АРБИТРАЖНЫЙ   СУД   РЕСПУБЛИКИ   ХАКАСИЯ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А74-18069/2017

18 сентября 2018  года

г. Абакан

 

Резолютивная часть решения объявлена 11 сентября 2018 года.

В полном объёме решение изготовлено 18 сентября 2018 года.

 

Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи Н.М. Зайцевой

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению

Управления коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

о признании незаконными решения и предписания от 16 октября 2017 года по делу №13-А-17,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора: 

муниципального бюджетного учреждения города Абакана «Спецавтобаза жилищно-коммунального хозяйства» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), 

Администрации города Абакана (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>).

 

В судебном заседании 04.09.2018 в соответствии со статьёй 163 Арбитражного процессуального кодекса объявлен перерыв до 15 час. 00 мин 11.09.2018.

 

В судебном заседании до и после перерыва принимали участие:

от заявителя – ФИО2 на основании доверенности от 03.09.2018, паспорт;  

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия – ФИО3 на основании доверенности от 09.01.2018 № 04-01/ОМ, служебное удостоверение;

от муниципального бюджетного учреждения города Абакана «Спецавтобаза жилищно-коммунального хозяйства» – ФИО4 на основании доверенности от 27.06.2016 №19, паспорт;

от Администрации города Абакана - ФИО2 на основании доверенности от 25.12.2017, №3972, паспорт.

 

Управление коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана (далее – заявитель, УКХТ Администрации г. Абакана) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее - антимонопольный орган, Хакасское УФАС России) о признании незаконными решения и предписания от 16.10.2017 по делу №13-А-17. 

Определением арбитражного суда от 06.12.2017 к участию в деле в качестве  третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное бюджетное учреждение города Абакана «Спецавтобаза жилищно-коммунального хозяйства» (далее - МБУ «Спецавтобаза ЖКХ»).

Определением арбитражного суда от 06.07.2018 арбитражный суд привлёк к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора Администрацию города Абакана.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования. 

Представитель антимонопольного органа просил в удовлетворении требований отказать.

Представители третьих лиц поддержали позицию заявителя.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

Управлением в ходе проведения мониторинга на предмет соблюдения органами власти антимонопольного законодательства при принятии решений о создании бюджетных учреждений и предоставлении им субсидий на оказание работ для нужд муниципального образования сделан запрос от 02.12.2016 №04-8452/ОМ в адрес комитета муниципальной экономики Администрации города Абакана и Управления коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана о предоставлении информации в отношении муниципального бюджетного учреждения  «Спецавтобаза ЖКХ» (т1л39), в том числе соглашения предоставлении субсидий на 2016 год (при наличии) с приложением порядка определения объёма и условий предоставления субсидий. 

В ответ на указанный запрос УКХТ Администрации г. Абакана направило с сопроводительным письмом от 22.12.2016 №2584 (т1л80) соглашение №21 от 26.02.2016 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания с дополнительными соглашениями, а также муниципальные задание  на 2016 год, утверждённые начальником коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана.

Рассмотрев документы, представленные органами местного самоуправления города Абакана, управлением в действиях УКХТ Администрации г. Абакана выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного пунктами 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции).

По мнению управления, действия УКХТ Администрации г. Абакана по утверждению муниципальных заданий на выполнение работ по содержанию объектов дорожного хозяйства города Абакана и по содержанию в чистоте территории города Абакана на 2016 год ставит МБУ «Спецавтобаза ЖКХ» в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности по содержанию объектов дорожного хозяйства города Абакана и по содержанию в чистоте территории города Абакана, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на рынке по содержанию объектов дорожного хозяйства общего пользования местного значения в границах муниципального образования город Абакан, а также работ по содержанию в чистоте территории города Абакана.

