АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, 

<

...>, тел. 

<

***>

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-4147/2025

Дело № А55-14099/2024

г. Казань

14 июля 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июля 2025 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 июля 2025 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мухаметшина Р.Р.,

судей Мосунова С.В., Ольховикова А.Н.,

при осуществлении видеозаписи и ведении протокола секретарем судебного заседания  Бутаковой А.Н.,

при участии в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи присутствующих  в Арбитражном суде Самарской области представителей:

Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Самарской области – ФИО1., доверенность от 09.01.2025, ФИО2, удостоверение № 101-056,

при участии в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи присутствующего  в Арбитражном суде Поволжского округа представителя: 

Федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» – ФИО3, доверенность от 21.12.2023,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле и их представителей, извещенных надлежащим образом,

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 24.12.2024 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2025 

по делу № А55-14099/2024 

по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), гор. Москва к Управлению Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Самарской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), гор. Самара третьи лица: - Министерство транспорта Российской Федерации, гор. Москва - Администрация Кировской области, гор. Киров - Кировское областное государственное казенное учреждение «Дорожный комитет Кировской области», гор. Киров об оспаривании постановления,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации" (далее - ФГУП «УВО Минтранс России», Управление) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением об оспаривании постановления Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Самарской области (далее - Управление Росгвардии, административный орган) о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 36 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с наложением административного штрафа в размере 20 000 руб.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Министерство транспорта Российской Федерации, Администрацию Кировской области, Кировское областное государственное казенное учреждение "Дорожный комитет Кировской области".

Решением Арбитражного суда Самарской области от 24.12.2024, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2025, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением арбитражного суда первой инстанции и постановлением арбитражного суда апелляционной инстанции, Управление Росгвардии обратилось с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и нарушение норм процессуального права, просит отменить обжалуемые судебные акты, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

ФГУП «УВО Минтранс России», в представленном в соответствии со статьей 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отзывах на кассационные жалобы просит судебные акты  оставить без изменения.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель Управления Росгвардии просит удовлетворить кассационную жалобу, указывая на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Представитель ФГУП «УВО Минтранс России», считая обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, просит суд отказать в удовлетворении кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статей 274, 285, 286, 287 АПК РФ правильность применения судами норм материального и процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, исходя из доводов заявителя кассационной жалобы, суд округа приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, в период с 07.11.2023 по 04.12.2023 сотрудниками Управления Росгвардии по Кировской области на основании распоряжения Управления Росгвардии по Кировской области от 17.10.2023 № 187-р в соответствии с п. 5 Плана проведения Управлением Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Кировской области плановых проверок подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны на 2023 год от 25.10.2022 проведена плановая проверка команды "Киров". Предметом проверки являлось соблюдение УВО "Минтранса России" обязательных требований законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих организацию и осуществление охранной деятельности Предприятия.

По результатам проверки выявлено пять нарушений требований, установленных Федеральным законом от 14.04.1999 № 77-ФЗ "О ведомственной охране", которые отражены в акте проверки от 04.12.2023 № 7/2023-ПО, а именно:

1) в нарушение ч. 8 ст. 8 ФЗ № 77 охраняемый объект (мост через реку Вятка км 130+000 на автомобильной дороге Киров - Советск - Яранск в Советском районе Кировской области) не включен в Перечень охраняемых объектов подразделениями Федерального государственного унитарного предприятия "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации", утвержденного приказом Минтранса России от 03.08.2016 № 222;

2) в нарушение ч. 8 ст. 8 ФЗ № 77 охраняемый объект (мост через реку Вятка км 154+140 на автомобильной дороге Киров - Малмыж - Вятские Поляны в Уржумском районе Кировской области) не включен в Перечень охраняемых объектов;

3) в нарушение ч. 8 ст. 8 ФЗ № 77 охраняемый объект (мост через реку Юг км 0+500 на автомобильной дороге Подосиновец - граница Вологодской области в Подосиновском районе Кировской области) не включен в Перечень охраняемых объектов;

