АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А53-1334/2022

г. Краснодар

28 декабря 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена 22 декабря 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 декабря 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Герасименко А.Н., судей Воловик Л.Н. и Прокофьевой Т.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Емтыль Ф.А., при участии в судебном заседании от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области – ФИО1 (доверенность от 09.03.2022), от Управления благоустройства и лесного хозяйства города Ростова-на-Дону – ФИО2 (доверенность от 30.06.2022), от Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения –  ФИО3 (доверенность от 17.01.2022), от администрации города Ростова-на-Дону – ФИО4 (доверенность от 19.10.2022), от прокуратуры города Ростова-на-Дону – помощника прокурора Кононенко О.В. (удостоверение), в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев с использованием систем видео-конференц-связи Арбитражного суда Ростовской области кассационную жалобу  Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 02.06.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2022 по делу № А53-1334/2022, установил следующее.

Администрация города Ростова-на-Дону (далее – администрация) обратилась в суд с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – управление) от 08.12.2021 по делу № 061/01/15-580/2021 и предписания от 08.12.2021 № 814/04. 

Заявление администрации принято к производству суда, возбуждено производство по делу № А53-1334/2022. 

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное специализированное унитарное предприятие по ремонту, строительству и эксплуатации искусственных сооружений, МП «Ростовводостройэксплуатация», прокуратура Ростовской области, прокуратура города Ростова-на-Дону, Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения, городская Дума Ростова-на-Дону, Управление благоустройства и лесного хозяйства города Ростова-на-Дону, Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону. 

Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону (далее – департамент) обратился в суд с заявлением о признании недействительными решения управления от 08.12.2021 по делу № 061/01/15-580/2021 и предписания от 08.12.2021 № 814/04. 

Заявление департамента принято к производству суда, возбуждено производство по делу № А53-7104/2022. 

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное специализированное унитарное предприятие по ремонту, строительству и эксплуатации искусственных сооружений, МП «Ростовводостройэксплуатация», прокуратура города Ростова-на-Дону, Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения; городская Дума Ростова-на-Дону.

Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону обратился в суд заявлением о признании недействительными решения управления от 08.12.2021 по делу № 061/01/15-580/2021 и предписания от 08.12.2021 № 814/04. Заявление департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону принято к производству суда, возбуждено производство по делу № А53-8606/2022. 

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное специализированное унитарное предприятие по ремонту, строительству и эксплуатации искусственных сооружений, МП «Ростовводостройэксплуатация», прокуратура города Ростова-на-Дону, департамент, городская дума Ростова-на-Дону. 

Определениями суда от 14.04.2022 и от 17.05.2022 дела № А53-1334/2022, А53-8606/2022 и А53-7104/2022 объединены в одно производство,  делу присвоен единый номер А53-1334/2022.

Решением суда от 02.06.2022, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 26.08.2022, заявления удовлетворены в полном объеме, решение управления от 08.12.2021 по делу № 061/01/15-580/2021 и предписание от 08.12.2021 № 814/04 признаны недействительными.

В кассационной жалобе управление просит отменить принятые по делу судебные акты и отказать в удовлетворении заявлений. По мнению подателя жалобы, судебные акты приняты с нарушением норм материального права, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела. Действия администрации, выразившиеся в принятии постановлений от 01.11.2017 № 1068 «Об утверждении Положения о порядке предоставления субсидий муниципальным предприятиям жилищно-коммунального хозяйства города Ростова-на-Дону» (далее – постановление № 1068) (в том числе  постановления от 21.06.2021 № 531 о внесении изменений в постановление № 1068), от 09.02.2011  № 63 «Об утверждении Положения о порядке предоставления субсидий из бюджета города муниципальным предприятиям, осуществляющим содержание и ремонт сетей дождевой канализации и их очистных сооружений, подземных пешеходных переходов» (далее – постановление № 63), от 14.09.2021 № 818 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета города Ростова-на-Дону на возмещение затрат муниципальным предприятиям, осуществляющим содержание и ремонт сетей дождевой канализации и их очистных сооружений, подземных пешеходных переходов» (далее – постановление № 818), в которых установлены не категории, а конкретные получатели субсидий на возмещение затрат из бюджета – муниципальные предприятия, имеющие опыт выполнения работ по содержанию объектов жилищно-коммунального хозяйства  муниципальной собственности либо опыт выполнения работ по содержанию и ремонту  сетей дождевой канализации и их очистных сооружений, подземных пешеходных переходов, при том, что субъектный состав участников товарного рынка жилищно-коммунального хозяйства не ограничивается только муниципальными предприятиями, нарушают часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ). 