Установив вышеназванные нарушения, Хакасское УФАС России на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдало УКХТ Администрации г. Абакана предупреждение от 13.01.2017 №04-150/ОМ  (т3л49) о необходимости прекращения действий, содержащих признаки нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции вынесены.  Указанным предупреждением  предложено обеспечить соответствие муниципального задания на 2017 год для МБУ «Спецавтобаза ЖКХ» требованиям действующего законодательства путём недопущения включения в него положений, предусматривающих осуществление за счёт субсидий выполнения работ по содержанию объектов дорожного хозяйства города Абакана и по содержанию в чистоте территории города Абакана, а также принять меры, направленные на обеспечение конкуренции при организации выполнения работ по содержанию объектов дорожного хозяйства города Абакана и по содержанию в чистоте территории города Абакана Республики Хакасия, совершив действия по организации содержания указанных работ в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции.

Срок для выполнения действий, указанных в предупреждении - до 01.04.2017.

01.03.2017 УКХТ Администрации г. Абакана  направило в антимонопольный орган ходатайство (вх. № 1460),  в котором, ссылаясь на необходимость внесения изменений в решение Совета депутатов от 27.12.2016 №404 «О бюджете муниципального образования город Абакан на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов», просило продлить срок исполнения предупреждения до 01.09.2017 (т3л71).

Антимонопольным органом продлён срок выполнения предупреждения от 13.01.2017 № 04-150/ОМ для устранения нарушений пунктов 2,8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции  – до 01.05.2017 (т3л74).

10.05.2017 года УКХТ Администрации г. Абакана направило в антимонопольный орган ходатайство (вх№2960), в котором, ссылаясь на те же обстоятельства, просило продлить срока исполнения предупреждения до 01.09.2017 (т3л75).

12.05.2017 Хакасским УФАС России в отношении УКХТ Администрации города Абакана возбуждено дело №13-А-17 по признакам нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (т3л76). Определением от 12.05.2017 рассмотрение дела № 13-А-17 о нарушении антимонопольного законодательства назначено на 21.06.2017 (3л77).

Определениями от 21.06.2017 (т3 л87), от 13.07.2017 (т5 л29), от 08.08.2017 (т5 л35), 14.09.2017 (т6 л28) рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства откладывалось. 14.09.2017 года комиссия антимонопольного органа приняла заключение об обстоятельствах дела № 13-А-17 (т6л31).

Решением комиссии Хакасского УФАС России по делу № 13-А-17 от 16.10.2017 (резолютивная часть объявлена 13.10.2017) (т6 л93)    УКХТ Администрации г. Абакана признано нарушившим пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части утверждения муниципальных заданий на выполнение работ по содержанию объектов дорожного хозяйства города Абакана и по содержанию в чистоте территории города Абакана, которые ставят МБУ «Спецавтобаза ЖКХ» в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления выполнения указанных работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствуют деятельности хозяйствующих субъектов на рассматриваемом рынке.

16.10.2017 по делу № 13-А-17 выдано предписание (т6л105), в соответствии с которым УКХТ Администрации г. Абакана предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства, а именно в срок до 25 декабря 2017 года обеспечить соответствие муниципального задания на 2018 год для МБУ «Спецавтобаза ЖКХ» требованиям действующего законодательства путём недопущения включения в него положений, предусматривающих осуществление за счёт субсидий выполнения работ по содержанию объектов дорожного хозяйства города Абакана и по содержанию в чистоте территории города Абакана, а также принять меры, направленные на обеспечение конкуренции при организации выполнения работ по содержанию объектов дорожного хозяйства города Абакана и по содержанию в чистоте территории города Абакана Республики Хакасия, совершив действия по организации содержания указанных работ в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с решением и предписанием комиссии Хакасского УФАС России от 16.10.2017 по делу № 13-А-17 УКХТ Администрации города Абакана в установленный законом срок оспорило их в арбитражном суде.

Арбитражный суд рассмотрел дело в соответствии с правилами главы 24 АПК РФ и пришёл к следующим выводам.

В соответствии с положениям частей 1, 4 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создаёт иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений и предписаний органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого решения и предписания или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, который принял оспариваемое решение и предписание, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемые решение и предписание права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемых решения и предписания закону или иному нормативному правовому акту, наличия у ответчика полномочий на принятие оспариваемого решения                     и предписания, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия, возлагается на управление. Обязанность по доказыванию факта нарушения оспариваемыми решением и предписанием прав и охраняемых законом интересов возлагается на заявителя.