4) в нарушение ч. 8 ст. 8 ФЗ № 77 охраняемый объект (мост через реку Вятка км 10+500 на автомобильной дороге Вятские Поляны - Сосновка в Вятскополянском районе Кировской области, путепровод через железнодорожные пути км 11+500 на автомобильной дороге Вятские Поляны - Сосновка в Вятскополянском районе Кировской области) не включены в Перечень охраняемых объектов;

5) в нарушение п. 8 раздела 1 и п. 1 раздела II Перечня специальных средств, видов, типов и моделей служебного огнестрельного оружия, патронов к нему и норм обеспечения ими работников ведомственной охраны федеральных государственных органов, федеральных органов исполнительной власти, высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, организаций, имеющих в соответствии с законодательством Российской Федерации право на создание ведомственной охраны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.1999 № 1436 "О специальных средствах и огнестрельном оружии, используемых ведомственной охраной, работники суточной смены (караула) отделения "Вятские Поляны" команды "Киров" ФГУП "УВО Минтранса России" не обеспечены электрошоковыми устройствами российского производства, имеющими выходные параметры, соответствующие требованиям государственных стандартов Российской Федерации нормам Минздрава России для гражданского оружия самообороны (в наличии 2 шт. иностранного производства).

Управлением Росгвардии по Кировской области вынесено предписание об устранении выявленных нарушений от 04.12.2023 № 3/2023-ПО, со сроком устранения до 04.03.2024.

В период с 14 по 21 марта 2024 года сотрудниками Управления Росгвардии по Кировской области на основании распоряжения о 05.03.2024 № 44р проведена внеплановая проверка команды "Киров", в ходе которой установлено, что ФГУП "УВО Минтранса России" не устранило в установленный срок нарушения, указанные в пунктах 1 - 4 акта проверки и предписания об устранении выявленных нарушений.

08.04.2024 старшим инспектором отдела государственного контроля Управления Росгвардии по Кировской области старшим лейтенантом полиции ФИО4 за неисполнение в установленный срок предписания Управления Росгвардии по Кировской области в отношении ФГУП "УВО Минтранса России" составлен протокол об административном правонарушении № 43ОГК523080424000001 по части  36 статьи  19.5 КоАП РФ.

18.04.2024 Управлением Росгвардии по Кировской области с соответствии с Постановлением Пленума Верховного суда РФ № 5 от 24.03.2005 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" материал административного дела в отношении ФГУП "УВО Минтранс РФ" был направлен для рассмотрения и принятия решения по месту совершения административного правонарушения (нахождения Филиала) в Управление Росгвардии по Самарской области (вх. № 528/3143 от 18.04.2024).

В соответствии с частью 2 статьи 23.85 КоАП РФ дело об административном правонарушении № 43ОГК523080424000001 по части  36 статьи  19.5 КоАП РФ в отношении ФГУП "УВО Минтранса РФ" 23.04.2024 было рассмотрено начальником отдела государственного контроля Управления Росгвардии по Самарской области полковником полиции ФИО5 в присутствии представителя юридического лица ФИО3, действующего на основании доверенности от 21.12.2023 № 2023/141.

По результатам рассмотрения административного дела ФГУП «УВО Минтранс России» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 36 ст. 19.5 КоАП РФ, выразившегося в невыполнении в установленный срок до 04.03.2024 п. п. 1 - 4 выданного Управлением Росгвардии по Кировской области предписания об устранении выявленных нарушений N 3/2023-ПО от 04.12.2023.

Не согласившись с постановлениями административного органа о привлечении к административной ответственности, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой  и апелляционной инстанции исходили из следующего.

В силу части 36 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица) войск национальной гвардии Российской Федерации, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в установленных сферах деятельности, влечет наложение административного штрафа.

