ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. 8 (8692) 54-74-95

 E-mail: info@21aas.arbitr.ru 

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А83-13181/2021

город Севастополь

06 сентября 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена 30.08.2022

Постановление изготовлено в полном объеме  06.09.2022

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кравченко В.Е., судей Кузняковой С.Ю., Градовой О.Г., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1, 

при участии в судебном заседании представителей: 

- от ООО «Городские инновации» - ФИО2, по доверенности от 10.01.2022 б/н; ФИО3, по доверенности от 06.08.2021 б/н; 

- от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю – ФИО4, по доверенности от 30.09.2022 б/н, ФИО5, по доверенности от 10.01. 2022 б/н,  

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Городские инновации» на решение Арбитражного суда Республики Крым от 31 мая 2022 года по делу №А83-13181/2021, принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Городские инновации» к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, Администрации города Алушты Республики Крым, при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора – общества с ограниченной ответственностью «Влада», об оспаривании решения,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Городские инновации» (далее по тексту -  Общество, ООО «Городские инновации», заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, Администрации города Алушты Республики Крым (далее - Крымский УФАС или антимонопольный орган и Администрация, соответственно о признании недействительным решения Крымского УФАС от 23.04.2021 по делу №07/80-20 от 14.07.2020.

Заявленные требования мотивированы тем, что Крымский УФАС превысил полномочия, рассмотрев вопрос и приняв оспариваемое решение в отношении выданных Администрацией ООО «Городские инновации», разрешений на размещение объектов (остановочных павильонов) на остановках общественного транспорта г. Алушта от 08.05.2019 № 1, 2, 3; от 17.05.2019 № 4, от 24.09.2019 № 9, 10, от 16.01.2020 № 15, тогда как предметом жалобы и возбужденного дела о нарушении антимонопольного законодательства являлись действия Администрации по выдаче разрешения от 15.07.2019 № 18/М-25/М на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, в связи с чем сделал необоснованный вывод о нарушение антимонопольного законодательства в результате непроведения конкурентной процедуры при предоставлении ООО «Городские инновации» разрешения на размещение названных остановочных павильонов. В подтверждение своей правовой позиции относительно законности оспоренных действий, заявитель сослался на правовою оценку тождественных обстоятельств, сделанную судами    в рамках арбитражного дела № А84-5642/2020.

Суд первой инстанции в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) привлек общество с ограниченной ответственностью «Влада» (далее – ООО «Влада») на основании определения от 13.09.2021 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 31.05.2022 (судья – Букина Е.Н.) в удовлетворении заявления отказано.

Заключая о законности оспариваемого решения антимонопольного органа, суд первой инстанции сделал вывод о том, что выдача разрешений на размещение малых архитектурных форм: остановочных павильонов «Умная остановка» (теневой навес, содержащий скамейку, урна для мусора, камеры видеонаблюдения, usb-зарядки, рекламные сити-лайты),  с нарушением норм Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее - Закон о рекламе), поскольку основная функция данных остановочных павильонов для ООО «Городские инновации» как объекта коммерческого использования – это получение доходов от рекламы, соответственно договор на установку и эксплуатацию такой рекламной конструкции должен заключаться на конкурентной  основе (через торги в форме аукциона или конкурса).

Не согласившись с указанным решением суда, ООО «Городские инновации»            (далее - также апеллянт) обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решения суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель ссылается на незаконность и необоснованность решения суда, при этом основные доводы апелляционной жалобы сводятся к следующему:

- суд первой инстанции не дал надлежащей оценки доводам о выходе Крымским УФАС за пределы рассматриваемого заявления ООО «Влада», касавшегося неправомерных действий Администрации, выражавшихся конкретно в выдаче Обществу разрешений от 15.07.2019 №№ 18/М-25/М на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на остановочных павильонах наземного пассажирского транспорта, выдача разрешений на размещение указанных объектов благоустройства на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков или установления сервитутов, а именно: разрешения от 08.05.2019 № 1, 2, 3; от 17.05.2019 № 4, от 24.09.2019 № 9, 10, от 16.01.2020 № 15 – не были предметом жалоб ООО «Влада»;