С учётом приведённых норм, а также положений статьи 201 АПК РФ основанием для признания оспариваемых решения и предписания незаконными является наличие одновременно двух условий: несоответствие решения и предписания закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемыми решением и предписанием прав и законных интересов заявителя.

На основании положений части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 АПК РФ проверка законности оспариваемых решения и предписания производится арбитражным судом только применительно к основаниям принятия, в них указанным. 

C учётом положений пунктов 1, 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утверждённого приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 23.07.2015 № 649/15, статей 23, 25.1 Закона о защите конкуренции оспариваемые решение и предписание вынесены комиссией управления в пределах предоставленных полномочий и с соблюдением положений статьи 39.1 Закона о защите конкуренции. 

 

По вопросу о законности принятых антимонопольным органом решения и предписания от 16.11.2017 по делу №13-А-17 арбитражный суд пришёл к следующим выводам 

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путём установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2), а также создание дискриминационных условий (пункт 8).

Закреплённые приведённой нормой запреты распространяются прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить  товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Из содержания пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции следует, что некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом вне зависимости от того, на какие цели направляются полученные денежные средства.

Муниципальные   бюджетные  учреждения  являются хозяйствующими субъектами в понимании пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

В силу пункта 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами, являются дискриминационными.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, к числу которых помимо прямо поименованных относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

01.02.1993 регистрационной палатой Администрации города Абакана  зарегистрировано создание муниципального унитарного предприятия г. Абакана «Спецавтобаза жилищно-коммунального хозяйства». 

26.02.2016 деятельность юридического лица прекращена путём реорганизации в форме преобразования в муниципальное бюджетное учреждение города Абакана «Спецавтобаза жилищно-коммунального хозяйства». 

Исходя из положений статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетным учреждением признаётся некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Муниципальное бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с муниципальными заданиями деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах, указанных в данной статье. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно сведениям, содержащимся в ЕГРЮЛ учредителями МБУ «Спецавтобаза ЖКХ» являются: Комитет муниципальной экономики Администрации города Абакана, Управление коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана.

В соответствии с Уставом учреждения МБУ «Спецавтобаза ЖКХ» (т1л41) является унитарной некоммерческой организацией, созданной в целях  выполнения работ и оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления города Абакана в области содержания, благоустройства, озеленения территории города Абакана, освещения улиц города Абакана, содержания и ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения и элементов их обустройства и границах города Абакана (пункты 1, 2.1 Устава). 

Пунктом 3.4. Устава предусмотрено, что учреждение обязано выполнять  муниципальное задание, установленное учредителем.

Муниципальное задание для учреждения формируется и утверждается в соответствии с основными видами деятельности учреждения, учреждение не вправе отказаться от выполнения муниципального задания (пункты 4.10, 4.11 Устава).

26.02.2016 между УКХТ Администрации города Абакана и МБУ «Спецавтобаза ЖКХ»  заключено соглашение №21 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансирование обеспечения выполнения муниципального задания (т1л71). 

В соответствии с пунктом 1.1. соглашения №21 УКХТ Администрации города Абакана приняло на себя обязательство по предоставлению субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания за счёт средств бюджета города Абакана и пределах выделенных бюджетных ассигнований на 2016 год, а МБУ «Спецавтобаза ЖКХ» - выполнить работы определённые муниципальным заданием на 2016 год. 

Указанное соглашение является неотъемлемой частью муниципального задания, предусматривающего выполнение работ по содержанию объектов дорожного хозяйства (приложение №5) и содержанию в чистоте территории города Абакана (приложение №6). 

Срок действия соглашения №21 в соответствии с пунктом 6.1. определён сторонами с 26.02.2016 по 30.06.2016.

Дополнительными соглашениями №1 от 29.03.2016, №2 от 29.04.2016, №3 от 29.06.2016, №4 от 11.07.2016, №6 от 26.01.2016, №7 от 23.11.2016 к соглашению №21   стороны  уточнили объём предоставляемой субсидии (т1л91,  103, 115, 128, т2 л1, 13).

30.12.2016 между УКХТ Администрации города Абакана и МБУ «Спецавтобаза ЖКХ»  заключено соглашение №47 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансирование обеспечения выполнения муниципального задания (4л81). 

