Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А40-234317/18-84-1581

г. Москва

15 апреля 2019 года

Резолютивная часть решения объявлена 26 марта 2019 года

Полный текст решения изготовлен 15 апреля 2019 года

Арбитражный суд города Москвы в составе судьи Сизовой О.В., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з ФИО1,

рассмотрев  в открытом судебном заседании дело

по заявлению: Правительства Республики Калмыкия (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, дата регистрации 14.01.2004, 358009, 

<

...>)

к ответчику: Министерству финансов Российской Федерации (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, дата регистрации 15.01.2003,   109097, Москва, ул. Ильинка, д. 9, стр. 1)

третьи лица: Федеральное казначейство (109097, 

<

...>), Министерство сельского хозяйства Республики Калмыкия (358000, 

<

...>), Министерство сельского хозяйства Российской Федерации  (107139, Москва город, переулок Орликов, 1/11)

о признании недействительным Приказа Министерства финансов Российской Федерации от 11.05.2018 № 496

при участии в судебном заседании: 

от заявителя: не явился, извещен; 

от ответчика: ФИО2 (уд. № 5051, дов. от 10.03.2017 № 01-10-08/10); 

от третьих лиц: от Федерального казначейства - ФИО3 (паспорт, дов. № 09-04-11/27055 от 13.12.2018); от Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации – не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

Правительство Республики Калмыкия обратилось в Арбитражный суд города Москвы к Министерству финансов Российской Федерации с требованием о признании недействительным Приказа Министерства финансов Российской Федерации от 11.05.2018 № 496.

В обоснование заявленных требований, Правительство указывает на то, что Управлением Федерального казначейства по Республике Калмыкия (далее - УФК по РК) денежных средств из бюджета Республики Калмыкия в доход федерального бюджета в соответствии с указанным приказом в размере 21 826 626 рублей 31 копейка, в том числе в срок с 01.09.2018 - в размере 19 351 344 рубля 73 копейки и в срок с 01.10.2018 - в размере 2 475 281 рубль 58 копеек.

Правительство Республики Калмыкия обратилось в Арбитражный суд республики Калмыкия с заявлением о признании недействительным Приказа Министерства финансов Российской Федерации от 11.05.2018 № 496, извещения от 06.06.2018 г. № 19-09-05/38871, 19-09-05/38878, уведомления Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия  от 13.06.2018 г. № 05-09-07/02-6910.

В судебном заседании представитель ответчика относительно заявленных требований возражал со ссылкой на законность и обоснованность оспариваемого Приказа, представил письменные объяснения.

Третье лицо, Федеральное казначейство, возражал против заявленных требований.

Заявитель и третье лицо, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились. Суд считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие в порядке ст.ст. 123, 124, ч. 3 ст. 156 АПК РФ.

Через систему «Мой арбитр» от Министерства сельского хозяйства Российской Федерации поступили письменные объяснения, согласно которым Министерство просит удовлетворить заявленные требования.

Рассмотрев материалы дела, исследовав представленные доказательства, выслушав доводы представителей сторон, арбитражный суд установил, что заявленные требования  в части оспаривания приказа не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, процессуальный закон устанавливает наличие одновременно двух обстоятельств, а именно, не соответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Согласно ст.13 ГК РФ ненормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина, может быть признан судом недействительным. 

Согласно п.1 Постановления Пленума ВС РФ от 01.07.1996 г. № 6 и Пленума ВАС РФ № 8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 ГК он может признать такой акт недействительным.

Таким образом, из существа приведенных норм следует, что для признания недействительным обжалуемого заявителем приказа необходимо наличие двух обязательных условий, а именно, несоответствие их закону и наличие нарушения прав и охраняемых законом интересов юридического лица.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемых решений и действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решения и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судом проверено и установлено, что срок на обжалование ненормативных актов, установленный п. 4 ст. 198 АПК РФ заявителем не пропущен.

Как следует из материалов дела, в период с 18.01.2018 по 14.02.2018 УФК по РК в отношении Минсельхоза РК провело внеплановую камеральную проверку по вопросу соблюдения условий софинансирования расходных обязательств субъекта Российской Федерации с использованием субсидий из федерального бюджета, предоставленных Республике Калмыкия 2015 году.