- отмечает, что вопрос законности размещения рекламных конструкций на остановочных пунктах, принадлежащих Обществу, но располагавшихся в г. Севастополе, уже был предметом судебной проверки также по заявлению ООО «Влада» в деле              № А84-5642/2020, в рамках которого судами было установлено, что в рассматриваемом случае установка рекламных конструкций осуществлялась третьими лицами на остановочных павильонах, которые к объектам недвижимого имущества не относятся, находятся в собственности третьих лиц, в результате чего сделан вывод о том, что в отношении указанного имущества Закон о рекламе требования о проведении торгов для заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции не устанавливает. В этой связи суды отклонили ссылки на неправомерное непроведение торгов и невключение в схему размещения рекламных конструкций в г. Севастополе при выдаче разрешений ООО «Городские инновации» и ИП ФИО6, как основанные на неверном толковании норм материального права, исходя также из отсутствия правовых оснований для оценки правомерности размещения самих остановочных павильонов без проведения торгов, как не относящихся к предмету заявленного требования;

- Общество указывает на отсутствие нарушения прав и законных интересов ООО «Влада», по обращению которого проводилась проверка;

- апеллянт особо отмечает подмену судом первой инстанции понятия «остановочного комплекса» и рекламной конструкции, не учитывающего факта того, что остановочный комплекс в составе теневого навеса, включающего скамейку, урну для мусора, камеры видеонаблюдения, usb-зарядки, не является рекламной конструкцией, рекламные сити-лайты входят в него в качестве составных частей, в то же время не могут быть демонтированы и самостоятельно использованы. Главной вещью при этом является остановочный комплекс и сити-лайты не могут определять объект в целом как рекламную конструкцию в понимании части 2 статьи 19 Закона о рекламе;

- апеллянт просит оценить как ошибочный вывод суда первой инстанции о том, что остановочный комплекс является некапитальным нестационарных сооружением, в связи с чем находит неверным вывод суда о том, что на него не распространяются правила статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и постановления Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 № 1300 «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может устанавливаться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов» (далее - Постановление № 1300). По мнению заявителя, остановочный комплекс является элементом благоустройства в виде конструктивного устройства (пункт 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее - ГрК РФ);

- заявитель также отмечает о необоснованности вывода суда первой инстанции относительно того, что земельный участок, на котором находится остановка, не относится к землям общего пользования (пункт 2 статьи 85 ЗК РФ), которые не могут быть предметом аукциона в силу пункта 18 статьи 39.11 ЗК РФ.

Определением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 15.07.2022 апелляционная жалоба принята к производству. 

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 АПК РФ.

Заинтересованное лицо  и третье лицо правом представления в суд апелляционной инстанции своей правовой позиции и (или) возражений на апелляционную жалобу не воспользовались.

В судебном заседании апелляционной коллегией судей в порядке статьи 163 АПК РФ объявлялся перерыв с 25.08.2022 до 30.08.2022. До перерыва в судебном заседании участвовали представители заявителя и Крымского УФАС, которые поддержали свои позиции. После перерыва явку своего представителя обеспечил только Крымский УФАС.

 Апелляционная жалоба по существу рассмотрена в порядке статей 156, 266, 268 АПК РФ в отсутствие не явившихся участников процесса, по имеющимся в деле доказательствам.

Повторно рассмотрев дело по правилам главы 34 АПК РФ, суд апелляционной инстанции установил следующие юридически значимые обстоятельства.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в Крымский УФАС поступили жалобы представителя по доверенности ООО «Влада» от 25.03.2020 вх. № 317/10 и от 01.04.2020 вх. № 357/10 на неправомерные действия Администрации, выразившееся в выдаче ООО «Городские инновации» разрешений от 15.07.2019 №№ 18/М-25/М на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на остановочных павильонах наземного пассажирского транспорта без применения конкурентных процедур. 

В связи с наличием признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ), выразившихся в предоставлении преимущественных условий осуществления предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам, действующим на рынке предоставления услуг по размещению наружной рекламы, Крымским УФАС 11.06.2020 было выдано Администрации Предупреждение № 07/1178 о прекращении в срок до 10.07.2020 действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем принятия мер по недопущению создания преимущественных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, а также с учетом вышеизложенных фактов совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции на рынке предоставления услуг по размещению наружной рекламы.

