АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

Кремль, корпус 4, Нижний Новгород, 603082

 http://fasvvo.arbitr.ru/ E-mail: info@fasvvo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции 

Нижний Новгород

Дело № А31-11614/2017

02 июля 2018 года

(дата изготовления постановления в полном объеме)

Резолютивная часть постановления объявлена 29.06.2018.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Радченковой Н.Ш., Чигракова А.И.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу 

Контрольно-счетной группы Костромского муниципального района 

Костромской области 

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10.04.2018,

принятое судьями Кононовым П.И., Ившиной Г.Г., Минаевой Е.В.,

по делу № А31-11614/2017 

по заявлению муниципального казенного общеобразовательного учреждения 

Костромского муниципального района Костромской области «Никольская средняя 

общеобразовательная школа»

о признании недействительным предписания Контрольно-счетной группы 

Костромского муниципального района  Костромской области,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований  относительно предмета спора, – 

администрация муниципального образования Костромской муниципальный район 

Костромской области,  

и   у с т а н о в и л : 

муниципальное казенное общеобразовательное учреждение Костромского муниципального района Костромской области «Никольская средняя общеобразовательная школа» (далее – Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным предписания Контрольно-счетной группы Костромского муниципального района Костромской области (далее – Контрольно-счетная группа) от 03.10.2017 № 52.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация муниципального образования Костромской муниципальный район Костромской области (далее – Администрация).

Решением суда от 29.11.2017 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 10.04.2018 решение суда отменено, заявленное требование удовлетворено.

Контрольно-счетная группа не согласилась с постановлением суда апелляционной инстанции и обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа  с кассационной жалобой.

Ссылаясь на неправильное применение судом положений федеральных законов от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ) и от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), несоответствие выводов  фактическим обстоятельствам дела, заявитель жалобы, просит отменить обжалуемый судебный акт и оставить в силе решение суда первой инстанции. Аудит в сфере закупок относится к иным полномочиям в сфере внешнего финансового контроля и может проводиться в форме экспертно-аналитического и (или) контрольного мероприятия. Вывод суда о том, что аудит в сфере закупок не  может квалифицироваться в качестве контрольного мероприятия, ошибочен. В отношении Учреждения проводился аудит в форме контрольного мероприятия. По содержанию программа контрольного мероприятия «Аудит в сфере закупок» соответствовала требованиям частей 2 и 3 статьи 98 Закона № 44-ФЗ. Контрольно-счетные органы имеют право на доступ ко всей информации и документам, которые относятся к предмету аудита в сфере закупок, а проверяемая сторона обязана представить такие документы. Учреждение такую обязанность не исполнило, хотя запрашиваемая информация у него имелась, поэтому ему правомерно выдано предписание. Оспариваемое предписание не нарушило права и законные интересы Учреждения. Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе. 

Учреждение и Администрация в отзывах возразили против позиции заявителя.

Администрация заявила ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие представителя.

Учреждение и Контрольно-счетная группа, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

Законность принятого Вторым арбитражным апелляционным судом постановления проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа  в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

Как следует из материалов дела, в рамках проведения планового контрольного мероприятия «Аудит в сфере закупок за 2016 – 2017 год» Контрольно-счетная группа направила Учреждению уведомление от 30.08.2017 о предоставлении в срок не позднее 14.09.2017 необходимых для проверки материалов согласно приложению.

Учреждение 14.09.2017 представило в Контрольно-счетную группу документы, в том числе планы-графики закупок.

В 2016 году согласно плану-графику закупок, утвержденному директором Учреждения 30.11.2016, годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ по строке «Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей» утвержден в сумме 1614971,1 рубля. Годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 5 статьи 93 Закона № 44-ФЗ по строке «Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей» утвержден в сумме 646 809,0 рубля.

В 2017 году в соответствии с утвержденным директором Учреждения 29.08.2017 планом-графиком закупок годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ по строке «товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей» утвержден в сумме 2 000 000,0 рубля. Годовой объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 5 статьи 93 Закона № 44-ФЗ по строке «товары, работы или услуги на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей» утвержден в сумме 702 442,0 рубля.

