АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru e-mail: info@faspo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-6925/2024

Дело № А06-10251/2022

г. Казань

23 января 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 14 января 2025 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 января 2025 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хайруллиной Ф.В.,

судей Нагимуллина И.Р., Галиуллина Э.Р.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Габитовой И.И.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи присутствующего в Арбитражном суде Астраханской области представителя:

индивидуального предпринимателя ФИО1 – ФИО2, доверенность от 12.03.2024,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления по строительству, архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования «городской округ город Астрахань» 

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 29.12.2023 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2024

по делу № А06-10251/2022

по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 (ИНН 

<

***>, ОГРНИП 

<

***>) к Управлению по строительству, архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования «городской округ город Астрахань» о признании незаконным отказа в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и обязании устранить допущенное нарушение прав заявителя, заинтересованные лица: администрация муниципального образования «городской округ город Астрахань» и Министерство имущественных и градостроительных отношений Астраханской области,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – ИП ФИО1, предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) о признании незаконным отказа от 31.08.2022 № 04-04-01-2748 Управления по строительству, архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования «Город Астрахань» (далее – Управление) в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 30:12:010067:2, расположенного по адресу: 

<

...> и обязании Министерство имущественных и градостроительных отношений Астраханской области (далее – Министерство) в течение 30 дней с даты вступления решении в законную силу вынести решение об установлении условно разрешенного вида земельного участка «объекты придорожного сервиса (автомобильная мойка), расположенного по адресу: 

<

...>. 

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 29.12.2023, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2024, заявление удовлетворено, отказ от 31.08.2022 № 04-04-01-2748 признан незаконным; суд обязал Министерство в течение 30 дней с даты вступления решения в законную силу повторно рассмотреть заявление предпринимателя об установлении условно разрешенного вида земельного участка «объекты придорожного сервиса (автомобильная мойка) с кадастровым номером 30:12:010067:2, расположенного по адресу: 

<

...>.

Управление обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления предпринимателя. 

В обоснование доводов жалобы Управление указывает, что: проектом планировки и межевания территории, утвержденным постановлением Администрации г. Астрахани от 12.03.2015 № 1412 (с изменениями от 20.05.2016 № 3263) и проектом планировки и межевания территории, утвержденным постановлением Администрации г. Астрахани от 14.12.2015 № 8632, земельный участок по ул. Куликова, 20 полностью располагается за красными линиями на землях общего пользования, в связи с чем, действие градостроительного регламента на такой земельный участок не распространяется; проекты планировки являются действующими нормативными актами, названные акты ИП ФИО1 не оспорены; к постановлению Администрации г. Астрахани от 12.03.2015 № 1412 не применяются положения части 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ, Градостроительный кодекс), поскольку проект планировки утвержден до вступления в силу с 01.04.2015 Федерального закона от 31.12.2014 № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». 

Определением Арбитражного суда Поволжского округа от 10.12.2024, ввиду нахождения судьи-докладчика Петрушкина В.А. в отпуске, в порядке статьи 18 АПК РФ, произведена его замена на судью-докладчика Хайруллину Ф.В. 

В судебном заседании представитель предпринимателя возражал на доводы жалобы; иные лица явку своих представителей не обеспечили.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, пояснения лица, участвующего в деле, Арбитражный суд Поволжского округа считает, что судебные акты подлежат отмене, дело – направлению на новое рассмотрение, ввиду следующего.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 23.06.2021 ФИО1 приобрел у ФИО3 по договору купли-продажи объекты недвижимости, расположенные по адресу: г. Астрахань, Кировский р-н, ул. Куликова 20: 

павильон, назначение нежилое здание, площадью 111,8 кв.м., кадастровый номер 30:12:010067:5, этажность 1, 

земельный участок, категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: для размещения объектов торговли, площадью 299+/- 6 кв.м., кадастровый номер 30:12:010067:2.

Право собственности на указанные объекты зарегистрировано за ФИО1 в установленном порядке 01.07.2021. 

25.08.2022 предприниматель обратился в Управление с заявлением о предоставлении разрешения на использование земельного участка с кадастровым номером 30:12:010067:2 с видом «для размещения объектов торговли» на условный вид разрешенного использования «под объекты придорожного сервиса (автомойка)». 

Управление письмом от 31.08.2022 № 07-04-01-2748 отказало предпринимателю в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка под объекты придорожного сервиса (автомойка), указав, что земельный участок по ул. Куликова 20 относится к землям общего пользования, на которые не распространяются действия градостроительных регламентов в соответствии с частью 4 статьи 36 ГрК РФ.