В соответствии с пунктом 1.1. соглашения №47 УКХТ Администрации города Абакана приняло на себя обязательство по предоставлению субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания за счёт средств бюджета города Абакана и пределах выделенных бюджетных ассигнований на 2017 год, а МБУ «Спецавтобаза ЖКХ» - выполнить работы определённые муниципальным заданием на 2017 год. 

Указанное соглашение является неотъемлемой частью муниципального задания, предусматривающего выполнение работ по содержанию объектов дорожного хозяйства (приложение №5) и содержанию в чистоте территории города Абакана (приложение №6). 

Срок действия соглашения №47 в соответствии с пунктом 5.1. определён сторонами с 01.01.2017 по 31.12.2017 (с учётом дополнительного соглашения №6 от 27.09.2016.

Дополнительными соглашениями №1 от 20.03.2017, №2 от 30.05.2017, №3 от 31.05.2017, №4 от 15.06.2017, №5 от 28.06.2017, №6 от 27.09.2017, №7 от 28.09.2017 к соглашению №47 от 30.12.2016 стороны  уточнили объём предоставляемой субсидии (т4л102,  105, 107, 111, т5 л1, 13, 111, 114). 

Начальником УКХТ Администрации города Абакана утверждены для МБУ «Спецавтобаза ЖКХ» 23.11.2016, 26.10.2016,  21.09.2016, 29.06.2016, 26.04.2016, 23.03.2016 муниципальные задания №4 на 2016 год (т2 л25, 50, 74, 99, 124, т3 л.1) и 30.12.2016  муниципальное задание №1 на 2017 год  (т5 л1, 47).

Муниципальные задания на 2016 и 2017 годы  выданы МБУ «Спецавтобаза ЖКХ» для осуществления работ по уборке территории и аналогичной деятельности, в том числе выполнения работ по содержанию объектов дорожного хозяйства города Абакана и по содержанию в чистоте территории города Абакана.

Оценив установленный порядок финансирования МБУ «Спецавтобаза ЖКХ» по выполнению работ по содержанию объектов дорожного хозяйства общего пользования местного значения в границах муниципального образования город Абакан, а также работ по содержанию в чистоте территории города Абакана на основании муниципальных заданий и соглашений №21, №47 без проведения торгов, антимонопольный органа пришёл к выводу, что данный порядок создаёт угрозу недопущения, ограничения, устранения конкуренции на рынке услуг по содержанию автомобильных дорог, благоустройству ландшафта, что является нарушением пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

УКХТ Администрации города Абакана считает, что не препятствует доступу на товарный рынок другим хозяйствующим субъектам, поясняет, что ввиду отсутствия заявок на участие в аукционах, работы по благоустройству  выполнены путём выдачи муниципальных заданий МБУ «Спецавтобаза ЖКХ». Кроме этого, заявитель считает, что в ходе рассмотрения дела антимонопольным органом состояние конкуренции на товарном рынке не было установлено, в чем выразилось получение преимуществ учреждению, не указано. 

Оценив вышеприведённые доводы, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

В статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении) закреплено, что вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Статьями 14 и 16 Закона о местном самоуправлении (в редакции, действовавшей в спорный период)  к вопросам местного значения отнесены, в том числе: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населённых пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населённых пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих, в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), и утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами. 

Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счёт средств местных бюджетов (часть 2 статьи 18 Закона о местном самоуправлении).

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона о местном самоуправлении  в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями, в числе которых создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казённых учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

В соответствии со статьёй 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации для целей применения бюджетного законодательства государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объёму (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ); государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований. В качестве заявителей указанных Законом об услугах названы физические или юридические лица либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий муниципальные услуги, либо в организации, указанные в названном Законе, с запросом о предоставлении муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

Таким образом, получателем (приобретателем) муниципальных услуг (работ) являются физические лица (граждане) и юридические лица. При этом предоставлять муниципальные услуги (работы) вправе и иные юридические лица (не только органы местного самоуправления и муниципальные учреждения) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации. 

Согласно статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования, в том числе, на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на: предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания; закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, в том числе в целях: оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам. 

