АРБИТРАЖНЫЙ   СУД   РЕСПУБЛИКИ   ХАКАСИЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А74-717/2018

10 апреля 2018 года

г. Абакан

                                       

Резолютивная часть решения объявлена 05 апреля 2018 года.

Решение в полном объёме изготовлено 10 апреля 2018 года.

Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи Т.Г. Коршуновой, 

при ведении протокола секретарём судебного заседания ФИО1, 

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению 

Государственного комитета по регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

о признании незаконным решения от 20 октября 2017 года по жалобе № 204/КС в части, 

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, государственного казённого учреждения Республики Хакасия «Межведомственный центр организации закупок» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), государственного казённого учреждения Республики Хакасия «Управление автомобильных дорог Республики Хакасия» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>).

В судебном заседании приняли участие представители:

Государственного комитета по регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия – ФИО2 на основании доверенности от 15 декабря 2017 года № 2;

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия –                  ФИО3 на основании доверенности от 09 января 2018 года № 06-04/ОШ.

Государственный комитет по регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия (далее – Госкомзакуп Хакасии, комитет) обратился в арбитражный суд с заявлением, уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным пункта 2 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее – Хакасское УФАС России, управление) от 20 октября 2017 года по жалобе № 204/КС в части признания Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия нарушившим пункт 2 части 1 статьи 64 Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Определением арбитражного суда от 26 января 2018 года заявление принято к производству.

Этим же определением в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены государственное казённое учреждение Республики Хакасия «Межведомственный центр организации закупок» (далее – Центр закупок), государственное казённое учреждение Республики Хакасия «Управление автомобильных дорог Республики Хакасия» (далее – ГКУ РХ «Хакасавтодор»).

Протокольным определением от 19 марта 2018 года арбитражного суда судебное разбирательство по делу отложено на 05 апреля 2018 года.

Информация об отложении в порядке части 1 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации размещена на официальном сайте арбитражного суда и электронной системе «Картотека арбитражных дел» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Руководствуясь положениями части 6 статьи 121, частью 1, пунктом 2 части 4 статьи 123, частью 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд признал третьих лиц надлежащим образом извещёнными о дате, времени и месте судебного разбирательства по делу и рассмотрел дело в отсутствие представителей третьих лиц.

 В судебном заседании представитель Госкомзакупа Хакасии настаивала на заявленных требованиях по обстоятельствам и доводам, изложенным в заявлении. 

Представитель Хакасского УФАС России не признала требований заявителя, на основании доводов, приведённых в отзыве, и доказательств, представленных в материалы дела.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив имеющиеся в материалах дела доказательства, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

В Хакасское УФАС России поступила жалоба общества с ограниченной ответственностью «Центр поставок Профит» (№ 204/КС) на действия комиссии уполномоченного органа – Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия (в настоящее время Государственный комитет по регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия),  государственного казённого учреждения Республики Хакасия «Межведомственный центр организации закупок» и заказчика - государственного казённого учреждения Республики Хакасия «Управление автомобильных дорог Республики Хакасия» при проведении электронного аукциона на право выполнение работ по реконструкции автомобильной дороги Аскиз-Бириккчуль-Вершина Теи на участке км 59+800 – км 67+950 в Аскизском районе Республики Хакасия (2 этап II пускового комплекса) (дорога) (закупка № 0380200000117004034).

Заявитель жалобы указал, что положения документации об электронном аукционе не соответствуют требованиям Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), а именно: заказчик, при описании объекта закупки, установил требование к подробному описанию в составе заявок химического состава и (или) компонентов товара, показатели, значения которых становятся известными при испытании определённой партии товара после его производства.

По результатам рассмотрения жалобы ООО «Центр поставок Профит» комиссия Хакасского УФАС России по контролю закупок в решении от 20 октября 2017 года признала её обоснованной (пункт 1).

Пунктом 2 решения от 20 октября 2017 года комиссия уполномоченного органа – Госкомзакупа Хакасии признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 64 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

На основании пункта 4 решения от 20 октября 2017 года по жалобе № 204/КС, в том числе уполномоченному органу - Минзакупу Хакасии и его комиссии, выдано предписание об устранении нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок. 

