ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-4735/2019

г. Челябинск

17 июня 2019 года

Дело № А76-43434/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июня 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 июня 2019 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А.., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Регард-Авто» на решение Арбитражного суда Челябинской области от 27 февраля 2019г. по делу № А76-43434/2018 (судья Худякова В.В.).

В заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью «Регард-Авто» - ФИО2 (доверенность от 01.06.2018),

Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области – ФИО3 (доверенность №06-д от 09.01.2019).

Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Челябинску (далее – заявитель, административный орган, УМВД по г.Челябинску) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью «Регард-Авто» (далее – ответчик, общество «Регард-Авто») к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

В обоснование своего требования заявитель указывал на осуществление обществом «Регард-Авто» регулярных пассажирских перевозок по межмуниципальному маршруту №123 (Копейск-Челябинск) на автобусе «Фиат-Дукато» без специального разрешения (свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по межмуниципальному маршруту).

Определением суда от 31.01.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (далее – третье лицо, Министерство) и Территориальный отдел государственного автодорожного надзора в Челябинской области (далее – третье лицо, ТОГАДН, Отдел).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 27.02.2019  в удовлетворении заявленных требований отказано в связи с допущенным административным органом существенным процессуальным нарушением. Возвращен обществу «Регард-Авто» путевой лист № 10643 от 28.11.2018 на автомобиль «Фиат» государственный номер 

<

***> изъятый по протоколу изъятия от 28.11.2018.

Не согласившись с вынесенным решением, общество обжаловало его в апелляционном порядке. Считает решение суда первой инстанции необоснованным и подлежащим отмене в части выводов в мотивировочной части о наличии в действиях общества объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

В обоснование указывает, что свидетельство об осуществлении регулярных перевозок по межмуниципальному маршруту не является специальным разрешением, о котором идет речь в части 2 статьи 14.1 КоАП РФ. В описанных в протоколе об административном правонарушении от 11.12.2018 действиях общества «Регард-Авто» отсутствует объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ.

Свидетельство об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, выдаваемое победителю по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок, является документом, подтверждающим возникновение между сторонами прав и обязанностей, связанных с осуществлением перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок, то есть документом, подтверждающим заключение сделки по результатам  торгов, проводимых в форме конкурса.

Министерство в настоящем случае выполняет функции организатора торгов в форме конкурса, который на основе конкурентных процедур выбирает победителя и заключает с ним сделку, оформляемую в форме свидетельства, а не выполняет роль административного органа, который в рамках административных (разрешительных) процедур (разрешительного режима) выдает специальное разрешение.

Считает, что законодатель, применяя понятие «специальное разрешение» в совокупности с понятием «лицензия» именно через призму разрешительного документа, обязательного для осуществления соискателем лицензии (лицензиатам) соответствующего вида предпринимательской деятельности, явственно дает понять, что при осуществлении предпринимательской деятельности обязательным документом, подтверждающим специальную правоспособность предпринимателя, является наличие только одного разрешительного документа – лицензии. То есть лицензия и есть единственное возможное специальное разрешение.

Таким образом, в удовлетворении заявления административного органа от 13.12.2018 о привлечении общества «Регард-Авто»  к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, должно быть отказано по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ.

Определением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.04.2019 апелляционная жалоба принята к производству, назначена на 07.05.2019, после чего рассмотрение апелляционной жалобы отложено на 13.06.2019.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание представители административного органа и  ТОГАДН не явились. 

Согласно частям 3 и 4 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в составе суда для рассмотрения дела № А76-43434/2018 произведена замена судьи Костина В.Ю. на судью Арямова А.А. Рассмотрение апелляционной жалобы начато заново.

В судебном заседании представитель общества «Регард-Авто» настаивал на доводах своей апелляционной жалобы, поддержал ходатайство об обращении Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в Конституционный суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности положений части 2 статьи 14.1 КоАП РФ в толковании, данном в обжалуемом решении суда. 

Представитель Министерства возражал по доводам апелляционной жалобы согласно приобщенному ранее отзыву на апелляционную жалобу. 

