АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-58248/2020

Дело № А06-313/2019

г. Казань

28 февраля 2020 года

Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2020 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 февраля 2020 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хабибуллина Л.Ф.,

судей Хакимова И.А., Мухаметшина Р.Р.,

при участии представителей:

заявителя – ФИО1, доверенность от 27.02.2020,,

в отсутствие иных лиц, участвующих деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования «Харабалинский район» Астраханской области

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.11.2019

по делу № А06-313/2019

по заявлению администрации муниципального образования «Харабалинский район» Астраханской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) заинтересованное лицо: ФИО2, г. Пенза о признании незаконными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования «Харабалинский район» Астраханской области (далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (далее – антимонопольный орган, управление) от 28.11.2018 по делу № 34-к-04-17 о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 06.05.2019 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.11.2019  решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе администрация просит отменить принятый судебный акт, мотивируя неправильным применением судом норм материального права, оставить в силе решение суда первой инстанции.

До рассмотрения кассационной жалобы по существу от ФИО2 поступило ходатайство об отложении судебного заседания в связи  с болезнью.

Суд кассационной инстанции считает, что указанное ходатайство не подлежит удовлетворению, поскольку приведенные в нем обстоятельства не препятствуют рассмотрению кассационной жалобы по существу.

Проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд кассационной инстанции не находит оснований для его отмены.

В антимонопольный орган поступили материалы проверки, проведённой прокуратурой Харабалинского района Астраханской области, по вопросу соблюдения администрацией требований Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции, Закон) при заключении дополнительного соглашения с ФИО2 к договору аренды земель от 11.07.2013 № 1227.

По результатам рассмотрения поступивших материалов прокурорской проверки антимонопольный орган установил в действиях администрации наличие нарушения требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в издании постановления от 30.11.2016 № 969 «Об изменении разрешённого использования (назначения) земельного участка, расположенного по адресу: Астраханская область, Харабалинский район, в 12 км на юго-запад от г. Харабали, в 50 м от левого берега р. Ахтуба, в границах МО «Город Харабали» и заключении с ФИО2 дополнительного соглашения от 31.01.2017 к договору аренды земель от 11.07.2013 № 1227.

В целях пресечения действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции антимонопольный орган в силу требований части 1 статьи 39.1 Закона выдал заявителю предупреждение от 12.05.2017 № 04/3291-АМ о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, со сроком исполнения не позднее тридцати рабочих дней со дня получения настоящего предупреждения.

В предупреждении указано на необходимость прекращения нарушений путём отмены постановления администрации от 30.11.2016 №969, совершения действий, направленных на расторжение дополнительного соглашения от 31.01.2017 к договору аренды земель от 11.07.2013 № 1227, заключённого между администрацией и ФИО2

Администрация письмом от 15.06.2017 № 01-11/3109 уведомила антимонопольный орган об отказе от исполнения предупреждения управления от 12.05.2017 № 04/3291-АМ.

В соответствии с частью 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом в отношении администрации возбуждено дело по признакам нарушения администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решением управления от 28.11.2018 администрация признана нарушившим часть 1 статьи 15 Закона.

Основанием для вынесения оспариваемого решения послужил вывод антимонопольного органа, что администрация, обладая соответствующими полномочиями, не провела конкурс на право заключения договора аренды спорного земельного участка в ущерб интересам действующих на данном рынке хозяйствующих субъектов, которые были лишены возможности подать заявку на участие в торгах и осуществлять соответствующую деятельность на данном участке. Непроведение конкурсных процедур привело к ограничению конкуренции на рынке туристических услуг, что содержит признаки части 1 статьи 15 Закона.

На основании указанного решения управлением администрации выдано предписание о совершения действий, направленных на расторжение дополнительного соглашения от 31.01.2017 к договору аренды земель от 11.07.2013 № 1227, заключенного между администрацией и ФИО2; совершения действий, направленных на расторжение договора купли-продажи земельного участка по договору от 04.08.2017 № 33, на котором расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданином, заключенного между администрацией и ФИО2, и на возврат сторонам полученного по такому договору.