Согласно положениям Федерального закона от 03.06.2016 № 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" Росгвардия выполняет задачи по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия, а также за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны.

Как установлено судами и следует из материалов дела, ФГУП «УВО Минтранс России» в силу положений Устава, утвержденного распоряжением Минтранса России от 23.06.2023 № ВС124-р, создано на основании постановления Правительства РФ от 11.10.2001 № 743 "Об утверждении положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации" для охраны объектов в целях предотвращения противоправных посягательств, выполнения иных задач, возложенных на ведомственную охрану в соответствии с иными федеральными законами и получения прибыли. Деятельность по охране объектов Предприятие осуществляет в соответствии с Федеральным законом от 14.04.1999 № 77-ФЗ "О ведомственной охране".

Согласно акту проверки от 21.03.2024 № 2-ПО-43-2024 Предприятию вменяется невыполнение предписания Росгвардии об устранении выявленных нарушений от 04.12.2023 № 3/2023-ПО.

Из пунктов 1 - 4 Предписания следует, что Предприятию предписано включить (поименованные в пунктах Предписания) защищаемые от АНВ объекты транспортной инфраструктуры в Перечень охраняемых объектов подразделениями Федерального государственного унитарного предприятия "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации", утвержденный приказом Минтранса России от 03.08.2016 № 222.

Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами, федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с абзацем 2 статьи 1 Закона № 77 ведомственная охрана определяется как совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для охраны объектов в целях предотвращения противоправных посягательств и выполнения иных задач, возложенных на ведомственную охрану.

Согласно статьям  1, 5, 8 Закона № 77, а также положений постановления Правительства РФ от 12.07.2000 N 514 "Об организации ведомственной охраны" Минтранс России входит в число федеральных органов исполнительной власти имеющих право на создание ведомственной охраны, а также определяет и утверждает в установленном законом порядке перечень объектов, охраняемых ведомственной охраной Минтранса России.

Абзацем 17 статьи 8 Закона № 77,  приказом Минтранса России от 03.08.2016 № 222 утвержден перечень охраняемых объектов подразделениями ФГУП "УВО Минтранса России".

Предприятие вправе осуществлять охрану объектов, не включенных в Перечень № 222, при отсутствии запрета, установленного законодательством и учредительными документами Предприятия.

Согласно действующей редакции статьи 8 Закона № 77-ФЗ (в редакции положений Федерального закона № 395-ФЗ, вступивших в силу 18.10.2022) установлено, что ведомственная охрана осуществляет охрану: объектов, правообладателями которых являются федеральные государственные органы, федеральные органы исполнительной власти, имеющие право на создание ведомственной охраны в соответствии со статьей 5 Закона № 77-ФЗ, а также организации, в отношении которых указанные федеральные государственные органы и федеральные органы исполнительной власти осуществляют координацию и регулирование в установленной сфере деятельности (ч. 1); объектов федеральных государственных органов до создания ими ведомственной охраны в случае, если право на ее создание предоставлено соответствующим федеральным законом (ч. 10); объектов, защита которых осуществляется в соответствии с иными федеральными законами (охрана ведомственной охраной объектов, не включенных в установленный срок в перечни, указанные в частях восьмой и одиннадцатой ст. 8, за исключением объектов, защита которых осуществляется в соответствии с иными федеральными законами, запрещается (ч. 12).

Таким образом, судами правомерно отмечено, что законом № 77-ФЗ предусмотрено исключение, позволяющие ведомственной охране Минтранса России осуществлять защиту (охрану) объектов, не включенных в Перечень № 222, если их защита (охрана) осуществляется в соответствии с иными федеральными законами.

Объекты транспортной инфраструктуры, указанные в Предписании, являются объектами транспортной инфраструктуры в значении Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ "О транспортной безопасности".