В связи с отсутствием обоснований по каждому объекту закупки у Контрольно-счетной группы  для осуществления полномочий в сфере аудита закупок возникла необходимость проверки показателей планов-графиков закупок по строкам: «Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей» и «Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей», поэтому Учреждению 22.09.2017 направлено требование о предоставлении расшифровки показателей планов-графиков от 30.11.2016 и от 29.08.2017 по указанным строкам.

В ответе от 26.09.2017 Учреждение отказало в предоставлении запрашиваемой информации, сославшись на отсутствие законодательно установленной обязанности иметь и предоставлять подобную информацию в силу положений статей 93 и 103 Закона № 44-ФЗ.

Контрольно-счетная группа 03.10.2017 направила Учреждению предписание № 52 о выполнении требования от 22.09.2017 № 46, обязывающее в срок до 06.10.2017 или в течение трех дней со дня получения предписания представить расшифровки показателей планов-графиков от 30.11.2016 и от 29.08.2017 по строкам «Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей» и «Товары, работы или услуги на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей» с указанием наименования поставщика, даты и номера договора, даты закупки, объекта закупки, количества (объема) закупаемых товаров, суммы закупки, планируемого срока поставки (выполнения работ), планируемого срока начала и окончания исполнения контракта (отдельных этапов контракта), способа определения поставщика.

Учреждение не согласилось с предписанием и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Руководствуясь статьей 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс), положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), Закона № 6-ФЗ, Закона № 44-ФЗ, суд первой инстанции пришел к выводу о  законности и обоснованности оспариваемого предписания и отказал в удовлетворении заявленного требования.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что оспариваемое предписание не соответствует действующему законодательству, при отсутствии законных оснований возлагает на Учреждение обязанность по представлению документов, отменил решение суда и удовлетворил заявленное требование.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют  закону или иному нормативному правовому акту и нарушают  права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

 Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 Кодекса государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (пункт 2 статьи 265 Кодекса).

Согласно пункту 1 статьи 268.1 Кодекса полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Законом № 6-ФЗ.

В части 1 статьи 34 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что структура органов местного самоуправления включает, в том числе, и контрольно-счетный орган муниципального образования.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Законами № 6-ФЗ и 131-ФЗ, Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 38 Закона № 131-ФЗ).

В соответствии со статьей 1 Закона № 6-ФЗ целью данного закона является установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

В силу части 2 статьи 2 Закона № 6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Законом № 131-ФЗ, Кодексом, данным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно частям 2, 4 и 8 статьи 3 № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

В части 2 статьи 9 Закона № 6-ФЗ приведены основные полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования.

В статье 10 Закона № 6-ФЗ установлено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

Из части 1 статьи 13 Закона № 6-ФЗ следует, что требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов, связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, являются обязательными для исполнения органами государственной власти и государственными органами субъекта Российской Федерации, органами территориальных государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления и муниципальными органами, организациями, в отношении которых осуществляется внешний государственный и муниципальный финансовый контроль  (далее – проверяемые органы и организации).

Неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них должностных полномочий влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 13 Закона № 6-ФЗ).

На основании части 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4 статьи 16 Закона № 6-ФЗ).

В соответствии с частью 5 статьи 16 Закона № 6-ФЗ предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания.

Таким образом, в действующем законодательстве предусмотрено два основания для вынесения контрольно-счетным органом предписания: выявление нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению или воспрепятствование проведению контрольных мероприятий. В остальных случаях выносится представление.

Следовательно, в предписании, основанном на выявленных нарушениях законодательства, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, обязательно следует указывать конкретное допущенное нарушение, а в предписании, основанном на случае воспрепятствования проведению проверки, должны быть указаны конкретные основания его вынесения, то есть обстоятельства, свидетельствующие о воспрепятствовании проведению проверки.

Порядок осуществления контроля в сфере закупок регламентирован положениями главы 5 Закона № 44-ФЗ (статьи 99 – 104).

Федеральным законом № 44-ФЗ предусмотрено также проведение аудита в сфере закупок.

В части 1 статьи 98 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 

Органы аудита в сфере закупок в пределах своих полномочий осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со статьей 13 данного закона (часть 2 статьи 98 Закона № 44-ФЗ).