Указанные контрольные мероприятия проведены в рамках предоставленных пунктом 3 статьи 166.1 и статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) полномочий по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, осуществляемых Федеральным казначейством, в том числе через свои территориальные органы, в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ и пунктами 39 - 43 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 (далее -Правила № 1092).

По результатам проверки органом внутреннего финансового контроля (пункт 3 статьи 265 БК РФ) оформлен акт камеральной проверки (пункт 44 Правил № 1092) от 14.02.2018 за проверяемый период 2015 года (далее - Акт проверки), копия которого в тот же день вручена объекту контроля, о чем имеется подпись и дата должностного лица.

Согласно Акту проверки УФК по РК в деятельности Минсельхоза РК выявлены бюджетные нарушения в виде нарушения условий софинансирования расходных обязательств, установленных Соглашением от 22.07.2015 № 1151/20-с при исполнении расходных обязательств Республики Калмыкия на реализацию мероприятий в отрасли сельского хозяйства (по мелиорации земель сельскохозяйственного назначения), софинансируемых за счет субсидий, предоставленных из федерального бюджета.

Указанное нарушение квалифицируется в соответствии со статьей 306.8 БК РФ как нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, определяемых Правилами предоставления и распределения субсидий, утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 132 БК РФ, за совершение которых применяется бюджетная мера принуждения в виде бесспорного взыскания суммы средств из бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, в доход федерального бюджета.

Акт проверки и прилагаемые к нему материалы направлены в Федеральное казначейство для принятия решения о направлении в Минфин России уведомления о применении бюджетных мер принуждения (пункты 46, 47 и 71 Правил № 1092).

Рассмотрев акт проверки и представленные материалы, руководитель Федерального казначейства направил в Минфин России уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 12.04.2018 № 07-04-04/09-6733 (далее - Уведомление о БМП № 6733), в котором в краткой форме отражены обстоятельства бюджетных нарушений, указанные в Акте проверки, и суммы средств субсидий, использованных с нарушением условий софинансирования, подлежащие бесспорному взысканию.

На основании указанного Уведомления о БМП министр финансов Российской Федерации издал оспариваемый приказ № 496, на основании которого из бюджета Республики Калмыкия (публичного-правового образования) бесспорно взысканы суммы средств в размерах, указанных в приказе.

Распорядительной частью приказа предписано Федеральному казначейству исполнить бюджетную меру принуждения в отношении Правительства Республики Калмыкия (Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Республики Калмыкия, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Республики Калмыкия, в суммах, указанных выше, и перечислить взысканные средства в федеральный бюджет на счет получателя 40101810500000001901 «Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства (Министерство сельского хозяйства Российской Федерации л/с 

<

***>).

Во вводной части приказ содержит ссылки на основания его издания, такиекак: факт бюджетного нарушения в виде нарушения условий предоставления(расходования) субсидии из федерального бюджета, установленныхсоответствующими Правилами предоставления и распределения субсидий изфедерального бюджета, утвержденными постановлениями ПравительстваРоссийской Федерации, и предоставленных на строительство, реконструкцию,техническое     перевооружение     мелиоративных    систем    общего  индивидуального пользования и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, принадлежащих сельскохозяйственным товаропроизводителям на праве собственности или переданных им в пользование в установленном порядке, за исключением затрат, связанных с проведением проектных и изыскательских работ (или) подготовкой проектной документации в отношении указанных объектов, а также на агролесомелиоративные и фитомелиоративные мероприятия (далее - Мероприятие) в рамках федеральной целевой программы «Развитие мелиорацци земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 - 2020 годы» (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2013 № 922, далее - Программа № 922), на Соглашение от 22.07.2015 № 1151/20-С и Уведомление о БМП от 12.04.05.2018 №07-04-04/09-6733.

Приказ № 496 издан министром финансов Российской Федерации в пределах полномочий, предусмотренных пунктом 6 статьи 166 (до 19.07.2018) и пунктом 1 статьи 306.3 БК РФ, согласно которым министр финансов Российской Федерации имеет право в случае выявления бюджетных нарушений принять решение о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и (или) суммы платы за пользование указанными средствами и пеней за их несвоевременный возврат, а также в соответствии с пунктом 10.13 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329.

