АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А83-22727/2017

г.Калуга

30 мая 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2019 года. 

Постановление изготовлено в полном объеме 30 мая 2019 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи

судей

Бессоновой Е.В.

Калуцких Р.Г.

ФИО1

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи

ФИО2

при участии в заседании:

от общества с ограниченной ответственностью «Группа компаний «Владоград» (

<

...>): надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства;

от Прокуратуры города Феодосии (

<

...>): ФИО3- представитель по доверенности от 06.02.2019 №132-2019;

от прокурора города Феодосии (

<

...>): надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства;

от Прокуратуры Республики Крым (

<

...>): надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства;

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Феодосийского городского суда Республики Крым кассационную жалобу Прокуратуры города Феодосии на решение Арбитражного суда Республики Крым от 09 августа 2018 года (судья Куртлушаев М.И.) и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2019 (судьи Привалова А.В., Омельченко В.А., Яковлев А.С.) по делу по делу №А83-22727/2017,

У С Т А Н О В И Л :

Общество с ограниченной ответственностью «Группа компаний «Владоград» (далее - заявитель, общество, ООО «ГК «Владоград») обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконными действий Прокуратуры города Феодосии Республики Крым (далее - прокуратура) по проведению в отношении общества проверки соблюдения требований законодательства о рекламе, о признании незаконным представления об устранении нарушений требований федерального законодательства от 29.09.2017 №7-01-2017.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц судом привлечены - прокурор города Феодосии и Прокуратура Республики Крым. 

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 09.08.2018, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 29.01.2019, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, Прокуратура г.Феодосии обратилась в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального и процессуального права, просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

Общество, извещенное надлежащим образом, явку полномочных представителей в суд округа не обеспечило. Судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В настоящем судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Феодосийского городского суда Республики Крым, заявитель поддержал доводы кассационной жалобы. 

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 03.05.2017 заместителем прокурора г.Феодосии принято решение №62 о проведении проверки общества с целью предупреждения, выявления и пресечения фактов нарушения положений Федерального закона от 13.03.2006 №38-ФЗ «О рекламе» (далее - Закон о рекламе), которым установлен срок проведения проверки с 30.05.2017 по 20.06.2017.

Основанием для назначения проверки послужил рапорт старшего помощника прокурора г.Феодосии от 29.03.2017 об установлении факта трансляции в эфире радиопрограммы «Радио Дача» 103.4 FM рекламного ролика следующего характера: «Тепло, уют и счастье, ждут вас в новой квартире от компании «Владоград», а наши согревающие условия покупки, помогут еще и сэкономить. Приходите в отдел продаж Владоград, выбирайте квартиру и способ оплаты и живите счастливо. Все просто! Отдел продаж Владоград +79789999000. Владоград это надежно! Разрешительная документация и условия покупки на сайте: http://vladograd.com», а также в результате осмотра страницы сайта компании в сети «Интернет» установление факта размещения сведений о документах разрешительного характера на выполнение строительных работ по возведению многоквартирного жилого дома «Мотивы» в п.Коктебель - декларации о начале выполнения строительных работ №КР08311063169, действие которой по информации Службы государственного строительного надзора Республики Крым приказом от 30.01.2017 №3-ПД прекращено.

Решением заместителя прокурора г.Феодосии от 30.05.2017 №62/1 проведение проверки на основании части 6 статьи 21 Федерального закон от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) было приостановлено и возобновлено решением заместителя прокурора г.Феодосии от 28.08.2017 №62/2, которым установлен новый срок проведения проверки с 28.08.2017 по 25.09.2017.

По результатам проведенной проверки в порядке статьи 24 Закона о прокуратуре и.о. прокурора г.Феодосии внесено представление от 29.09.2017 №7-01-2017 об устранении нарушений требований пункта 2 части 3 статьи 5, части 7 статьи 28 Закона о рекламе, выразившихся в распространении недостоверной рекламы, направленной на привлечение внимания потенциальных потребителей к квартирам в строящемся многоквартирном доме «Мотивы» и их продвижение на рынке, при отмене органом строительного надзора декларации о начале строительных работ. Представлением обществу предписано незамедлительно принять меры к устранению допущенных нарушений законодательства, а также недопущению их впредь.

Полагая, что действия по проведению проверки и внесенное представление прокурора об устранении нарушений законодательства о рекламе противоречат закону и нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, верно применив положения статей 198-201 АПК РФ, суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу о допущенном нарушении прокурором установленной Законом о прокуратуре процедуры проведения проверки и прав общества, а также отсутствия вмененного нарушения Закона о рекламе и преждевременности выводов прокурора при наличии на момент проведения проверки судебного спора о правомерности приказа Службы государственного строительного надзора Республики Крым №3-ПД, по результатам рассмотрения которого приказ признан незаконным.

Суд округа поддерживает выводы судов, принимая во внимание следующее.

На основании пунктов 1, 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно статье 21 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора является, в том числе, соблюдение и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 5.2 Постановления от 17.02.2015 №2-П, согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятие мер прокурором. По смыслу данного положения во взаимосвязи со статьей 10 Закона о прокуратуре, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования, информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Следовательно, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (инцидентный характер), но и в инициативном порядке (самостоятельно).

В этой связи полученная прокурором самостоятельно информация о фактах нарушения закона является достаточным основанием для осуществления прокурором контрольных мероприятий в инициативном порядке и не выходит за пределы полномочий, предоставленных органам прокуратуры действующим законодательством, с учетом указанного выше конституционного смысла Закона о прокуратуре. 