В соответствии с абзацем вторым пункта 1 предписания от 20 октября 2017 года по жалобе № 204/КС уполномоченному органу – Минзакупу Хакасии и его комиссии предписано отменить протокол рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе от 18 октября 2017 года № 1, а также разместить соответствующую информацию на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru информацию об отмене протоколов; аннулировать размещение закупки № 0380200000117001200. Уполномоченному органу, заказчику и органу, уполномоченному на формирование заявки, предписано в том числе, привести документацию об электронном аукционе в соответствие с требованиями законодательства о контрактной системе в сфере закупок и с учётом решения Хакасского УФАС России по жалобе № 204/КС. Названным лицам и оператору электронной площадки осуществить дальнейшее проведение процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя)  в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о контрактной системе и с учётом решения Хакасского УФАС России по жалобе № 204/КС. Срок исполнения предписания установлен до 20 ноября 2017 года. Письмами Центр закупок (вх. № 8484 от 09 ноября 2017 года) и уполномоченный орган (вх. № 8488 от 10 ноября 2017 года) уведомили управление  об исполнении предписания.

Не согласившись с пунктом 2 решения 20 октября 2017 года по жалобе № 204/КС органа по контролю в сфере закупок в части признания Госкомзакупа Хакасии нарушившим положений Закона о контрактной системе, комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Оценив доводы лиц, участвующих в деле, и представленные в дело доказательства, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, иными органами, должностными лицами оспариваемого решения, возлагается на соответствующий орган или должностное лицо. 

С учётом положений части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации проверка законности оспариваемого решения производится арбитражным судом только применительно к основаниям принятия,  в нём указанным. 

В соответствии с пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации                от 20 февраля 2006 года № 94 Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.

Пунктом 1 части 1, пунктом 1 части 3 статьи 99 Закона о контрактной системе предусмотрено, что контроль в сфере закупок в пределах своих полномочий осуществляется федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, путём проведения плановых и внеплановых проверок.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 11 февраля 2014 года № 75/14 установлено, что при осуществлении функций по контролю в сере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд ФАС России и территориальным органам ФАС России до издания правовых актов ФАС России, устанавливающих порядок исполнения возложенных на ФАС России и её территориальные органы функций по контролю в сфере закупок в соответствии с Законом о контрактной системе, необходимо руководствоваться ранее изданными правовыми актами ФАС России, устанавливающими порядок исполнения возложенных на ФАС России и её территориальные органы функций   по осуществлению контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

На основании положений пункта 1 части 1 статьи 99 Закона о контрактной системе, пункта 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 года                № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», пунктов 1, 4, 5.3.7, 5.3.9 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 331, пункта 6.1.7, 6.4, 6.5.2 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утверждённого приказом ФАС России от 23 июля 2015 года № 649/15, приложения № 2 к названному приказу, пунктов 3.31, 3.34, 3.35 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, её членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утверждённого приказом ФАС России от 19 ноября 2014 года № 727/14, следует, что комиссия антимонопольного органа при рассмотрении жалобы и вынесении оспариваемого решения действовала в рамках полномочий, предусмотренных действующим законодательством.

По вопросу о законности вынесенного органом по контролю закупок решения                             в оспариваемой части арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Постановлением Правительства Республики Хакасия от 10 ноября 2015 года № 579 «Об утверждении Положения о Министерстве по регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия и внесении изменений в отдельные правовые акты Правительства Республики Хакасия» (действующего в спорный период) утверждён Порядок взаимодействия Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия с Государственным казённым учреждением Республики Хакасия «Межведомственный центр организации закупок», заказчиками (далее - Порядок).

Согласно пунктам 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3 Порядка заказчик, в том числе: осуществляет закупки в соответствии с информацией, включённой в план-график закупок; направляет заявки (за исключением случаев осуществления заказчиком закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на размещение закупки в Министерство не позднее чем за 20 рабочих дней до даты закупки, указанной в плане-графике закупок; подаёт заявку на размещение закупки по форме, утверждённой Министерством, в электронном виде с использованием средств программного обеспечения «Автоматизированная информационная система «Государственный Заказ Республики Хакасия», заверенную электронной подписью уполномоченного представителя заказчика.