ИП ФИО1, полагая, что названный отказ не основан на нормах действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, пришли к выводу об обоснованности требований предпринимателя. 

Между тем, судами не принято во внимание следующее.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи 9); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3 статьи 36), что предполагает определение федеральным законодателем необходимых условий и порядка реализации прав на землю.

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16.10.2020 № 42-П (далее - постановление № 42-П) указал, что регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере и призванными обеспечить комфортную окружающую среду в населенных пунктах, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций.

С указанной целью в статье 2 ГрК РФ закреплены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, включая обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1), осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4). В то же время законодатель, обеспечивая гармоничное сочетание принципов земельного и градостроительного законодательства, раскрывает в пунктах 7 и 9 статьи 1 ГрК РФ и статье 85 ЗК РФ понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков. Такие регламенты, как предусмотрено пунктами 2 и 3 статьи 85 ЗК РФ, создают основу правового режима земельных участков и обязательны для исполнения всеми их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами (постановление № 42-П).

В силу части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, в обязательном порядке, в частности, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 ГрК РФ).

Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства относится к полномочиям органов местного самоуправления и осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 ГрК РФ.

Согласно названной статье заявление лица, заинтересованного в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства направляется в уполномоченный орган; проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в порядке, установленном статьей 5.1 данного Кодекса.

На основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8 статьи 39 ГрК РФ).

С учетом указанных в части 8 названной статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Таким образом, исходя из положений Градостроительного кодекса, основанием для предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства является воля уполномоченного органа, выраженная в решении, принятого с учетом мнения участников публичных (общественных) слушаний.

Вопросы, касающиеся строительства и эксплуатации зданий и сооружений, регулируются, в том числе, наряду с градостроительным законодательством, нормами земельного законодательства.

Пункт 3 статьи 85 ЗК РФ допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Однако указанная правовая норма должна применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения.

Из материалов дела следует, что спорный земельный участок, категория земель: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: для эксплуатации магазина, приобретен ФИО1 вместе с расположенным на нем павильоном площадью 111,8 кв.м., по договору купли-продажи от 23.06.2021 у ФИО3, которая, в свою очередь, получила павильон в дар по договору дарения от 23.03.2015, а земельный участок выкупила у Администрации по договору купли-продажи земельного участка от 20.08.2015 № 824/2015.

Таким образом, приобретая названные объекты, предприниматель знал и выразил свое волеизъявление на приобретение и использование земельного участка в соответствии с установленным видом разрешенного использования земельного участка и расположенным на нем объектом, т.е. для определенной цели, обусловленной, в том числе нахождением на участке объекта определенного назначения.

Из материалов дела следует, суды установили, что в настоящее время на указанном земельном участке расположен объект придорожного сервиса – автомойка, что подтверждается заключением санитарно-эпидемиологического заключения от 26.10.2022, что для территориальной зоны ПК-4. Зона производственно-коммунальных объектов 5 класса относится к условно разрешенным видам использования.

Между тем, доказательства, подтверждающие создание названного объекта, в порядке, установленным законом, а также совершение действий, направленных на использование земельного участка, посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, до создания названного объекта придорожного сервиса, предпринимателем не представлены.

При этом судом сделаны выводы о том, что целью установления вида условно разрешенного использования «объекты дорожного сервиса (автомойка)» является в данном случае устранение противоречий между документацией на земельный участок и его фактическим использованием, поскольку на этом земельном участке объект торговли отсутствует, при этом согласован эскиз проекта нестационарного торгового объекта по обслуживанию автотранспортных средств, тем самым будет соблюден принцип единства судьбы земельного участка и прочно связанного с ним объекта, закрепленный в пункте 5 статьи 1 ЗК РФ; установление испрашиваемого заявителем вида условно разрешенного использования земельного участка не затрагивает права органа местного самоуправления либо общественно значимые интересы, не создает препятствий в осуществлении градостроительной деятельности.

Между тем, в соответствии со статьей 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 ГК РФ). 

Согласно статьям 40, 41 ЗК РФ собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Несоответствие строения целевому назначению земельного участка, на котором оно расположено, является условием, влекущим невозможность признания права собственности на самовольно возведенное строение в судебном порядке (Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014).

Однако указанные обстоятельства судами во внимание не приняты.