Данное Предупреждение Крымского УФАС от 11.06.2020 не оспаривалось и в установленный срок не было выполнено Администрацией, в связи с чем, в соответствии с частью 8 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ Приказом Крымского УФАС от 14.07.2020 № 164 в отношении Администрации было возбуждено дело № 07/80-20 о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ в связи с действием Администрации по выдаче разрешений от 15.07.2019 №№ 18/М-25/М на установку и эксплуатацию рекламных конструкций без проведения конкурентной процедуры - ООО «Городские инновации», а также в связи с невыполнением предупреждения Крымского УФАС России о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 11.06.2020, и создана комиссия по рассмотрению указанного дела.

К рассмотрению дела привлечены: в качестве заявителя – ООО «Влада», в качестве ответчика – Администрация, в качестве заинтересованного лица – ООО «Городские инновации».

По результатам рассмотрения Комиссией Крымского УФАС дела № 07/80-20 о нарушении антимонопольного законодательства было принято решение от 23.04.2021 (резолютивная  часть которого оглашена 13.04.2021), которым в действиях Администрации признано нарушение части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ в связи с  выдачей  Администрацией Разрешений (далее по тексту  – разрешение) ООО «Городские инновации» на размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков или установления сервитутов: Разрешение № 1 от 08.05.2019; Разрешение № 2 от 08.05.2019; Разрешение № 3 от 08.05.2019; Разрешение № 4 от 17.05.2019; Разрешение № 9 от 24.09.2019; Разрешение № 10 от 24.09.2019, Разрешение № 15 от 16.01.2020 и дальнейшими действиями Администрации по выдаче разрешений № 18/М-25/М от 15.07.2019 ООО «Городские инновации» на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на остановочных павильонах наземного пассажирского транспорта, чем в совокупности были созданы преимущественные условия отдельному хозяйствующему субъекту на рынке размещения наружной рекламы, что приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (т.1 л. д. 16-36).

Переданы материалы дела уполномоченному должностному лицу Крымского УФАС России для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Полагая, что указанное решение Крымского УФАС является незаконным и нарушает его права и законные интересы, заявитель обратился в арбитражный су первой инстанции.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности действий Администрации по предоставлению ООО «Городские инновации» разрешения на размещение остановочного павильона с рекламными конструкциями без применения конкурентных процедур.

Повторно рассмотрев материалы дела, исследовав и оценив в порядке, предусмотренном главой 7 АПК РФ, имеющиеся в материалах дела доказательства, проверив и обсудив доводы, приведенные в апелляционной жалобе, пояснениях к ней и отзыве на нее, заслушав пояснения участников настоящего судебного процесса, оценив по правилам статьи 71 АПК РФ, представленные в дело доказательства, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии оснований для отмены решение суда первой инстанции, в связи с неправильным применением норм материального права, исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном этим Кодексом.

Предметом настоящего судебного разбирательства являются требования ООО «Городские инновации» о признании незаконными решения Крымского УФАС от 23.04.2021 по делу №07/80-20 от 14.07.2020, заявленные в порядке главы 24 АПК РФ.

Частью 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованному лицу гарантировано право обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) арбитражный суд осуществляет защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав.

Статьей 13 ГК РФ установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Как разъяснено в пункте 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление №21) к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» ненормативный акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны недействительными или незаконными при одновременном несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ орган, должностное лицо должны доказать соответствие их решения, действия (бездействия) закону; обязанность по доказыванию нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за его оспариванием.

Как разъяснено в пункте 15 Постановления № 21, если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении.

Суд также не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 5 статьи 3 АПК РФ), то есть независимо от доводов административного иска (заявления) суд, в том числе по своей инициативе, выясняет следующие имеющие значение для дела обстоятельства:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца (заявителя) или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 4 статьи 198, часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Следуя смыслу части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, а также с учетом положений статьи 13 ГК РФ и вышеприведенных руководящих разъяснений в предмет доказывания по делу входит проверка соответствия оспариваемого решения, в данном конкретном случае решения Крымского управления Ростехнадзора, оформленного письмом от 01.09.2020 № 420-4423, закону или иному нормативному правовому акту, а также установление наличия либо отсутствия факта нарушения оспариваемым решением прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Нарушение своих прав заявитель связывает с несоответствием выводов Крымского УФАС о нарушении конкуренции, которые влекут за собой ограничения его деятельности.

Отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели регулируются Конституцией Российской Федерации, ГК РФ, Законом о защите конкуренции и иными федеральными законами (статьи 2, 3 Закона № 135-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 1 Закона № 135-ФЗ целями антимонопольного законодательства являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно статье 22 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по их прекращению и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В соответствии со статьей 23 указанного закона к полномочиям антимонопольного органа отнесены возбуждение и рассмотрение дела о нарушениях антимонопольного законодательства, выдача хозяйствующим субъектам обязательных для исполнения предписаний.

Частью 1 статьи 39 Закона № 135-ФЗ установлено, что антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

В соответствии с частью 1 статьи 40 Закона № 135-ФЗ для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создает в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 41 Закона № 135-ФЗ комиссия принимает заключения об обстоятельствах дела, предупреждения, определения, решения, предписания.

В силу части 2 статьи 39 Закона № 135-ФЗ основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является, в частности, заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В данном случае таким основанием были заявления ООО «Влада» относительно нарушения Администрацией антимонопольного законодательства при выдаче разрешений ООО «Городские инновации» от 15.07.2019 № 18/М-25/М на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на остановочных павильонах наземного пассажирского транспорта без торгов.

Антимонопольный орган по результатам рассмотрения пришел к выводу о наличии нарушения, имеющего сложный состав из двух элементов:

1. Предоставление возможности размещения остановочных павильонов наземного пассажирского транспорта без торгов (конкурентной процедуры) в соответствии с разрешениями Администрации на размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и становления сервитутов;

2. Выдача разрешений на размещение рекламных конструкций на таких остановочных павильонах наземного пассажирского транспорта в соответствии с постановлениями Администрации «О предоставлении разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории муниципального образования городской округ Алушта ООО «Городские инновации».

В основу таких выводов антимонопольного органа положено то, что на основании пункта 38 статьи 1 ГрК РФ, пункта 5 статьи 3 Федерального закона от 08.11.20017 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», положений пункта 6.10 Методических рекомендаций для подготовки правил благоустройства территории поселений, городских округов, внутригородских районов, утвержденных Приказом Минстроя России от 13.03.2017 № 711/пр (очевидно имелся  приказ Минстроя России от 13.04.2017 № 711/пр, однако он утратил силу в связи с изданием Приказа Минстроя России от 16.09.2020 № 512/пр.), Правилами благоустройства территории муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым, утвержденными решением 33 сессии 1 созыва Алуштинского городского совета от 22.12.2017, остановочные павильоны являются некапитальными нестационарными сооружениями и относятся к элементам благоустройства, на которые порядок, установленный статьей 39.33 ЗК РФ и Постановлением № 1300, предусматривающий выдачу разрешений на размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов (разрешений) не распространяется. В результате антимонопольный орган заключил, что их размещение должно осуществляться лицом, обладающим правами на соответствующий земельный участок, при этом права такой на земельный участок предоставляются по результатам аукциона, проводимого в порядке статьи 39.11 ЗК РФ.

Фактически, по выводам антимонопольного органа, Администрацией предоставлено право на земельный участок, размещение остановочных павильонов наземного пассажирского транспорта с последующей установкой и эксплуатацией на них рекламных конструкций в нарушение установленного порядка, последствием чего является ограничением, недопущением, устранением конкуренции, выразившемся в создании дискриминационных условий функционирования товарного рынка в результате предоставления отдельному хозяйствующему субъекту преимущественных условий.

Таким образом, по итогам рассмотрения заявлений ООО «Влада» о нарушении антимонопольного законодательства при выдаче размещения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций Крымским УФАС не было установлено нарушений, однако было обнаружено иное нарушение, связанное с незаконным, по мнению  антимонопольного органа, предоставлением земельных участков для размещения остановочных павильонов, что в силу пункта 3 части 2 статьи 39 Закона №135-ФЗ, являлось самостоятельным основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Тем не менее, в нарушение установленной процедуры Крымским УФАС предупреждение о прекращении соответствующих действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (выдачу разрешений на размещение объектов – остановочных павильонов) не выдавалось, дело о соответствующем нарушении антимонопольного законодательства не возбуждалось, что впоследствии стало причиной для обоснованных замечаний ООО «Городские инновации» о выходе Крымским УФАС за пределы предмета проверки.