Не согласившись с вынесенным решением и предписанием антимонопольного органа, администрация обратилась в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции признал, что антимонопольным органом не доказано наличие в действиях администрации нарушений требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции правомерно исходил из следующего.

Как усматривается из материалов дела, между администрацией (далее — арендодатель) и ФИО2 (далее – арендатор) заключён договор аренды земель от 11.07.2013 № 1227 в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 01.03.2015) без проведения торгов.

По условиям договора арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок из категории земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 30:10:100402:195, расположенный по адресу: Астраханская область, Харабалинский район, в 12 км на юго-запад от г. Харабали, в 50 м от левого берега р. Ахтуба, в границах муниципального образования «Город Харабали», для ведения личного подсобного хозяйства, в границах, указанных в кадастровом паспорте земельного участка от 15.06.2013 № 3015/115/2013-89160, площадью 1,3 га пашни, на срок с 11.07.2013 по 10.07.2023.

В результате проведённого администрацией 06.12.2013 обследования установлено, что земельный участок используется не по целевому назначению. На земельном участке возведены объекты недвижимости – строения, хозяйственные постройки, баня, кафе.

Администрация обратилась в суд с иском к ФИО2 о расторжении договора земельного участка и сносе самовольных построек.

Определением Харабалинского районного суда Астраханской области от 14.06.2016 по делу № 2-378/2016 утверждено мировое соглашение, согласно которому ответчик ФИО2 в срок не позднее 31.12.2016 обязуется провести мероприятия, направленные на устранение выявленных нарушений: обратиться в администрацию с заявлением о внесении изменений в Генеральный план части муниципального образования «Город Харабали» Харабалинского района Астраханской области в части внесения изменений функциональной зоны на территории земельного участка с кадастровым номером 30:10:100402:195, расположенного относительно ориентира: Астраханская область, Харабалинский район, в 12 км на юго-запад от г. Харабали, в 50 м от левого берега р. Ахтуба, в границах МО «город Харабали» площадью 13 000 кв.м; провести комплекс установленных законом мероприятий по приведению в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации права владения и эксплуатации возведенных на земельном участке строений и сооружений.

В случае неисполнения принятых на себя обязательств в полном объёме ответчик обязуется в срок до 31.12.2016 освободить спорный земельный участок, в том числе снести указанные в исковом заявлении постройки и сооружения, расторгнуть оспариваемый договор аренды земель от 11.07.2013 № 1227.

По условиям утверждённого мирового соглашения истец отказывается от заявленных исковых требований к ответчику о расторжении договора аренды, сносе самовольных построек и обязуется не чинить препятствий в исполнении ответчиком взятых на себя обязательств, установленных настоящим мировым соглашением. Дело по иску администрации к ФИО2 о расторжении договора аренды земельного участка, сносе самовольных построек прекращено.

Согласно свидетельству от 03.11.2015 № 30-30/001-30/001/061/2015-564/1, выданному Управлением Росреестра по Астраханской области, ФИО2 на праве собственности принадлежит нежилое строение (хозпостройка), площадью 103,2 кв.м, расположенные на спорном земельном участке.

Право собственности на указанный объект зарегистрировано уже после обращения администрации с иском в суд, то есть период судебного разбирательства в Харабалинском районном суде по делу 2-387/2016.

Из письма администрации от 31.05.2017 № 01-12/2798, направленного в прокуратуру Харабалинского района, о неисполнении представления прокуратуры об устранений нарушений земельного законодательства от 28.04.2017 следует, что ФИО2 24.05.2016 обратился в администрацию с заявлением о внесении изменений в Генеральный план части муниципального образования «Город Харабали» Харабалинского района Астраханской области в части изменения функциональной зоны на территории земельного участка с кадастровым номером 30:10:100402:195.

На основании заявления ФИО2 администрацией вынесено постановление от 20.06.2016 № 518 о подготовке проекта по внесению изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Харабали» Харабалинского района Астраханской области.

22.09.2016 администрацией принято постановление № 757 «О проведении публичных слушаний по проекту «Внесение изменений в Генеральный план МО «Город Харабали» Харабалинского района Астраханской области», 25.10.2016 проведены публичные слушания по указанному проекту.