Кроме этого, основанием для удовлетворения требований явились выводы судов о том, что отнесение земельного участка к территории общего пользования свидетельствует о необходимости принятия решения об изъятии земельного участка, на дату оспариваемого отказа, земельный участок не зарезервирован для государственных или муниципальных нужд и не предусмотрен к изъятию проектами планировок, указанных выше, следовательно, у Управления отсутствовали основания для отказа в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка – объекты придорожного сервиса (автомойка), ссылаясь на часть 4 статьи 36 ГрК РФ.

Между тем, согласно статье 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Основная часть проекта планировки территории включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии; границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Под красными линиями понимаются линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ). Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ).

Судами установлено, что спорный земельный участок в соответствии с проектом планировки территории частично расположен на территории общего пользования в границах красных линий улично-дорожной сети.

Само по себе отсутствие в проекте планировки территории сведений о резервировании и (или) изъятии земельного участка для муниципальных нужд не создает правовую неопределенность судьбы земельного участка, так как нормы пункта 3 статьи 56.3 ЗК РФ и части 12.6 статьи 45 ГрК РФ указывают на срок, в течение которого может быть принято решение об изъятии земельных участков для муниципальных нужд.

Такое решение может быть принято после межевания территории, поскольку согласно подпункту 4 пункта 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются границы образуемых и (или) изменяемых земельных участков, условные номера образуемых земельных участков, в том числе в отношении которых предполагаются их резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд.

Судами не устанавливались обстоятельства, связанные с проведением межевания территории этого элемента планировочной структуры; в материалах дела такие доказательства отсутствуют.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28.02.2023 № 265-О, положения части 12.6 статьи 45 ГрК РФ, подлежащие применению в нормативном единстве с другими положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, обеспечивающими комплексное и плановое развитие территории населенного пункта на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, с учетом общественного мнения, являются элементом правового механизма развития уже застроенных территорий в целях улучшения условий проживания граждан, создания для них комфортной среды обитания. Они не могут расцениваться как нарушающие конституционные права заявителя в обозначенном в жалобе аспекте с учетом того, что он не лишен возможности использования согласно назначению объекта недвижимого имущества, принадлежащего ему на праве собственности и расположенного на земельном участке публичной собственности, ориентированном, в силу данного обстоятельства, прежде всего на решение общественных задач.

Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд определен в главе VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, правовое регулирование которой указывает лишь на то, что органами местного самоуправления может быть принято решение об изъятии земельных участков, расположенных в границах красных линий, в целях строительства, в том числе объектов местного значения, если они предусмотрены утвержденными: генеральным планом, проектами планировки территории.

В случае если решение об изъятии такого земельного участка не принято, то применяются нормы части 12.6 статьи 45 ГрК РФ.

Таким образом, предприниматель не лишен возможности использования законно возведенного объекта, расположенного на земельном участке, согласно его назначению, а также не лишен права оспорить указанный проект планировки.

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 20.03.2024 № 49-КАД23-7-К6. 

При таких обстоятельствах, суд кассационной инстанции полагает, что при разрешении требований предпринимателя суды не установили обстоятельства, определяющие наличие оснований для изменения вида разрешенного использования, не соответствующего назначению находящегося на нем объекта, соблюдение его порядка, с учетом совокупности его действий, связанных с созданием нового объекта и введением его в гражданский оборот в обход существующих процедур, и  без соблюдения соответствующего порядка. 

Поскольку содержащиеся в обжалуемых судебных актах выводы, сделаны без исследования и оценки совокупности представленных в дело доказательств, решение и постановление подлежат отмене, дело – направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции (пункт 3 части 1 статьи 287 АПК РФ).

При новом рассмотрении суду необходимо устранить отмеченные недостатки, дать надлежащую оценку доводам Управления об отсутствии оснований для изменения вида разрешенного использования земельного участка, после чего на основании полного и всестороннего исследования всех представленных сторонами доказательств и приведенных ими доводов разрешить заявление в соответствии с требованиями действующего законодательства. 

При новом рассмотрении дела судам также следует оценить, применимы ли правовые подходы, изложенные в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 20.03.2024 № 49-КАД23-7-К6, к обстоятельствам настоящего дела.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 29.12.2023 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2024 по делу № А06-10251/2022 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Астраханской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1., 291.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья Ф.В. Хайруллина

Судьи И.Р. Нагимуллин

 Э.Р. Галиуллин