Обстоятельства в части порядка принятия указанных приказов, полномочий должностного лица, принявшего приказы, порядка проведения контрольных мероприятий УФК по РК и действия Федерального казначейства по оформлению и направлению Уведомления о БМП в Минфин России, а также сроки направления указанных документов и принятия приказа заявителями не оспариваются, из заявления не следует таких доводов.

Следовательно, в соответствии с частью 3.1 статьи 70 АПК РФ, указанные обстоятельства считаются признанными стороной, поскольку прямо ею не оспорены.

Бюджетное нарушение в виде нарушения условий предоставления субсидий на софинансирование расходных обязательств Республики Калмыкия выразилось и является следствием неисполнения (ненадлежащего исполнения) органами власти Республики принятых на себя расходных обязательств публично-правового образования - Республики Калмыкия за счет собственных средств бюджета РК.

Указанное вытекает из следующих положений бюджетного законодательства.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения пункт 1 статьи 132 БК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 132 БК РФ (в редакции на момент предоставления субсидии) установлено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 БК РФ, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Среди  межбюджетных трансфертов,  указанных  в  статье   129  БК  РФ, предусмотрены субсидии.

Частью 3 статьи 7 Закона № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее -Закон № 264-ФЗ) установлено, что Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, критерии и методик) (нормативы) определения объема субсидий, предоставляемых субъектам Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 26.19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ), из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Исходя из указанных норм БК РФ, Закона № 264-ФЗ и Закона № 184-ФЗ в их системном взаимодействии, Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также определять уровни объемов и порядок расчета таких объемов предоставляемых субсидий, субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования (то есть софинансирования).

Согласно пункту 2 статьи 115 Конституции Российской Федерации и абзацу четвертому статьи 23 Федерального Конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Следовательно, Правила предоставления субсидий должны соблюдаться всеми без исключения участниками межбюджетных отношений, получающими субсидии из федерального бюджета. Такие участники межбюджетных отношений в соответствии со статьёй 6 БК РФ именуются получателями средств федерального бюджета.

Согласно части 4 статьи 7 Закона № 264-ФЗ средства федерального бюджета имеют целевое назначение и не могут быть израсходованы на другие цели.

Таким образом, субсидии имеют целевой характер, в силу которого они не могут произвольно органами субъектов Российской Федерации перенаправляться на иные цели либо расходоваться в избыточном размере.

В соответствии с указанными нормами бюджетного законодательства и в целях реализации Закона № 264-ФЗ и мероприятий государственной программы № 922 (ее подпрограмм) Правительство Российской Федерации в приложении № 7 данного постановления утвердило и ввело в действие - Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 - 2020 годы, далее - Правила № 922).

Указанными Правилами предусмотрено, что субсидии из федерального бюджета предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации государственных программ субъектов Российской Федерации в области мелиорации либо подпрограмм, которые реализуются в составе государственных программ субъектов Российской Федерации соответствующей отрасли или мероприятий в других государственных программах субъектов Российской Федерации (далее - региональные программы), предусматривающих возмещение части затрат сельскохозяйственным товаропроизводителям, произведенных ими в рамках соответствующих мероприятий (пункт 2 Правил № 922).

При этом для целей софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации перечень мероприятий, предусмотренных правовыми актами (программами) субъектов Российской Федерации, должен соответствовать нормативным правовым актам Российской Федерации (то есть программам, утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации, подпункт «а» пункта 8 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999).

Указанное требование названных Правил является одним из условий предоставления субсидий из федерального бюджета, вытекающее из принципа целевого и адресного назначения субсидий, установленного статьёй 38 БК РФ.

Помимо указанного условия, названные Правила содержат также ряд обязательных условий, к которым отнесены такие как (пункт 3 Правил № 922): наличие утвержденной государственной программы субъекта Российской Федерации (муниципальной программы) (содержащих соответствующие мероприятия), на софинансирование которых предоставляется субсидия; наличие средств в бюджетах субъектов Российской Федерации (местных бюджетах) на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации (расходных обязательств муниципальных образований) (на реализацию мероприятий программ); обязательство субъекта Российской Федерации не принимать расходные обязательства субъекта Российской Федерации по предоставлению субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям в рамках региональных программ, которые могут повлечь необходимость увеличения расходов федерального бюджета на софинансирование принимаемых расходных обязательств субъекта Российской Федерации;

Одним из условий предоставления субсидий является участие конкурсном отборе, для чего должно быть предусмотрено наличие в региональной программе средств бюджета субъекта Российской Федерации, направляемых на реализацию мероприятий, указанных в пункте 2 Правил, доля которых в общем объеме финансового обеспечения расходных обязательств субъекта Российской Федерации составляет не менее 10 процентов (подпункт «з» пункта 5 Правил № 922).