В отзывах на кассационную жалобу городская Дума Ростова-на-Дону, муниципальное специализированное унитарное предприятие по ремонту, строительству и эксплуатации искусственных сооружений, управление благоустройства и лесного хозяйства города Ростова-на-Дону просят принятые по делу судебные акты оставить без изменения, а прокуратура Ростовской области просит судебные акты отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

В судебном заседании представители управления и прокуратуры города Ростова-на-Дону пояснили, что поддерживают доводы кассационной жалобы. Представители администрации, Управления благоустройства и лесного хозяйства города Ростова-на-Дону, Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения просили оставить принятые по делу судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения. 

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав участвующих в деле лиц, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, прокуратура города Ростова-на-Дону направила письмом от 04.09.2020 № 07-19-2020/1328 в управление материалы проверки исполнения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в системе водоснабжения и водоотведения при осуществлении органами местного самоуправления и органами исполнительной власти полномочий и контрольно-надзорных функций в установленной сфере. Проверкой установлено, что постановлением № 1068 предусмотрено предоставление субсидий муниципальным предприятиям жилищно-коммунального хозяйства на обеспечение безопасности на гидротехнических сооружениях и противопаводковые мероприятия (содержание, эксплуатация, ремонт, предотвращение и ликвидация аварий гидротехнических сооружений, механическая и биологическая очистка стока рек, пропуск паводковых вод для предотвращения подтопления территории города); содержание и ремонт систем водопонижения (содержание, ремонт, эксплуатация и техническое обслуживание систем водопонижения, промывка трубопроводов, ударноканатное бурение скважин). 

8 декабря 2021 года комиссия управления, рассмотрев материалы антимонопольного дела, вынесла решение по делу № 061/01/15-580/2021, которым администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. 

В связи с выявленными нарушениями управление выдало администрации предписание от 08.12.2021 № 814/04, согласно которому администрации надлежало до 28.01.2022 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившееся в принятии правовых актов, в которых установлены не категории, а конкретные получатели субсидий на возмещение затрат из бюджета – муниципальные предприятия, осуществляющие деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, при том, что субъектный состав участников товарного рынка жилищно-коммунального хозяйства не ограничивается только муниципальными предприятиями, а именно: отменить или внести изменения в пункт 1 постановления № 1068, а также в постановление № 818 в части исключения положений, предусматривающих предоставление субсидий исключительно муниципальным предприятиям.

Не согласившись с решением и предписанием управления, заявители оспорили их в судебном порядке. 

При принятии судебных актов суды руководствовались статьями 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 4, 15 Закона № 135-ФЗ, статьями 16, 17, 18, 34, 51, 52 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), статьей 8 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», статьями 6, 16 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», статьями 6, 12 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», статьей 13 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), статьями 3, 15, 17 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», статьей 72 Бюджетного кодекса российской Федерации, статьей 115 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Суды исходили из того, что у органа местного самоуправления имеются полномочия создавать муниципальные учреждения, а также распределять бюджет. 

Суды указали, что администрация как собственник муниципального имущества вправе передать в оперативное управление созданного им предприятия любое движимое или недвижимое имущество за исключением случаев, когда на такую передачу установлен запрет федеральным законом. Уставами муниципального специализированного унитарного предприятия по ремонту, строительству и эксплуатации искусственных сооружений и МП «Ростовводостройэксплуатация» предусмотрено, что основными целями деятельности предприятий являются обеспечение безопасности на гидротехнических сооружениях и противопаводковые мероприятия (содержание, эксплуатация, ремонт, предотвращение и ликвидация аварий гидротехнических сооружений, механическая и биологическая очистка стока рек, пропуск паводковых вод для предотвращения подтопления территории города), а также содержание и ремонт систем водопонижения (содержание, ремонт, эксплуатация и техническое обслуживание систем водопонижения, промывка трубопроводов, ударноканатное бурение скважин). Виды деятельности перечислены в уставах названных предприятий. 