В соответствии с пунктами 2.2.1, 2.2.2, 2.2.4 – 2.2.7 Порядка Минзакуп Хакасии осуществляет следующие действия: 

- в течение двух рабочих дней со дня поступления направляет на рассмотрение в Учреждение заявки на размещение закупки, поступившие от заказчиков; 

- на основании заявок, утверждённых Центром закупок, формирует, утверждает и размещает конкурсную документацию, документацию об аукционе, извещение о проведении запроса котировок, запроса предложений (далее - документация);  

- утверждает документацию, за исключением утверждённых сведений, содержащихся в документах, представленных учреждением в заявке на размещение закупки; 

- сведения, утверждённые учреждением в заявке на размещение закупки, являются исчерпывающими и изменению и дополнению министерством не подлежат, но могут быть изменены учреждением, заказчиком; 

- формирует на основании предложений учреждения состав конкурсной, аукционной, котировочной комиссии или комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений; 

- устанавливает требования к содержанию и составу заявки на участие в закупке исходя из сведений, утверждённых учреждением в заявке на размещение закупки; 

- осуществляет иные полномочия, установленные Федеральным законом о контрактной системе в сфере закупок, за исключением полномочий, реализуемых учреждением, заказчиками.

Пунктами 2.3.2, 2.3.3 и 2.3.6 Порядка предусмотрено, что Центр закупок: 

- проверяет описание объекта закупки, включенное в заявку, определение начальной максимальной цены контракта, а также цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), проверяет заявки на соответствие требованиям законодательства о контрактной системе, в том числе на соответствие информации, включенной в план-график закупок;

- утверждает описание объекта закупки, обоснование начальной (максимальной) цены контракта, а также проект контракта и иные сведения и документы, входящие в состав заявки, в целях включения сведений из заявки в неизменном виде в документацию о закупке как часть документации, утверждённую непосредственно учреждением;

- в порядке и сроки, которые установлены Законом о контрактной системе, представляет в министерство разъяснения положений документации.

Пунктом 3 Порядка установлено, что министерство, учреждение и заказчики несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации, за действия (бездействие), приведшие к нарушению норм законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в соответствии с разграничением функций, предусмотренных настоящим Положением, в том числе в части утверждения документации о закупках.

Заказчиком электронного аукциона № 0380200000117004034 является ГКУ РХ «Хакасавтодор».

Заявка № 48992 на размещение закупки на выполнение работ по реконструкции автомобильной дороги (далее – спорная закупка) подписана директором ГКУ РХ «Хакасавтодор» и утверждена должностным лицом Центра закупок.

Документация об аукционе утверждена министром Минзакуп Хакасии.

На официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов http://zakupki.gov.ru и на электронной торговой площадке ООО «РТС-тендер» 28 сентября 2017 года размещена информация (извещение, аукционная документация) о проведении электронного аукциона на выполнение работ по реконструкции автомобильной дороги (закупка № 0380200000117004034).

Из материалов дела следует, что в ходе проведении внеплановой проверки спорной закупки в соответствии с частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе орган контроля в сфере закупок выявил нарушение уполномоченным органом пункта 2 части 1 статьи 64 названного Закона в связи с не установлением им в документации надлежащей Инструкции по заполнению первой части заявки на участие в электронном аукционе. Сопоставив условия Технического задания аукционной документации и Инструкции по заполнению первой части заявки на участие в электронном аукционе, управление пришло к выводу, что положения Инструкции вводят участников закупки в заблуждение в связи с тем, что не представляется возможным понять, какие именно положения Инструкции необходимо применить при указании конкретных показателей товара (например, средняя плотность зёрен) по позиции 6 таблицы 4 «Требования к основным материалам», поскольку в Инструкции не содержится разъяснений порядка таких показателей, которые не могут быть конкретными в силу ГОСТа. Не установление надлежащей инструкции по заполнению заявки может привести к возникновению у участников закупки ошибок технического характера при заполнении и формировании своих заявок, что, в свою очередь, может привести к признанию их несоответствующими установленным заказчикам требованиям.

Статьёй 64 Закона о контрактной системе установлены требования к содержанию документации об электронном аукционе.

В соответствии с пунктом 2 части 1 названной статьи документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать, в том числе требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 настоящего Федерального закона и инструкцию по её заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

В Инструкции по заполнению заявки на участие в электронном аукционе (приложение к Информационной карте) установлены требования к содержанию первой части заявки, а именно первая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать: 

- согласие на выполнение работ (или оказание услуг) на условиях, предусмотренных документацией об аукционе, 

- конкретные показатели, соответствующие значениям, установленным документацией об аукционе, и указание на товарный знак (его словесное обозначение) (при наличии), знак обслуживания (при наличии), фирменное наименование (при наличии), патенты (при наличии), полезные модели (при наличии), промышленные образцы (при наличии), наименование страны происхождения товара.