От ТОГАДН поступил отзыв на апелляционную жалобу с доказательствами его направления лицам, участвующим в деле. В отзыве третье лицо поддерживает позицию административного органа и Министерства. Отзыв приобщен к материалам дела.

Рассмотрев ходатайство общества о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, суд апелляционной инстанции отказывает в его удовлетворении, руководствуясь следующим.

Согласно статье 36 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации является обращение в Конституционный Суд Российской Федерации в форме запроса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям настоящего Федерального конституционного закона.

Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или обнаружившаяся неопределенность в вопросе о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, основанного на положениях соответствующего международного договора Российской Федерации в истолковании, предположительно приводящем к их расхождению с Конституцией Российской Федерации, или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции, или обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции Российской Федерации, или выдвижение Государственной Думой обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Согласно части 3 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, если при рассмотрении конкретного дела арбитражный суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом деле, Конституции Российской Федерации, суд обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона.

В соответствии со статьей 101 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона.

В силу указанных норм обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности закона является правом арбитражного суда в случае возникновения у него, а не у стороны, участвующей в деле, сомнений в соответствии примененного или подлежащего применению закона Конституции Российской Федерации.

Рассмотрев заявленное обществом ходатайство, суд апелляционной инстанции не усматривает предусмотренных названными нормами оснований для обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. Судебная коллегия не усматривает противоречий и вопросов при применении части 2 статьи 14.1 КоАП РФ, в частности в сфере ограничения осуществления предпринимательской деятельности путем введения любого разрешения.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, сотрудниками ОБППН Отдела по ИАЗ УМВД России по г. Челябинску 28.11.2018 в 15 часов 15 минут выявлен факт перевозки пассажиров по маршруту №123 Копейск-Челябинск автобусом «Фиат-Дукато», рег. номер 

<

***> (водитель ФИО4) по путевому листу, выданному обществом «Регард-Авто», без специального разрешения (свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по межмуниципальному маршруту), предусмотренного Федеральным законом от 13.07.2015 №220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации». 

По факту обнаружения правонарушения составлены: протокол осмотра от 28.11.2018, протокол изъятия от 28.11.2018, протокол об административном правонарушении №4218012873 от 11.12.2018. 

В связи с тем, что рассмотрение дел об административных правонарушениях по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ отнесено к подведомственности арбитражных судов, заявитель обратился в Арбитражный суд Челябинской области.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии  в действиях общества объективной стороны правонарушения по части 2 статьи 14.1 КоАП РФ, поскольку общество «Регард-Авто» не получало Свидетельства на осуществление перевозок по Маршруту № 123, соответственно данный перевозчик в принципе не имеет права и обязанности получения карты маршрута, и тем самым не имеет права осуществления перевозки по Маршруту № 123 на законном основании.

Между тем суд отказал в удовлетворении заявления административного органа, так как пришёл к выводу о существенном процессуальном нарушении, выразившемся в неизвещении законного представителя общества о составлении протокола об административном правонарушении. 

Оценив в  порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения, имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из этой нормы, административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность.

Частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в области осуществления предпринимательской деятельности. При этом указанные отношения непосредственно касаются установленного государственного порядка и права на занятие той или иной предпринимательской деятельностью, на осуществление которой необходимо получение специального разрешения (лицензии).

Объективной стороной правонарушения является осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение обязательно.

То есть, в целях установления наличия в действиях субъекта объективной стороны указанного правонарушения подлежат установлению факты осуществления субъектом предпринимательской деятельности, наличия нормативно установленной обязанности лицензирования такой предпринимательской деятельности и отсутствия у субъекта соответствующей лицензии (разрешения).

Согласно статьи 3 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Федеральный закон №99-ФЗ), лицензия - это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

В силу пункта 3 статьи 3 Федерального закона № 99-ФЗ  под лицензируемым видом деятельности понимается вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с данным Законом.

По смыслу статей 3 и 8 указанного Закона вид деятельности, на осуществление которой выдана лицензия, может выполняться только получившим ее индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом при обязательном соблюдении лицензионных требований.