Таким образом, деятельность названных муниципальных предприятий по обеспечению перечисленных работ является муниципальной нуждой, может производиться самим владельцем имущества без обязательного привлечения третьих лиц. При этом возникшие убытки и понесённые расходы компенсируются собственником в соответствии с установленным порядком предоставления субсидий с последующим контролем за правильным и эффективным расходованием бюджетных средств. Следовательно, положения Закона № 44-ФЗ не могут быть распространены на спорные отношения администрации с муниципальными предприятиями с учётом сферы действия Закона № 44-ФЗ.

Суды посчитали, что доказательства наличия признаков ограничения конкуренции в результате действий администрации как органа местного самоуправления в материалы дела не представлены. Как указали суды, оспариваемое  решение управления не содержит указания на доказательства связи между действиями администрации по закреплению имущества за муниципальными предприятиями и возможностью ограничения конкуренции. Управление не установило наличие признаков ограничения конкуренции в результате действий администрации, не выявило, какие преимущества предоставлены названным муниципальным предприятиям по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, на каком товарном рынке выявлено такое нарушение.

С учетом изложенного суды пришли к выводу о наличии оснований для признания спорных решения и предписания недействительными.

Однако выводы суда нельзя признать законными и правомерными. 

Согласно положениям статьи 17 Закона № 131-ФЗ перечисленные в спорных постановлениях услуги и работы относятся к муниципальным нуждам, а не муниципальным услугам.

Постановлениями № 818 и 1068 установлен конкретный получатель субсидии –  муниципальное предприятие, кроме того, они содержат описание характеристик муниципальных предприятий, под которые подпадают муниципальное специализированное унитарное предприятие по ремонту, строительству и эксплуатации искусственных сооружений и МП «Ростовводстройэксплуатация». 

Судами не применена норма, подлежащая применению. Согласно статье 54 Закона № 131-ФЗ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Законом  № 44-ФЗ.

В силу пункта 3 статьи 3 Закона № 44-ФЗ закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд признается совокупность действий, осуществляемых в установленном названным Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Целями осуществления закупок среди прочего являются достижение целей и реализация мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными программами; выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных органов (пункты 1, 3 статьи 13 Закона № 44-ФЗ).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Положениями частей 1, 2 статьи 24 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Таким образом, размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд по общему правилу осуществляется путем проведения торгов.

Применение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным в ситуации использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию. Только лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги, получив доступ к соответствующему товарному рынку.

Данная правовая позиция содержится в определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 № 307-КГ15-1408, постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 № 8799/11.

При этом проведение работ по обеспечению безопасности на гидротехнических сооружениях и противопаводковых мероприятий (содержание, эксплуатация, ремонт, предотвращение и ликвидация аварий гидротехнических сооружений, механическая и биологическая очистка стока рек, пропуск паводковых вод для предотвращения подтопления территории города), а также содержание и ремонт систем водопонижения (содержание, ремонт, эксплуатация и техническое обслуживание систем водопонижения, промывка трубопроводов, ударноканатное бурение скважин) необходимо для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий орган местного самоуправления, в связи чем выполнение названных работ, оказание данных услуг  относится к муниципальным нуждам и должно осуществляться в учетом требований Закона № 44-ФЗ.

С учетом изложенного доведение администрацией денежных средств до муниципальных предприятий без применения конкурсных процедур является нарушением требований бюджетного законодательства и Закона № 44-ФЗ, ведет к предоставлению преимуществ данному юридическому лицу, ограничивает тем самым конкуренцию между потенциальными участниками торгов, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. Аналогичный правовой подход изложен в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 27.03.2018 № 309-КГ18-1708, от 28.11.2019 № 306-ЭС19-21736, от 21.01.2020 № 306-ЭС19-25751, 306-ЭС19-25940, от 21.06.2022 № 306-ЭС22-9075, постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 28.06.2021 № А05П-461/2020.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд кассационной инстанции вправе изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

С учетом того, что фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены, суд округа полагает возможным отменить судебные акты об  удовлетворении требований администрации о признании недействительными решения управления от 08.12.2021 по делу № 061/01/15-580/2021 и предписания от 08.12.2021 № 814/04 и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 02.06.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.08.2022 по делу № А53-1334/2022 отменить. 

В удовлетворении заявлений отказать. 

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

Председательствующий      А.Н. Герасименко

Судьи      Л.Н. Воловик

      Т.В. Прокофьева