При подаче сведений участниками закупи должны применять обозначения (единицы измерения, наименования показателей, технических, функциональных параметров) в соответствии с обозначениями, установленными в Части 7 «Описание объекта закупки» документации.

Требования заказчика к конкретным показателям товара: конкретные показатели материалов в соответствии с пунктом 4 Требования к основным строительным материалам технического задания.

Предоставляемые участником значения показателей не должны допускать разночтения или двусмысленное толкование и содержать слова или сопровождаться словами: «эквивалент», «аналог», «или», «либо», «не более», «не менее», «более», «менее», «выше», «ниже», «не выше», «не ниже», «должен быть», «не должен быть», «около», за исключением случаев, когда в «Описании объекта закупки» имеется указание на то, что значения показателей являются конкретными. В таком случае, участками значения показателей указываются в соответствии со значениями, установленными в «Описании объекта закупки» и могут сопровождаться словами: «эквивалент», «аналог», «или», «либо», «не более», «не менее», «более», «менее», «выше», «ниже», «не выше», «не ниже», «должен быть», «не должен быть», «около».

Если в описании объекта закупки значение показателя установлено как верхний и/или нижний предел, сопровождаясь при этом фразами «не более» и/или «не менее» участником в предложении устанавливается конкретное значение показателя без сопровождения словами «не более», «не менее».

В Инструкции также указано, что при подготовке заявки участник закупки должен исходить из того, что он готовит заявку с учётом требований к техническим характеристикам и показателям, установленным в документации об аукционе в части 7 «Описание объекта закупки» после полного изучения содержания документации, руководствуясь общепринятыми обозначениями и наименованиями в соответствии с требованиями действующих нормативных актов.

В случае если в составе первой части заявки на участие в аукционе в форме участником аукциона не указаны конкретные значения показателей товара, при рассмотрении заявок на участие в аукционе такой участник не допускается аукционной комиссией к участию в аукционе.

Буквальное толкование приведённых положений Инструкции, с учётом норм Закона о контрактной системе, опровергает довод Госкомзакупа Хакасии о том, что поставка товара не является предметом спорной закупки, цель проведения которой выполнение работ по реконструкции автомобильной дороги. В этой связи установление заказчиком требований к основным строительным материалам не носит первостепенного характера, и для участников закупки достаточно согласия на выполнение данных работ на условиях, предусмотренных документацией об аукционе.

Как уже ранее указывалось пунктами 1 и 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, устанавливающей содержание документации об электронном аукционе, предусмотрено, что такая документация должна содержать следующую информацию:

- наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона;

- требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 настоящего Федерального закона и инструкцию по её заполнению.

Статьёй 33 Закона о контрактной системе установлены правила описания объекта закупки.

В соответствии с частью 1 статьи 33 Закона о контрактной системе заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

Частью 2 статьи 33 Закона о контрактной системе предусмотрено, что документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Подпунктом «б» пункта 3 части 3 статьи 66 Закона о контрактной системе определено, что первая часть заявки на участие в электронном аукционе при заключении контракта на выполнение работы или оказание услуги, для выполнения или оказания которых используется товар должна содержать согласие, предусмотренное пунктом 2 настоящей части, а также конкретные показатели используемого товара, соответствующие значениям, установленным документацией о таком аукционе, и указание на товарный знак (его словесное обозначение) (при наличии), знак обслуживания (при наличии), фирменное наименование (при наличии), патенты (при наличии), полезные модели (при наличии), промышленные образцы (при наличии), наименование страны происхождения товара.

В соответствии с пунктом 2 части 3 статьи 66 Закона о контрактной системе первая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать согласие участника такого аукциона на выполнение работы или оказание услуги на условиях, предусмотренных документацией о таком аукционе, при проведении такого аукциона на выполнение работы или оказание услуги.

Согласно части 1 статьи 67 Закона о контрактной системе аукционная комиссия проверяет первые части заявок на участие в электронном аукционе, содержащие информацию, предусмотренную частью 3 статьи 66 Закона о контрактной системе, на соответствие требованиям, установленным документацией о таком аукционе в отношении закупаемых товаров, работ, услуг.