В соответствии с пунктом 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в редакции, действовавшей в 2017 году, государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трёх лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Таким образом, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут создавать муниципальные бюджетные учреждения для выполнения (оказания) физическим и юридическим лицам муниципальных работ (услуг) в определённых сферах с формированием и утверждением соответствующего муниципального задания, финансируемого за счёт средств субсидий местного бюджета.

Между тем действующее законодательство не устанавливает каких-либо специальных требований к субъектам, которые должны осуществлять выполнение работ по содержанию объектов дорожного хозяйства города и по содержанию в чистоте территории муниципального образования.

Пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учётом положений настоящего Кодекса.

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

В части 2 статьи 1 Закона о контрактной системе закреплены правоотношения, к которым не применяются положения названного Закона. Приведённый в норме перечень является ограниченным и расширенному толкованию не подлежит. При этом данный перечень не содержит запрета на осуществление закупок работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд в целях решения вопросов местного значения. 

Согласно положениям статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). К конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) Законом отнесены (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями Закона о контрактной системе. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Как следует из материалов дела, постановлением Администрации города Абакана от 14.12.2015 № 2392 утверждён Порядок формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных учреждений города Абакана и финансового обеспечения выполнения муниципального задания (далее - Порядок № 2392), которым установлен порядок формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) муниципальными бюджетными и автономными учреждениями города Абакана, созданными на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности города Абакана.

Согласно пункту 1.2, 2.4, 2.5 Порядка № 2392 муниципальные задания формируются и утверждаются отраслевыми органами Администрации города Абакана, осуществляющими функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных учреждений, находящихся в их оперативной подчинённости в соответствии со структурой оперативной подчинённости муниципальных организаций города Абакана, утверждённой постановлением Администрации города Абакана (далее - главные распорядители бюджетных средств) после согласования с Бюджетно-финансовым управлением Администрации города Абакана.

Муниципальное задание утверждается на срок, соответствующий сроку формирования бюджета города, с учётом доведённых лимитов бюджетных обязательств (пункт 2.6 Порядка № 2392).

Понятие муниципальной нужды раскрывалось в части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (действовавшего до 01.01.2014) и понималось как обеспечиваемые за счёт средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Согласно определению основных понятий, используемых в Законе о контрактной системе и содержащихся в статье 3 контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд - совокупность участников контрактной системы в сфере закупок  и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, по смыслу Закона о контрактной системе, регулирующего отношения в сфере закупок с 01.01.2014, понятие муниципальной нужды не изменилось и в настоящее время понимается аналогичным образом.

Исходя из системного толкования вышеизложенных норм законодательства, можно сделать вывод, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления вправе наравне с созданием муниципальных бюджетных учреждений осуществлять закупки товаров и услуг для муниципальных нужд. Например, в целях решения такого вопроса местного значения как дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения необходимо обеспечить муниципальную нужду в работе по разметке объектов дорожного хозяйства.

Суд исходит из того, что поскольку организация работ по содержанию объектов дорожного хозяйства в границах муниципального образования и содержание в чистоте территории муниципального образования является потребностью органа местного самоуправления, а выполнение данных работ обеспечивается за счёт средств бюджета города Абакана, то данные работы следует признать муниципальной нуждой.

Потребителями указанных работ выступают не какие-либо категории физических и юридических лиц; работы по содержанию автомобильных дорог общего пользования и работы по озеленению территорий и содержанию мест общего пользования являются результатом и целью функционирования органов местного самоуправления, действующих в интересах всего населения муниципального образования город Абакан.

Как следует из  материалов дела, 14.09.2017 года антимонопольным органом проведён анализ состояния конкуренции в соответствии с Порядком проведения анализа состояния конкуренции (приказ ФАС России от 28.04.2010 № 220 (ред. от 23.11.2015)) (т6л37).

В соответствии с представленным заключением период исследования товарного рынка определён антимонопольным органом периодом с 26.02.2016 по 14.09.2017. Географическими границами товарного рынка по содержанию автомобильных дорог, благоустройству ландшафта определены границы города Абакана Республики Хакасия. Рынок услуг определён как рынок услуг по содержанию автомобильных дорог, благоустройству ландшафта (коды 52.21.22, 81.30 ОК 029-2014 общероссийского классификатора видов экономической деятельности, утверждённого Приказом Госстандарта от 31.01.2014 №14-ст.)