Согласно частям 1 и 3 статьи 2 Федерального закона № 99-ФЗ к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

В соответствии с подпунктом 24 пункта 1 статьи 12 Федерального закона №99-ФЗ, деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам, либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) подлежит лицензированию.

Из материалов дела следует, что общество «Регард-Авто» имеет лицензию на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя). Виды работ, выполняемые в составе лицензируемого вида деятельности: регулярные перевозки пассажиров в городском и пригородном сообщении.

В соответствии со статьей 17, частями 1 и 4 статьи 19 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон №220-ФЗ) право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок, которые выдаются по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в части 2 статьи 19 Федерального закона №220-ФЗ, по результатам открытого конкурса победителю этого конкурса уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления, установившими данные маршруты.

Свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, выдаваемое победителю по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок является документом, подтверждающим возникновение между сторонами прав и обязанностей, связанных с осуществлением перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок.

Порядок прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок предусмотрен статьей 29 Федерального закона № 220-ФЗ.

Согласно пункту 1 части 5 статьи 29 Федерального закона №220-ФЗ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия такого свидетельства при неосуществлении в отсутствие чрезвычайной ситуации предусмотренных данным свидетельством перевозок по маршруту регулярных перевозок в течение более чем трех дней подряд.

На основании указанного суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что указанное свидетельство является правоустанавливающим и правоподтверждающим документом, действия уполномоченного органа по выдаче обществу свидетельства и его получение последним являются сделкой. Прекращение действия такого свидетельства означает прекращение права лица, получившего данное свидетельство, осуществлять деятельность по регулярной перевозке по соответствующему маршруту.

Таким образом, свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, полученное в соответствии с Федеральным законом №220-ФЗ, не является специальным разрешением для осуществления определенного вида деятельности. При этом свидетельство может быть выдано только хозяйствующему субъекту, получившему специальное разрешение (лицензию) на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров в случае, если наличие указанной лицензии предусмотрено законодательством Российской Федерации (пункт 1 части 1 статьи 23 Федерального закона №220-ФЗ). В данном случае обществом получена лицензия на осуществление регулярных перевозок пассажиров в городском и пригородном сообщении.

При указанных обстоятельствах доводы общества в апелляционной жалобе следует признать правомерными, выводы административного органа и третьих лиц – ошибочными.

Следовательно, вывод суда в мотивировочной части решения о наличии в действиях общества «Регард-Авто» объективной стороны состава правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, не соответствует закону. 

Доводы третьих лиц о том, что рассматриваемое свидетельство следует отнести к иным специальным разрешениям, суд апелляционной инстанции отклоняет, как основанный на ошибочном толковании выше указанных норм права.

При этом ссылка ТОГАДН в обоснование своей позиции на статью 9 Федерального закона от 21.04.2011 №69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» также не принимается. Действительно, данной нормой установлено понятие разрешения на  осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси, между тем, рассматриваемое свидетельство Федеральным законом №220-ФЗ таковым не названо и выдается по результатам конкурса на основании уже имеющейся лицензии (специального разрешения).

С учетом изложенного и в соответствии с Постановлением Высшего Арбитражного уда Российской Федерации от 28.05.2009 №36 вывод суда первой инстанции о наличии в действиях общества «Регард-Авто» объективной стороны правонарушения, ответственность за которое установлена частью 2 статьи 14.1 КоАП РФ, является ошибочным и подлежит исключению из мотивировочной части решения, поскольку данное требование заявлено в апелляционной жалобе. Иные выводы суда в мотивировочной части (о процессуальном нарушении административного органа) обоснованы и правомерны, в связи с чем оснований для удовлетворения заявления о привлечении общества к административной ответственности не имеется.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции принято с нарушением норм материального права, подлежит изменению на основании пункта 3 части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционная жалоба - удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решение арбитражного  суда по делу о привлечении к административной ответственности государственная пошлина не уплачивается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 27 февраля 2019г. по делу № А76-43434/2018 изменить, исключив из мотивировочной части вывод о наличии в действиях общества с ограниченной ответственностью «Регард-Авто» объективной стороны состава правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме)  через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий        Н.Г. Плаксина 

СудьиА.А. Арямов 

А.П. Скобелкин