В силу части 3 статьи 67 Закона о контрактной системе по результатам рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе, содержащих информацию, предусмотренную частью 3 статьи 66 настоящего Федерального закона, аукционная комиссия принимает решение о допуске участника закупки, подавшего заявку на участие в таком аукционе, к участию в нем и признании этого участника закупки участником такого аукциона или об отказе в допуске к участию в таком аукционе в порядке и по основаниям, которые предусмотрены частью 4 настоящей статьи.

В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 67 Закона о контрактной системе участник электронного аукциона не допускается к участию в нём в случае не предоставления информации, предусмотренной частью 3 статьи 66 настоящего Федерального закона, или предоставления недостоверной информации.

Таким образом, первая часть заявки на участие в электронном аукционе, содержащая информацию о конкретных показателях используемого при выполнении работ товара, должна соответствовать требованиям документации о таком аукционе; при её соответствии требованиям документации участник закупки, подавший заявку на участие в таком аукционе, допускается к участию в нём и признаётся участником аукциона; при её несоответствии - заявка подлежит отклонению, что влечёт отказ в допуске к участию в аукционе.

Следовательно, установленные в Техническом задании документации об электронном аукционе требования к товару, используемому при выполнении работ, являющихся предметом закупки, должны соответствовать правилам описания объекта закупки (статья 33 Закона о контрактной системе), а требования к содержанию, составу заявки на участие в аукционе и инструкция к её заполнению, в том числе в части отражения характеристик предлагаемого товара не должны вводить в заблуждение потенциальных участников закупки, ограничивать количество участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

В оспариваемом решении органом контроля в сфере закупок приведены требования Технического задания к основным строительным материалам спорной закупки, в частности требованиями в пункте 6 к монолитному бетону В 20 F 300 установлены следующие значения: «крупный заполнитель – средняя плотность зёрен – кг/м3- не менее 2000 и не более 3000»; «мелкий заполнитель – средняя плотность зёрен – кг/м3- не менее 2000 и не более 2800».

В разделе 5 Технического задания аукционной документации перечислены нормативно-технические документы, используемые при составлении требований к основным строительным материалам, среди которых по пункту 6 указан «ГОСТ 26633-2015 Межгосударственный стандарт. Бетоны тяжёлые и мелкозернистые. Технические условия».

 ГОСТ 26633-2015 распространяется на конструкционные тяжёлые и мелкозернистые бетоны на цементных вяжущих и плотных заполнителях (далее - бетоны), применяемые во всех областях строительства и климатических зонах, и устанавливает технические требования к бетонам, правила их приёмки, методы контроля (пункт 1).

Согласно пункту 4.2 ГОСТ 26633-2015 бетоны следует изготовлять в соответствии с требованиями настоящего стандарта, а также стандартов и технических условий на изделия и конструкции конкретных видов, утверждённых в установленном порядке.

 Пунктами 4.7.2 и 4.7.5 установлены следующих характеристики бетонов применительно к его заполнителям. 

В качестве мелкого заполнителя для бетонов применяют природный песок по ГОСТ 8736, песок из отсевов дробления горных пород по ГОСТ 31424, их смеси, песок из доменных и ферросплавных шлаков чёрной металлургии по ГОСТ 5578, а также мелкозернистые золошлаковые смеси по ГОСТ 25592. Истинная плотность мелкого заполнителя должна быть в пределах от 2000 до 2800 кг/м3 включительно.

В качестве крупных заполнителей для бетонов следует применять щебень, щебень из гравия и гравий из плотных горных пород по ГОСТ 8267, щебень из отсевов дробления плотных горных пород по ГОСТ 31424, щебень из доменных и ферросплавных шлаков чёрной металлургии по ГОСТ 5578, щебень из дроблёного бетона и железобетона по ГОСТ 32495, щебень из шлаков ТЭЦ по ГОСТ 26644. Средняя плотность крупного заполнителя должна быть в пределах от 2000 до 3000 кг/м3 включительно.

Таким образом, стандартом не установлены конкретные показатели средней плотности крупного и мелкого заполнителей, обозначены только верхний и нижний пределы. 

Вместе с тем в требованиях к используемому товару отсутствует указание, что значения данных показателей являются конкретными.

При таких обстоятельствах арбитражный суд соглашается с выводами Хакасского УФАС России о том, что положения Инструкции вводят в заблуждение участников закупки в части правильного указания показателей характеристик товара. 

Так, указание конкретного показателя не соответствует требованиям ГОСТ 26633-2015; отражение показателей в соответствии с ГОСТ противоречит положениям Инструкции по заполнению первой части заявки. 