Для достижения целей, указанных в части 2 данной статьи, органы аудита осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам (часть 3 статьи 98 Закона № 44-ФЗ).

Из части 4 статьи 98 Закона № 44-ФЗ следует, что органы аудита в сфере закупок обобщают результаты осуществления деятельности, указанной в части 3 данной статьи, в том числе устанавливают причины выявленных отклонений, нарушений и недостатков, подготавливают предложения, направленные на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизируют информацию о реализации указанных предложений и размещают в единой информационной системе обобщенную информацию о таких результатах.

Суд апелляционной инстанции установил, что в рассматриваемом случае Контрольно-счетная группа проводила в отношении Учреждения аудит в сфере закупки, который относится к экспертно-аналитическим мероприятиям, и не может квалифицироваться в качестве контрольного мероприятия, порядок осуществления которого строго регламентирован главой 5 Закона № 44-ФЗ. Проведение аудита, предусмотренного статьей 98 Закона № 44-ФЗ, не предполагает возможность применения контрольно-счетным  органом в процессе и по окончании данного мероприятия каких-либо  мер административного  принуждения, в том числе выдачу предписаний. Применение такой меры возможно  только в случае  проведения контрольного мероприятия в порядке главы 5 Закона № 44-ФЗ. 

Из материалов дела видно, что оспариваемое предписание выдано Учреждению в связи с неисполнением требований Контрольно-счетной группы от 22.09.2017 № 46 о предоставлении документов.

Учреждение в письме от 26.09.2017  указало на отсутствие у него запрашиваемой информации в связи с отсутствием законодательно установленной обязанности иметь и предоставлять подобную информацию в силу статей 93, 103 Закона № 44-ФЗ.

Ранее Учреждение на запрос от 30.08.2017 со ссылкой на статью 93 Закона       № 44-ФЗ дало аналогичный ответ.

Факт получения указанных писем Контрольно-счетная группа не отрицает.

В нарушение части 5 статьи 16 Закона № 6-ФЗ предписание от 03.10.2017 № 52 не содержит указаний на обстоятельства, свидетельствующие о воспрепятствовании Учреждением проведению проверки (экспертно-аналитическому мероприятию). 

На основании изложенного суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что утверждение Контрольно-счетной группы о наличии у Учреждения обязанности составлять и располагать запрашиваемыми документами является преждевременным, сделанным до окончания проведения аудита. Непредставление затребованных документов, которые объективно отсутствовали, при условии, что Учреждение сообщило о причинах их отсутствия, а также наличие обязанности их ведения не могут свидетельствовать о воспрепятствовании проведению экспертно-аналитического мероприятия и расцениваться как нарушение статьи 13 Закона № 6-ФЗ.

Суд установил, что в данном случае у Контрольно-счетной группы имелась возможность провести и завершить начатое мероприятие по аудиту при непредставлении запрашиваемой у Учреждения информации. В итоговом документе, составленном по результатам контрольных мероприятий,  контролирующий орган вправе  дать оценку возражениям Учреждения о необходимости ведения учета соответствующих сведений, сформулировать выводы о наличии или отсутствии в его действиях (бездействии) нарушений законодательства в сфере закупок, связанных, в том числе, и с неведением или неполным ведением учета соответствующих сведений.

По существу между сторонами возник спор о наличии у Учреждения обязанности при осуществлении закупки товара, работы, услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей и четыреста тысяч рублей, обосновывать в отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цены контракта и иных существенных условий контракта. Однако данный спор не может быть разрешен в административном порядке посредством выдачи контрольно-счетным органом Учреждению обязательного для исполнения предписания о представлении соответствующих сведений, обязанность представления которых является спорной.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции правомерно удовлетворил заявленное требование.

Оснований для отмены обжалуемого судебного акта по приведенным в кассационной жалобе доводам у суда кассационной инстанции не имеется.

Второй арбитражный  апелляционный суд правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.  

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа 

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10.04.2018 по делу    № А31-11614/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу Контрольно-счетной группы Костромского муниципального района Костромской области – без удовлетворения.

           Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия. 

Председательствующий

 

Н.Ю. Башева

Судьи

Н.Ш. Радченкова

А.И. Чиграков