ФГУП "УВО Минтранса России" является подразделением транспортной безопасности в значении Закона № 16-ФЗ (пункт 7.1 статьи 1) и оказывало услуги для нужд КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" на основании государственного контракта от 22.06.2022 № 0340200003322005730.

Согласно условиям контракта на Предприятие возложены обязанности по охране и защите ОТИ от актов незаконного вмешательства в соответствии с требованиями Закона № 16-ФЗ.

На основании изложенного суды пришли к выводу, что охрана спорных объектов силами Предприятия подпадает под исключение, предусмотренное частью  12 статьи  8 Закона № 77-ФЗ.

Судами исследованы довод Росгвардии о том, что нарушения по пункту 2.1 Предписания заключаются в том, что Предприятием не инициировано внесение соответствующих изменений в Перечень № 222 (в части его дополнения фактически охраняемыми объектами), так как в силу положений своего устава оно наделено правом на заключение договоров, и обоснованно отклонены.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение требований предписания наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

В силу положений статей 8 Закона № 77-ФЗ п. 2 постановления Правительства РФ от 12.07.2000 № 514, пункта 10 Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11.10.2001 № 743 органом исполнительной власти, определяющим Перечень N 222 (в том числе в части внесения в него изменений) является Минтранс России.

Судами,  из буквального толкования п. 1 - 4 Предписания установлено, что Предприятию предписано устранить нарушения, заключающиеся в осуществлении охраны объектов, а не в том, что в Минтранс России не направлены предложения о внесении Перечень № 222 изменений ввиду приема под охрану объектов, отраженных в Предписании. 

При этом, Росгвардией не указаны нормы права, устанавливающие для Предприятия обязанность по направлению соответствующих предложений в Минтранс России, а право заключения договоров на охрану объектов автоматически не наделяет Предприятие обязанностью по инициированию каких-либо действий, направленных на внесение изменений в Перечень № 222.

Из представленных в материалы дела доказательств не следует, что Росгвардией, при наличии у нее соответствующих полномочий, истребовались документы, подтверждающие направление Предприятием каких-либо предложений о внесении изменений в Перечень № 222.

Вместе с тем, из материалов дела следует, что  Предприятие письмом от 15.12.2023 № 695-м обращалось в Департамент транспортной безопасности Минтранса России с просьбой включить указанные объекты транспортной инфраструктуры в Перечень, что было сообщено в ходе проверки проверяющим. В свою очередь, Министерство транспорта России письмом от 23.12.2023 N ЕФ-Д11-23/31559 направило проект перечня (в том числе сведения по спорным объектам) в Росгвардию России, обращение Минтранса России зарегистрировано в Росгвардии за № 15580 от 25.12.2023.

На основании изложенного суды пришли к выводу, что Предприятие, действуя разумно и добросовестно в целях актуализации Перечня № 222, направляло в Минтранс России, как в орган исполнительный власти определяющий Перечень №222 обращение (в т.ч. в части корректного указания адресов и наименования объектов). На основании предложений ФГУП "УВО Минтранса России" Минтранс России направлял на согласование в Росгвардию.

При этом проекты изменений в Перечень № 222 (письма Минтранса России от 01.08.2019 № НЗ-Д11-23/12346, от 26.12.2019 № НЗ-Д11-23/21977; 31.03.2023 № Д-1 1/8609-ИС, в которых уточнялись наименования и адреса местонахождения объектов, включенных в Перечень № 222, не были согласованы Росгвардией (письма от 02.09.2019 № 1/8753, от 24.01.2020 № 1/588, от 27.04.2023 № 9/2326).

Таким образом, судами установлено, что Предприятием совершены все возможные действия, направленные на включение охраняемых объектов в Перечень № 222 и выполнение требования, отраженных в Предписании как "включить охраняемый объект в Перечень № 222...", что в силу статьи  1.5 КоАП РФ исключает состав административного правонарушения, предусмотренного пунктом 36 статьи 19.5 КоАП РФ.