В материалах дела отсутствуют какие-либо документы, свидетельствующие, что работы, являвшиеся предметом муниципального задания на 2016  и 2017 года для МБУ  «Спецавтобаза ЖКХ» могли выполняться на территории города Абакана только этим учреждением и не могли быть выполнены иными организациями, в том числе находящимися за пределами границ города Абакана.

Так, в материалы дела представлены копии муниципальных контрактов  на выполнение работ по ямочному ремонту асфатобетонного покрытия улично-дорожной сети города Абакана от 18.04.2016, от 17.04.2017 (т6 л1, 14) заключённых с ООО «ДСУ «Сервис» и ООО «ДСП-8».

Из заявления УКХТ администрации г. Абакана следует, что в 2016 году было заключено 27 муниципальных контрактом, в 2017 годы – 13 муниципальных контрактов.

Между тем, работы, являющиеся предметом муниципальных заданий на 2016 и 2017 год, не являлась предметом проводимых аукционов.  

Поскольку особых требований к спорным видам работ, к субъектам, их выполняющим, законодательно не установлено, имеются хозяйствующие субъекты, способные на конкурентной основе выполнять данные виды работ, следовательно, спорные виды работ представляют собой конкурентные виды деятельности. Доказательств обратного суду не представлено.

МБУ «Спецавтобаза ЖКХ» является  хозяйствующим субъектом, что не оспаривается сторонами. Органы местного самоуправления не вправе создавать бюджетные учреждения в целях предоставления им преимущества при выполнении органом местного самоуправления полномочий и ухода от проведения предусмотренных законодательством процедур.

Согласно положениям статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). 

К конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) Законом отнесены (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

При этом на товарном рынке могут быть созданы дискриминационные условия, под которыми понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Как установлено Хакасским УФАС России и подтверждается материалами дела, учредителями МБУ «Спецавтобаза ЖКХ» являются УКХТ Администрации города Абакана и Комитет муниципальной экономики Администрации города Абакана.

Муниципальные задания на 2016  и 2017 год, содержащие виды работ по содержанию объектов дорожного хозяйства и дорог общего пользования, утверждены УКХТ Администрации города Абакана. 

При указанных обстоятельствах арбитражный суд находит обоснованным вывод Хакасского УФАС России о том, что действия УКХТ Администрации города Абакана по утверждению муниципальных заданий на выполнение указанных работ ставят МБУ «Спецавтобаза ЖКХ» в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления выполнения указанных работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствуют деятельности хозяйствующих субъектов на рассматриваемом рынке. 

Доводы заявителя о том, что УКХТ Администрации города Абакана не имеет права определять объем финансового обеспечения на выполнение муниципального задания, не состоятельны, ввиду того, что указанный факт не свидетельствует об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях заявителя, которые фактически создают преимущества отдельному хозяйствующему субъекту посредством выделения субсидий на конкурентных рынках. Выбор способов и форм реализации исполнения органами местного самоуправления возложенных обязанностей при решении вопросов местного значения не может противоречить вышеприведённым положением Закона о защите конкуренции. 

Арбитражный суд отклоняет довод заявителя о том, что виды работ, указанные в муниципальном задании МБУ «Служба заказчика ЖКХ», включены в Базовый (отраслевой) перечень услуг и работ в сфере «Жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство, градостроительная деятельность, строительство и архитектура», утверждённый Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации 25 апреля 2016 года, а потому несение расходов на их оказание возможно только посредством создания муниципальных бюджетных учреждений и составления для них муниципальных заданий.

В соответствии с пунктом 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в редакции, действовавшей в 2017 году, государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трёх лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Федеральным законом от 18 июля 2017 года № 178-ФЗ, действующего с 01 января 2018 года, в пункт 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации введён абзац второй, согласно которому государственное (муниципальное) задание в части государственных (муниципальных) услуг, оказываемых федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями физическим лицам, формируется в соответствии с общероссийскими базовыми (отраслевыми) перечнями (классификаторами) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам, формирование, ведение и утверждение которых осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Включение в указанные перечни (классификаторы) положений, приводящих к возникновению расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), не допускается.