По мнению апелляционной коллегии, суд первой инстанции ошибочно не принял во внимание данное обстоятельство, приравняв разрешение на размещение остановочного павильона с разрешением на размещение рекламной конструкции, поскольку остановочный павильон конструктивно включал в себя рекламные сити-лайты.

Между тем такой подход судебная коллегия находит неверным в силу того, что это два объекта и две независимые процедуры, которые не являются взаимоисключающими, поскольку вопрос о размещении рекламной конструкции разрешается отдельно и уже после установки остановочного павильона.

Остановочный пункт - место остановки транспортных средств по маршруту регулярных перевозок, оборудованное для посадки, высадки пассажиров и ожидания транспортных средств (пункт 11 статьи 2 Федерального закона от 08.11.2007 №259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта").

Фактически рекламная конструкция размещается на конструктивных элементах остановочных павильонов, являясь в данном случае составной частью соответствующего объекта благоустройства.  

К такому выводу судебная коллегия пришла не безотносительно к тому, что остановочный павильон может эксплуатироваться по назначению независимо от размещения на нем рекламы, а также с учетом следующего. 

Как установлено судом первой инстанции, в данном случае, Общество обратилось в Управление имущественных отношений Администрации с заявлениями о выдаче разрешений на размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, а именно для установки сроком на 5 лет на остановках общественного транспорта в г. Алушта элементов благоустройства территории - остановочных павильонов «Умная остановка», оснащенных скамьей, usb-зарядками, камерами видеонаблюдения, Wi-Fi, с двумя рекламными сити-лайтами расположенными на боковой и фронтальной частях.

По результатам рассмотрения данных заявлений в соответствии с Порядком рассмотрения заявлений о выдаче разрешений на размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, и предоставления согласований заинтересованными исполнительными органами государственной власти Республики Крым Администрацией выданы Обществу разрешения от 08.05.2019 № 1, 2, 3; от 17.05.2019 № 4, от 24.09.2019 № 9, 10, от 16.01.2020 № 15.

При этом вопрос о разрешении на установку и эксплуатацию рекламных конструкций не разрешался.

Так, далее Общество обратилось в Администрацию с заявлениями в соответствии с Правилами распространения наружной рекламы, установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории муниципального образования городской округ Алушта, утвержденными решение 25 сессии 1 созыва Алуштинского городского совета Республики Крым № 25/5 от 22.07.2016, о разрешении на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на указанных остановочных павильонах.

На основании постановлений Администрации о предоставлении разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории муниципального образования городской округ Алушта от 12.07.2019 №№ 1815, 1816, 1817, 1818, 1819, 1820, 1821, 1822 Обществу выданы разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на вышеуказанных остановочных павильонах наземного пассажирского транспорта от 15.07.2019 №№ 18/М-25/М.

Таким образом, выдача разрешений на размещение остановочных павильонов и выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на них осуществлялись последовательно и независимо, в соответствии с различными процедурами, поскольку регулируются ЗК РФ и Законом о рекламе.

Относительно непосредственного предмета проверки, то есть соблюдения антимонопольного законодательства при выдаче Обществу разрешений от 15.07.2019 №№ 18/М-25/М, а именно пункта 5.1. статьи 19 Закона о рекламе, судебная коллегия исходит из следующего.

Согласно статье 19 Закона о рекламе распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения, монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований названной статьи. 

Владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) - собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником.

Установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором.

Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции осуществляется в соответствии с нормами указанного закона и гражданского законодательства.

Согласно части 5.1статьи 19 Закона о рекламе заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований. Торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, который находится в государственной собственности, муниципальной собственности или государственная собственность на который не разграничена, а также на здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, после утверждения в соответствии с частью 5.8 настоящей статьи схем размещения рекламных конструкций проводятся органом государственной власти, органом местного самоуправления муниципального района, органом местного самоуправления муниципального округа или органом местного самоуправления городского округа либо уполномоченной ими организацией только в отношении рекламных конструкций, указанных в данных схемах.

В силу положений части 1 статьи 17.1 Закона № 135-ФЗ заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением перечисленных в ней прав на такое имущество.