Вопреки доводам Росгвардии, в силу норм действующего законодательства о ведомственной охране полномочиями по определению Перечня № 222 (в том числе в части корректировки адресов и наименований объектов) обладает исключительно Минтранс России.

При этом нормы законодательства, устанавливающие какие-либо полномочия Предприятия по участию в определении (изменении), утверждении (согласовании) Перечня № 222, или возлагающие обязанность Предприятия по инициации таких действий, отсутствуют.

Кроме того, суды отметили, что п. 1 - 4 Предписания предписывает устранить нарушения статьи 8 Закона № 77-ФЗ, заключающиеся в невнесении изменений в Перечень № 222, что в силу указанных выше положений законодательства возможно только в случае совершения каких-либо действий (мероприятий по корректировки Перечня № 222) третьей стороной (Минтрансом России) не являющейся участником отношений по реализации пунктов предписания.

В силу постановления Президиума ВАС РФ от 09.07.2013 № 2423/13 предписание не может быть законным и обоснованным, а лицо, не исполнившее его не может быть привлечено к административной ответственности, если возможность выполнения Предписания зависит от воли третьих лиц.

Суды критически оценили доводы Росгвардии о том, что обязанность Предприятия по внесению изменений в Перечень № 222, с учетом действующей редакции Закона № 77-ФЗ должна быть реализована путем направления соответствующих предложений, в силу положений локального нормативного акта - приказа Предприятия от 21.07.2023 № 311 "О распределении обязанностей между генеральным директором и заместителями генерального директора ФГУП УВО Минтранса России", возлагающего на первого заместителя генерального директора Предприятия организацию работы по подготовке предложений по внесению изменений в Перечень № 222, подлежит отклонению, поскольку, указанный документ не является нормативным правовым актом, определяющим какие-либо права и обязанности Предприятия. Указанный локальный нормативный акт определяет обязанности работников Предприятия, реализуемые ими в рамках, своей трудовой функции, на проверку выполнения которой Росгвардия, в силу Положения о контроле, не уполномочена.

Из буквального прочтения полномочий первого заместителя генерального директора Предприятия, а также представленных документов на него возложена только организация работы по подготовке предложений по внесению изменений в Перечень охраняемых объектов, которая проводится, когда такие изменения обусловлены обращением правообладателей объекта о содействии внесения сведений об их объектах в Перечень № 222 или при получении соответствующего поручения Минтранса России..

Таким образом, в действиях Заявителя отсутствуют нарушения норм законодательства, указанных в пунктах п. 1 - 4 предписания.

На основании изложенного, суды первой и апелляционной инстанции, исследовав и оценив доказательства в их совокупности, установив все обстоятельства, входящие в предмет доказывания и имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, установив, что  вина Предприятия по неисполнению предписания в рассматриваемом случае отсутствует, пришли к правомерному выводу, что вынесенное Росгвардией постановление № 6 от 23.04.2024 о привлечении Предприятия к административной ответственности, предусмотренной ч. 36 ст. 19.5 КоАП РФ с наложением административного штрафа в размере 20 000 руб., является незаконным и необоснованным.

Материалы дела исследованы судами двух инстанций полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалованных судебных актах выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права. Оснований для отмены судебных актов по приведенным в кассационной жалобе доводам не имеется.

Несогласие заявителя с выводами судебных инстанций, основанными на оценке доказательств, равно как и иное толкование норм законодательства, подлежащих применению в настоящем деле, не свидетельствуют о наличии в принятом судебном акте существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, повлиявших на исход судебного разбирательства или допущенной судебной ошибки.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дела не установлено.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 24.12.2024 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2025  по делу № А55-14099/2024 оставить без изменения, кассационную  жалобу – без удовлетворения. 

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные статьями 291.1, 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья                                           Р.Р. Мухаметшин

Судьи                                                                                  С.В. Мосунов

                                                                                            А.Н. Ольховиков