Арбитражный суд также соглашается с позицией управления относительно ссылки комитета на то, что положения Инструкции не ввели в заблуждение единственного участника спорной закупки, указавшего конкретный показатель средней плотности зёрен монолитного бетона В 20F 300. Применительно к требованиям ГОСТ 26633-2015, также  технологии производства и использования данного строительного материала участник закупки не мог привести конкретный показатель средней плотности заполнителя бетона. Близкие к конкретным показателям данные могут быть получены только при непосредственном изготовлении, испытании бетонов.

Согласно пункту 2 письма ФАС России от 01 июля 2016 года № ИА/44536/16 «Об установлении заказчиком требований к составу, инструкции по заполнению заявки на участие в закупке» в случае установления заказчиком в документации, извещении о закупке требований об одновременном соответствии предлагаемых участниками показателей товара как значениям, предусмотренным Стандартом, так и значениям, указанным в документации, извещении о закупке, последние не должны противоречить требованиям Стандарта, а также не должны вводить участников закупки в заблуждение и позволять указать в заявке противоречащие положениям Стандарта показатели и (или) их значения.

В решении Верховного Суда Российской Федерации от 09 февраля 2017 года                           № АКПИ16-1287 сделан вывод о том, что названное письмо ФАС России носит информационный характер, не формулирует общеобязательных правил поведения, отличных от требований данного федерального закона, а имеющиеся в оспариваемом пункте разъяснения не выходят за рамки адекватного истолкования (интерпретации) его положений

С учётом вышеизложенного, арбитражный суд приходит к выводу о том, что в нарушение пункта 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе уполномоченным органом не установлена надлежащая инструкция по заполнению заявки на участие в аукционе. Инструкция по заполнению заявки привела к возникновению у участника (потенциальных участников) закупки ошибок технического характера при заполнении и формировании заявок. Именно ввиду наличия пороков в Инструкции участники не имели возможности надлежащим образом описать объект закупки.

Таким образом, антимонопольный орган обосновано пришёл к выводу о том, что требования, установленные в Инструкции, влекут за собой ограничение количества участников такого аукциона, ограничение доступа к участию в таком аукционе и не могут быть применены, в том числе, когда в Техническом задании указаны требования к используемому строительному материалу для выполнения работ по реконструкции автомобильной дороги. Довод заявителя об обратном отклоняется арбитражным судом как необоснованный.

Довод заявителя о том, что в жалобе ООО «Центр поставок Профит» ссылается на другие несоответствия документации об аукционе Закону о контрактной системе, не имеет правового значения для разрешения настоящего спора, поскольку нарушение уполномоченным органом пункта 2 части 1 статьи 64 названного Закона выявлено управлением в ходе внеплановой проверки, проведённой в соответствии с правом, предусмотренным частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе. 

При этом нарушений порядка проведения внеплановой проверки, вынесения оспариваемого решения, ущемляющих права и законные интересы Госкомзакупа Хакасии, арбитражным судом не установлено, соответствующих доводов комитетом не заявлено.

Арбитражный суд не принимает довод комитета о том, что буквальное толкование пункта 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе говорит о её нарушении только при отсутствии в составе аукционной документации инструкции по заполнению заявки. Законодательство о контрактной системе не содержит понятия «надлежащая инструкция», равно как и критериев несоответствия инструкции, требованиям закона. 

Действительно, законодательство Российской Федерации о контрактной системе не содержит понятия «надлежащая инструкция по заполнению заявок».

Вместе с тем, указывая, что требования к содержанию и составу заявки устанавливаются в документации об аукционе, а также наличие инструкции по её заполнению, законодатель ставит условие о том, что данные требования, соответственно, и инструкция, не должны приводить к ограничению количества участников такого аукциона или ограничению доступа к участию в таком аукционе.

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, в том числе касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (часть 1 статьи 1 Закона).

Принцип обеспечения конкуренции контрактной системы, закреплённый в статье 8 Закона, гласит, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Исходя из норм Закона о контрактной системе, заказчик при разработке документации об аукционе должен чётко и однозначно сформулировать все её условия. Документация о проведении закупки, в том числе инструкция по заполнению заявки на участие в аукционе, не должна содержать возможность её вариативного понимания, введения в заблуждение, соответственно, - субъективного толкования предложений, указанных в заявках участников, комиссией заказчика или уполномоченного органа.