В отношении движимого имущества, не принадлежащего к государственной или муниципальной собственности, Закон о рекламе требования о проведении торгов для заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции не устанавливает.

Аналогичный правовой вывод сделан судами, в том числе кассационного  округа  при рассмотрении дел № А84-5642/2020, № А35-5306/2019.

Так, согласно статье 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом.

Вещь является недвижимой либо в силу своих природных свойств (абзац 1 пункта 1 статьи 130 ГК РФ), либо в силу прямого указания закона, что такой объект подчинен режиму недвижимых вещей (абзац 2 пункта 1 статьи 130 ГК РФ).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», по смыслу статьи 131 ГК РФ закон в целях обеспечения стабильности гражданского оборота устанавливает необходимость государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение; при этом по общему правилу государственная регистрация права на вещь не является обязательным условием для признания ее объектом недвижимости (пункт 1 статьи 130 ГК РФ).

Единственным признаком, который позволит отнести остановочные павильоны к движимому либо недвижимому имуществу, является прочная связь с землей, критерием которой является невозможность перемещения данных объектов без несоразмерного ущерба их назначению (пункт 1 статьи 130 ГК РФ).

При этом формулировка пункта 1 статьи 130 ГК РФ позволяет сделать вывод о том, что прочная связь с землей является оценочной категорией, в силу чего суд вправе дать оценку указанному выше критерию о возможности/невозможности перемещения без несоразмерного ущерба, исходя из своего внутреннего убеждения и обстоятельств конкретного дела, как того требуют положения статьи 71 АПК РФ.

Применительно к вышеизложенному судебная коллегия не находит оснований для иных выводов, нежели сделан судами при рассмотрении дела № А84-5642/2020, в рамках которого судами было установлено, что при установке рекламных конструкций на остановочных павильонах, которые к объектам недвижимого имущества не относятся и находятся в собственности третьих лиц требования Закона о рекламе о проведении торгов для заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции не устанавливает.

Основания же для оценки правомерности размещения самих остановочных павильонов без проведения торгов, как не относящихся к предмету заявлений ООО «Влада», на основании которых возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства, отсутствовали.

В то же время, судебная коллегия считает необходимым отметить, что территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары), в том числе остановки общественного транспорта, являются в понимании пункта 12 статьи 1 ГрК РФ территориями общего пользования, в связи с чем, ссылки антимонопольного органа на необходимость приобретения такого земельного участка на конкурентных началах противоречит подпункту 18 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ, согласно которому такой земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона. Антимонопольный орган, делая ссылку на подпункт 18 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ, и одновременно вывод о нарушение конкурентных начал при разрешении размещения остановочных павильон непоследователен и противоречит сам себе.

Также не может быть принята в качестве обоснования нарушения антимонопольного законодательства ссылка антимонопольного органа на нормативную неурегулированность вопроса о порядке размещения остановочных павильонов после принятия Постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2018 № 765 «О внесении изменений в перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов», которым пункт 4 перечня объектов, под которые земельные участки не предоставляются, изложен в новой редакции, исключающей некапитальные нестационарные строения и сооружения, рекламные конструкции, применяемые как составные части благоустройства территории, поскольку в отсутствие иного нормативного регулирования и с учетом природы соответствующего объекта благоустройства, не может быть признана ошибочной практика применения порядка, применяемого к подобным объектам, а именно его составным частям в виде теневых навесов, скамеек, урн.

При этом, судебная коллегия отмечает, что каких-либо особенностей предоставления разрешений на размещение таких (подобных) объектах благоустройства (теневых навесах, скамейках, урнах) в случае размещения на них рекламы действующее законодательства не содержит.

В этом контексте заявитель также обоснованно отмечает недоказанность нарушения прав именно ООО «Влада», тем более что наличие конкуренции в сфере благоустройства, поскольку оно не является деятельностью, приносящей доход, в том числе в виде установки остановочных павильонов антимонопольным органом не установлено, ООО «Влада» либо иные лица на установку остановочных павильонов не претендовали и не претендуют. Доказательств обратного в материалы дела заинтересованным лицом и  третьем лицом не представлено. 