03.11.2016 ФИО2 обратился в Правительство Астраханской области с письменным ходатайством о переводе вышеуказанного земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов для эксплуатации базы отдыха.

По результатам рассмотрения поступившего ходатайства Правительство Астраханской области приняло распоряжение от 24.11.2016 №462-Пр «О переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов по ходатайству ФИО2».

Постановлением администрации от 30.11.2016 № 969 изменен вид разрешенного использования (назначения) спорного земельного участка с «для ведения личного подсобного хозяйства» на «туристическое обслуживание».

18.01.2017 ФИО2 обратился в администрацию с заявлением о внесении изменений в договор аренды в части разрешённого использования и категории земель, мотивировав его изданием Правительством Астраханской области распоряжения от 24.11.2016№ 462-ПР.

31.01.2017 между администрацией и ФИО2 подписано дополнительное соглашение к договору аренды, по условиям которого внесены изменения в пункт 1.1 договора аренды, путём замены слов «из категории земель сельскохозяйственного назначения» на «из категории земель особо охраняемых территорий и объектов», замены слов «для ведения личного подсобного хозяйства» на слова «туристическое обслуживание».

После чего ФИО2 изготовлены технические планы самовольно возведённых зданий, получено разрешение на строительство от 28.02.2017, разрешение на ввод объектов в эксплуатацию от 11.05.2017.

04.08.2017 между администрацией и ФИО2 заключён договор купли-продажи спорного земельного участка.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Установленные данной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Для квалификации действий (бездействия) по части 1 статьи 15 Закона не требуется доказывания наступления неблагоприятных последствий, достаточно угрозы их наступления. Кроме того, из указанной нормы не следует обязанность антимонопольного органа устанавливать конкретные факты ущемления прав хозяйствующих субъектов, поскольку действия (бездействие) властного органа могут признаваться нарушающими запрет части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и в том случае, если они могут привести к последствиям, указанным в данной норме.

Согласно пункту 1 части 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земли особо охраняемых территорий являются ограниченными в обороте и не подлежат предоставлению в частную собственность иначе как в случаях, специально оговоренных федеральными законами, на что прямо указано в абзаце втором части 2 той же нормы.

Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает, что градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешённого использования.

Спорный земельный участок, поставленный на кадастровый учёт в 2013 году, предоставлен в аренду для целей, не связанных со строительством, на основании постановления администрации от 11.07.2013 № 738 без проведения торгов. При этом предоставление участка в аренду было обусловлено обязанностью арендатора обеспечить использование земельного участка исключительно в целях, в которых он предоставлялся, то есть для ведения личного подсобного хозяйства

Земельным кодексом Российской Федерации установлены различные порядок и процедуры для предоставления в аренду земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.

Произвольное изменение вида разрешённого использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности. Поскольку земельный участок предоставлен ФИО2 для определённых целей без проведения аукциона, изменение существующего вида его разрешённого использования на вид использования, для которого аукцион обязателен, без соблюдения особенностей, предусмотренных законом, недопустимо. Данный подход обозначен Верховным Судом Российской Федерации в пункте 3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешённого использования земельного участка, утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 14.11.2018.

Антимонопольный орган правильно признал, что заявление ФИО2 о внесении изменений в договор аренды в части изменения вида разрешённого использования и категории земельного участка с «ведения личного подсобного хозяйства» на «туристическое обслуживание», а в последующем, и заключение на основании такого заявления между администрацией и ФИО2 дополнительного соглашения от 31.01.2017 к договору аренды по существу направлено на обход процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учёт земельных участков.

Согласно части 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 названной статьи.

Администрация предоставила ФИО2 право пользования вышеуказанным земельным участком с изменённым видом разрешённого использования без проведения конкурентных процедур, путём заключения дополнительного соглашения в нарушение статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, действующей на момент заключения дополнительного соглашения от 31.01.2017 к договору аренды. 

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением, случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить право пользования муниципальным имуществом, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нём.