Таким образом, правильное, следовательно, надлежащее составление инструкции по заполнению заявки на участие в аукционе, соответствующее принципам и целям контрактной системы, свидетельствует о соблюдении положения пункта 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, обратное - приводит к её нарушению.

Оспаривая решение Хакасского УФАС России Госкомзакуп Хакасии, ссылаясь на положения Порядка № 579 и приказ комитета от 10 июля 2017 года № 240-65-пр «Об утверждении инструкции по заполнению заявки на участие в электронном аукционе на поставку товара», полагал, что ответственность за соответствие требований к показателям товара в описании объекта закупки несёт Центр закупок, поскольку положениями вышеназванных документов на учреждение возложена обязанность по утверждению описания объекта закупки, обоснования начальной (максимальной) цены контракта, а также проекта контракта и иных сведений и документов, входящих в состав заявки, в целях включения сведений из заявки в неизменном виде в документацию о закупке как часть документации, утвержденную непосредственно Учреждением. При этом при формировании технического задания (описания объекта закупки) Центр закупок должен учитывать положения типовой инструкции по заполнению заявки на участие в электронном аукционе на поставку товара.

Арбитражный суд отклоняет как необоснованный данный довод заявителя ввиду следующего.

Согласно пункту 2.2.2 Порядка Министерство на основании заявок, утверждённых Учреждением, формирует, утверждает и размещает в единой информационной системе конкурсную документацию, документацию об аукционе, извещение о проведении запроса котировок, запроса предложений (далее - документация). Утверждает документацию, за исключением утверждённых сведений, содержащихся в документах, представленных Учреждением в заявке на размещение закупки.

Поскольку инструкция по заполнению заявки на участие в электронном аукционе в ходит в составе заявки, следовательно, она подлежит формированию и утверждению Министерством в составе документации об аукционе.

Кроме того, у Министерства, с учётом положений пунктов 2.2.4, 2.3.8 Порядка, имелись полномочия по отклонению заявки и возврату её в Центр закупок для доработки.

Потребность заказчика является первоочередным основанием для проведения закупки. Описав объект закупки, заказчик направляет заявку на размещение закупки в Министерство, которая проверяется и утверждается Центром закупок. При этом такая заявка не содержит инструкции по заполнению заявки на участие в электронном аукционе. Как было указано выше, требование к содержанию и составу заявки устанавливает уполномоченный орган - Министерство исходя из сведений, утверждённых Центром закупок в заявке на размещение закупки (пункт 2.2.6 Порядка). Потребность заказчика, сформированная в описании объекта закупки, является основанием для формирования аукционной документации и проведения процедуры закупки.

Данный вывод соответствует позиции Третьего арбитражного апелляционного суда, изложенной в постановлении от 19 марта 2018 года по делу № А74-13314/2017.

При этом арбитражный суд отмечает, что внутреннее разделение функций на основе Порядка взаимодействия между заказчиками, органом, уполномоченным на формирование заявок, и уполномоченным органом, не должно отражаться на законности, эффективности, результативности, открытости и доступности проведения закупок для государственных нужд. Уполномоченный орган как субъект окончательно формирующий, утверждающий и размещающий документацию о закупке, комиссия которого определяет поставщика (исполнителя, подрядчика), несёт ответственность за нарушения которые повлияли или могли повлиять на правильность такого определения.

С учётом изложенного, в рассматриваемой ситуации орган по контролю в сфере закупок правомерно признал уполномоченный орган нарушившим  положения пункта 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе. В этой связи арбитражный суд не усматривает нарушения прав и законных интересов комитета оспариваемой частью решения Хакасского УФАС России от 20 октября 2017 года по жалобе № 204/КС. 

Принимая во внимание данные обстоятельства, требование Госкомзакупа Хакасии в части пункта 2 решения от 20 октября 2017 года по жалобе № 204/КС в части, касающейся прав, законных интересов и обязанностей комитета (министерства), удовлетворению не подлежит.

В соответствии со статьёй 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина относится на заявителя.

Комитет, являясь государственным органом, в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождён от уплаты государственной пошлины. В этой связи государственная пошлина по настоящему делу не взыскивается.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Отказать Государственному комитету по регулированию контрактной системы в сфере закупок Республики Хакасия в удовлетворении заявления о признании незаконным в части решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия от 20 октября 2017 года по жалобе № 204/КС в связи с его соответствием положениям Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия.

Жалоба  подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия. 

Судья             Т.Г. Коршунова