То обстоятельство, что ООО «Городские инновации» изначально планировало размещение рекламных сити-лайтов на таком объекте благоустройства как остановочный павильон, на что прямо указано в его описании, не имеет правового значения, поскольку речь идет о расширении (дополнении) функционала остановочного павильона, который лишь сопутствуют основному назначению организации пассажирских перевозок общественным транспорта. В данном случае остановочный павильон представляет собой сложное технологическое оборудование, а не приспособление рекламных конструкций под дополнительную функцию теневого навеса, с учетом чего обоснованно применялись две административные процедуры получения разрешения на размещение остановочного павильона и согласования размещения на таком остановочном павильоне рекламной конструкции. Доводы антимонопольного органа об обратном основаны на неверном толковании норм права и неверной оценке обстоятельств дела.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 ГК РФ арбитражный суд осуществляет защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации среди основных начал гражданского законодательства предусматривает обеспечение восстановления нарушенных прав (статья 1) с использованием для этого широкого круга различных способов защиты (статья 12), которые направлены, в том числе, на поддержание стабильности гражданско-правовых отношений; при этом выбор способа защиты, реализуемый субъектом права, предопределяется теми правовыми нормами, которые регулируют конкретные правоотношения (Определения от 23.09.2010 № 1179-О-О, от 20.02.2014 № 361-О, от 27.10.2015 № 2412-О, от 28.01.2016 № 140-О, от 07.07.2016 № 1421-О, от 21.09.2017 № 1791-О, № 1792-О и от 19.12.2017 № 2942-О).

Следует отметить, что факт нарушения оспариваемым решением Крымского УФАС в отношении Администрации прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности по сути признается самим антимонопольным органов, которым ООО «Городские инновации» при рассмотрении дела привлечено в качестве заинтересованного лица.

Судебная коллегия, со своей стороны, усматривает, что после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства Администрация своими постановлениями от 23.10.2020 №№ 3182-3188 прекратила действие выданных Обществу разрешений на размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов от 08.05.2019 № 1, 2, 3; от 17.05.2019 № 4, от 24.09.2019 № 9, 10, от 16.01.2020 № 15. В настоящее время, как усматривается из Картотеки арбитражных дел, данные постановления оспариваются заявителем в суде в рамках дел №№ А83-20033/2020 - А83-20039/2020.

Кроме того, постановлением Администрации от 05.11.2020 № 3266 были аннулировании разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования городской округ Алушта ООО «Городские инновации» от 15.07.2019 № 18/М-25/М. Данное постановление также оспаривается заявителем в суде (дело № А83-19321/2020).

При этом на то, что такие последствия связаны именно с рассматриваемым в рамках настоящего дела решением антимонопольного органа, указывает также приостановление производства по делам № А83-19321/2020 и № А83-20033/2020 до рассмотрения настоящего дела, а по остальным делам – до разрешения дела № А83-20033/2020.

При таких обстоятельствах все вышеизложенное в совокупности свидетельствует о том, что вывод антимонопольного органа о наличии в действиях Администрации нарушения части 1 статьи 15.1 Закона № 135-ФЗ сделан с нарушением установленного порядка производства по делам о нарушении антимонопольного законодательства, не обоснован  и повлек за собой нарушение прав заявителя в сфере предпринимательской деятельность.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ в случае, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При установленных обстоятельствах спора, решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении требований в полном объеме.

В силу статьи 110 АПК РФ судебные расходы в виде государственной пошлины, оплаченной Обществом при подаче заявления и апелляционной жалобы в размере 4 500,00 руб.(3 000 + 1 500,00) подлежат отнесению на заинтересованное лицо.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд                

                                                                  постановил:

Апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Городские инновации» удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 31 мая 2022 года по делу №А83-13181/2021 отменить.

Принять по делу новый судебный акт.

Заявленные обществом с ограниченной ответственностью «Городские инновации» требования удовлетворить.

Признать незаконным и отменить решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 23.04.2021 по делу №07/80-20 от 14.07.2020.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю в пользу общества с ограниченной ответственностью «Городские инновации» государственную пошлину в общем размере 4 500, 00 рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа через арбитражный суд первой инстанции в течение двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий                                                    В.Е. Кравченко

 

Судьи        С.Ю. Кузнякова

 

О.Г. Градова