Таким образом, как верно заключили суды, решение о проведении проверки было принято при наличии достаточных к тому оснований.

Тем не менее, суды установили нарушение процедуры проведения проверки, учитывая следующее. 

Решение о проведении проверки от 03.05.2017 №62 обществу не направлялось, как и последующие решения о приостановлении и возобновлении срока проведения проверки. До сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемой организации как в срок установленный абзацем первым части 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, так и в дальнейшем решение о проведении проверки не доведено. Полномочия лица, которому вручена 22.05.2017 под роспись копия решения о проведении проверки, на представление проверяемого юридического лица прокурором не проверялись, не затребовались и не указаны на копии решения. Доказательств того, что данное лицо является работником общества или его уполномоченным представителем, прокурором в материалы дела не представлено.

В этой связи, оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, суды признали подобное уведомление ненадлежащим.

Суд кассационной инстанции не вправе отвергать обстоятельства, которые суды первой и апелляционной инстанций сочли доказанными, и принимать решение на основе иной оценки представленных доказательств, поскольку иное свидетельствует о выходе за пределы полномочий, предусмотренных статьей 287 АПК РФ, существенном нарушении норм процессуального права и нарушении прав и законных интересов лиц, участвующих в деле.

Признавая оспариваемые действия незаконными, суды обоснованно руководствовались разъяснениями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в Постановлении от 17.02.2015 №2-П, согласно которым основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора. При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1).

Приведенные выше положения имеют универсальный характер и распространяются как в отношении проверок некоммерческих, так и коммерческих организаций. Реализация правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17.02.2015 №2-П, нашла свое закрепление в Федеральном законе от 07.03.2017 №27-ФЗ, которым были внесены изменения в статью 21 Закона о прокуратуре.

Признавая ошибочными доводы относительно пропуска заявителем срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, на обжалование действий прокурора по проведению проверки, суды, оценив представленные в материалы дела доказательства, а также принимая во внимание тот факт, что решение от 22.05.2017 получено лицом, полномочия которого не установлены прокурором, определили начало течения срока - 06.10.2017. С заявлением в арбитражный суд общество обратилось посредством его направления через учреждение почтовой связи 22.12.2017. Таким образом, трехмесячный срок на обжалование оспариваемых действий, предусмотренный частью 4 статьи 198 АПК РФ, заявителем не пропущен.

Судом округа доводы относительно неверного определения судами начала течения срока на обжалование не принимаются во внимание, поскольку сводятся к несогласию с выводами судов об установленных ими обстоятельствах и судебной оценкой этих обстоятельств.

Суд округа находит обоснованными и выводы судов об отсутствии вменяемого обществу нарушения.

Недостоверность рекламы прокурор связывает с приказом Службы государственного строительного надзора Республики Крым об отмене декларации о начале выполнения строительных работ №08311063169 от 24.10.2011 по объекту «Строительство многоквартирного жилого дома по пер. Долинному в пгт. Коктебель», заказчиком которого является ООО «Алион».

Однако, на момент проведения проверки правомерность принятого приказа Службы оспаривалась в судебном порядке и в дальнейшем постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2018, оставленным без изменений постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 30.07.2018 по делу №А83-5130/2017, приказ Службы государственного строительного надзора Республики Крым от 30.01.2017 №3-ПД «О прекращении действия декларации» признан недействительным.

При таких обстоятельствах, суды верно указали, что выводы прокурора, изложенные в оспариваемом представлении, о допущенном обществом нарушении Закона о рекламе при наличии судебного спора являлись преждевременными.

Воспроизводимые доводы кассационной жалобы о том, что представление прокурора как мера прокурорского реагирования не является ненормативным правовым актом и не порождает экономического спора, правомерно отклонены на ссылкой на совокупность положений пункта 1 статьи 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона.

Так, в пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно статье 24 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, подлежащее безотлагательному рассмотрению.

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении должностных лиц и юридических лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

При таких обстоятельствах, учитывая правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в «Обзоре судебной практики Верховного суда Российской Федерации №3 (2015)», утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015 (ответ на вопрос №19), представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

В отношении повторяющегося довода о том, что расходы, связанные с уплатой государственной пошлины не могут быть взысканы с прокуратуры за счет казны Российской Федерации в пользу заявителя, поскольку судебные издержки возмещаются при разрешении судами материально-правовых споров, суды правомерно указали следующее.

Согласно пункту 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 №15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» в случае рассмотрения дела с участием в качестве стороны по делу органов прокуратуры судебные расходы стороны, в пользу которой принят судебный акт, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации. Положениями статей 165 и 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что судебные акты по искам к Российской Федерации, в том числе о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации, исполняет Министерство финансов Российской Федерации.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21.01.2016 №1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела», принцип распределения судебных расходов заключается в возмещении судебных расходов лицу, которое их понесло, за счет лица, не в пользу которого принят итоговый судебный акт по делу. 

Судебные расходы состоят из государственной пошлины и судебных издержек, связанных с рассмотрением дела арбитражным судом (статья 101 АПК РФ).

При этом положениями статьи 110 АПК РФ право на возмещение понесенных расходов лицом, участвующим в деле, в пользу которого принят судебный акт, не ставиться в зависимость от категории спора или характера требований.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств, а окончательные выводы судов основаны на правильном применении норм материального права и соблюдении норм процессуального права, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятых по делу решения и постановления, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 288 АПК РФ основанием для отмены судебных актов в любом случае, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 09.08.2018 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2019 по делу №А83-22727/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий      Е.В. Бессонова 

Судьи         Р.Г. Калуцких

     ФИО1