В целях реализации вышеуказанных положений принято Постановление Правительства Российской Федерации от 30 августа 2017 года № 1043 «О формировании, ведении и утверждении общероссийских базовых (отраслевых) перечней (классификаторов) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам, и федеральных перечней (классификаторов) государственных услуг, не включенных в общероссийские базовые (отраслевые) перечни (классификаторы) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам, и работ, оказание и выполнение которых предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации».

Вместе с тем в названных нормативных правовых актах не содержится положений о том, что включение вида работ (услуги) в базовый (отраслевой) перечень государственных и муниципальных услуг не допускает предоставление данных работ (услуг) иными лицами (кроме муниципальных учреждений), которыми такое право получено посредством участия в торгах.

При таких обстоятельствах арбитражный суд соглашается с выводами антимонопольного органа о том, что предоставление УКХТ Администрации города Абакана МБУ «Спецавтобаза ЖКХ» права на выполнение работ по содержанию объектов дорожного хозяйства общего пользования местного значения в границах муниципального образования город Абакан, а также работ по содержанию в чистоте территории города Абакана на основании муниципальных заданий и соглашений №21,  №47  без проведения торгов, создаёт угрозу недопущения, ограничения, устранения конкуренции, что является нарушением пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Аналогичные выводы судов первой, апелляционной и кассационной инстанций при схожих обстоятельствах поддержаны Верховным Судом Российской Федерации в Определении от 05.10.2015 № 301-КГ15-13427. 

Ссылка заявителя на то, что для учреждения утверждённое муниципальное задание является не преимуществом, а обязанностью, поскольку за недостижение установленных показателей исполнения муниципального задания предусмотрены специальные виды ответственности: возврат средств субсидии, дисциплинарная ответственность руководителя, административная ответственность, не опровергает изложенный выше вывод о наличии признаков нарушения.

На основании пунктов 2 и 3 части 3 статьи 41 Закона о защите конкуренции в решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства должны содержаться выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) лица; выводы о наличии или об отсутствии оснований для выдачи предписания и перечень действий, включаемых в предписание и подлежащих выполнению.

Антимонопольный орган выдаёт федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания: о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство (подпункт «б»); о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (подпункт «г») (пункт 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции).

Согласно части 1 статьи 50 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (на основании решения по делу) комиссия выдаёт предписание ответчику по делу.

Исходя из системного толкования указанных норм, выдаваемые антимонопольным органом предписания должны быть направлены на устранение выявленных нарушений, отражённых в решении антимонопольного органа.

Исходя из позиции Верховного суда Российской Федерации, изложенной в пункте 16 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, предписание, вынесенное антимонопольным органом по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, может содержать требования, направленные на недопущение в будущем действий, аналогичных выявленному нарушению.

Поскольку антимонопольный орган правомерно усмотрел в действиях УКХТ Администрации города Абакана нарушение пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, то у него имелись все основания для выдачи предписания от 16.10.2017 по делу №13-А-17. Предписание выдано на основании и во исполнение решения комиссии, является понятным и исполнимым.

Принимая во внимание, что оспариваемыее решение и предписание соответствуют положениям Закона о защите конкуренции, не нарушают права и законные интересы УКХТ Администрации горда Абакана, не возлагают на него незаконно какие-либо обязанности, не создают иные препятствия для осуществления экономической деятельности, арбитражный суд на основании части 3 статьи 201 АПК РФ отказывает в удовлетворении требований заявителя. 

Оснований для распределения судебных расходов в данном случае не имеется, поскольку заявитель в силу положений статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождён от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд  

 

Р Е Ш И Л:

Отказать в удовлетворении заявления Управления коммунального хозяйства и транспорта Администрации города Абакана о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия от 16 октября 2017 года по делу №13-А-17 в связи с их соответствием Федеральному закону от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

 

Настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия путём подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд. Апелляционная жалоба подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия.

 

Судья                                                                                                                               Н.М. Зайцева