В рассматриваемом случае, несоблюдение порядка предоставления прав владения и пользования в отношении рассматриваемого муниципального имущества препятствует привлечению частных инвестиций в сферу туристических услуг и не обеспечивает добросовестной конкуренции за доступ на такой рынок.

Данные обстоятельства свидетельствуют о наличии в действиях администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При этом судом апелляционной инстанции указано на то, что в рассматриваемом случае очевиден факт недобросовестности со стороны арендатора.

Так, ФИО2, получив в июле 2013 года в аренду как физическое лицо для личных нужд земельный участок с плодородным слоем (пашня) в водоохранной зоне, уже к декабрю 2013 года застроил его комплексом объектов коммерческого назначения. То есть, он изначально не был намерен соблюдать условия договора аренды земельного участка. В результате его незаконных действий уничтожен плодородный слой и участок пашни выведен из оборота. При этом самовольное строительство арендатором произведено в водоохранной зоне в отсутствие всех необходимых согласований с компетентными и контролирующими органами, то есть без гарантий соблюдения экологических требований и технических норм, обеспечивающих охрану водных ресурсов, учитывая, что к строительству в водоохранной зоне предъявляются повышенные требования (статья 65 Водного кодекса Российской Федерации).

Как отмечено судом, в подобных условиях преднамеренное заключение договора аренды пахотных земель с целью их дальнейшей самовольной застройки не может рассматриваться как нормальное поведение субъекта права и является злоупотреблением. Суд апелляционный инстанции признал несоответствующим нормам Земельного кодекса Российской Федерации вывод суда первой инстанции о том, что оформив одну из самовольно возведённых на участке, выделенном ему как физическому лицу и предназначенном для ведения подсобного хозяйства, хозпостройку площадью 103 кв.м, ФИО2 мог приобрести преимущественное право на участок площадью 1,3 га, изменив вид разрешенного использования.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в пункте 24 Обзора судебной практики № 3 (2017), утверждённого 12.07.2017 Президиумом Верховного Суда Российской Федерации, предоставление уполномоченным органом государственной власти хозяйствующему субъекту земельного участка, на котором расположен объект недвижимости данного субъекта, площадью большей, чем это обусловлено объективными потребностями, без проведения публичных торгов является нарушением законодательства о защите конкуренции.

В тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Пытаясь узаконить самовольно возведённый имущественный комплекс, ФИО2 использовал регистрацию права на самовольную хозяйственную постройку площадью 103 кв.м как формальный повод воспользоваться предоставляемым подпунктом 9 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ собственникам недвижимости преимуществом, которое не могло распространяться на земельный участок площадью 1,3 га. Тем не менее, администрация незаконно в отсутствие какого-либо обоснования необходимости такой площади предоставила ему такое преимущество.

Кроме того, судебная коллегия признает правомерным вывод суда апелляционной инстанции о том, что определение Харабалинского районного суда Астраханской области от 14.06.2016, которым утверждено мировое соглашение между администрацией и ФИО2, не может служить основанием для узаконивания самовольно возведенных построек в обход установленных законом процедур.

Указанный судебный акт не имеет преюдициального значение для данного дела, поскольку он не установил существенных для рассмотренного в рамках настоящего дела обстоятельств, соглашение сводится только намерением арендатора совершать неконкретезированные действия в одностороннем порядке.

В свою очередь, ФИО2 использовал определение об утверждении мирового соглашения как якобы обязывающее компетентные органы совершать действия, направленные на легализацию его незаконных построек, а также для преодоления сопротивления компетентных органов при попытках приобрести в собственность участок, не подлежащий передаче в собственность ввиду принадлежности к особо охраняемым землям.

Такие действия направлены на обход требований закона, следовательно, представляют собой запрещённое пунктом 1 статьи 10 Гражданского права Российской Федерации злоупотребление правом.

Судебная коллегия считает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судом апелляционной инстанции установлены, все доказательства исследованы и оценены. Оснований для их переоценки в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации у суда кассационной инстанции не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.11.2019 по делу № А06-313/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судьяЛ.Ф. Хабибуллин

СудьиИ.А. Хакимов

Р.Р. Мухаметшин