При этом подпункт «ж» предусматривает наличие в региональной программе средств внебюджетных источников не менее 30 процентов от общего объема расходных обязательств, за исключением агролесомелиоративных и фитомелиоративных мероприятий, доля средств внебюджетных источников финансового обеспечения которых в общем объеме составляет не менее  10 процентов.

Следовательно, указанным пунктом Правил определена долевая составляющая средств бюджета субъекта Российской Федерации в общем объеме расходных обязательств субъекта Российской Федерации на осуществление мероприятий Программы № 922 и региональной программы.

Абзацем третьим пункта 12 Правил № 922 установлено, что в случае если доля средств бюджета субъекта Российской Федерации в общем объеме финансового обеспечения расходных обязательств субъекта Рбссийской Федерации менее уровня, предусмотренного подпунктом "з" пункта 5 Правил, и (или) доля средств внебюджетных источников финансового обеспечения региональной программы менее уровня, предусмотренного подпунктом "ж" пункта 5 Правил, размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации, подлежит уменьшению в целях обеспечения соответствующего уровня софинансирования, а высвобождающиеся средства перераспределяются между бюджетами других субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение субсидии в соответствии с Правилами № 922.

Указанное условие Правил№ 922 свидетельствует о том, что Правилами установлено долевое финансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации или софинансирование за счет средств двух бюджетов (федерального и субъекта РФ), находящихся в пропорциональном соотношении (в данном случае -за счет средств бюджета субъекта РФ - 30 %, за счет средств федерального бюджета - 70%).

Указанное соотношение (пропорция) является ориентировочным, окончательное соотношение объемов средств бюджетов стороны межбюджетного соглашения о предоставлении субсидии устанавливают в таком соглашении, указывая конкретные объемы средств в рублях, которые являются расходными обязательствами.

Пункты 14 и 15 Правил № 922 устанавливают, что субсидии из федерального бюджета предоставляются на основании соглашения о предоставлении субсидии бюджету субъекта, форму которого утверждает Минсельзхоз России. При этом Соглашение должно содержать условия, соответствующие пункту 10 Правил № 999 (за исключением подпунктов «в» - «д» пункта 10 данных Правил).

Термин «уровни софинансирования» по смыслу означает пропорцию (процентное соотношение либо соотношение между конкретными суммами средств в рублях либо в десятичных дробях, например: 30% 70%, 300 руб. + 700 руб. или 0,3 0,7) между объемами средств субсидии из федерального бюджета и собственными средствами бюджета субъекта РФ на осуществление программных мероприятий. Указанная пропорция определяется относительно общего (суммарного) объема средств, предусмотренных на исполнение расходных обязательств субъекта РФ за счет двух бюджетов (федерального и регионального).

Указанные выше положения в их системном взаимодействии означают, что соглашением о предоставлении субсидии устанавливается не только адресное распределение субсидии и собственных средств субъекта РФ, но и конкретные размеры (объемы) выделяемых средств, как субсидии за счет федерального бюджета, так и за счет собственных средств бюджета субъекта РФ по каждому программному мероприятию.

При этом субъект РФ исходя из своих финансовых возможностей вправе увеличить долю своих расходов в целях сокращения расходов за счет средств бюджетов муниципальных образований и внебюджетных источников (то есть за счет перераспределения средств внутри консолидированного бюджета субъекта РФ, без участия в таком перераспределении средств федерального бюджета (ст. 31 БК РФ).

Таким образом, указанные Правила предоставления субсидий из федерального бюджета содержат условия софинансирования, определяемые долевым соотношением между средствами субсидии из федерального бюджета и средствами бюджета субъекта РФ, направляемыми на исполнение расходных обязательств субъекта РФ.

Кроме того, Правила № 922 содержат положения об обязательном возврате остатков средств субсидии, неиспользованной в текущем финансовом году субъектом Российской Федерации, в федеральный бюджет по окончании соответствующего финансового года (п. 22 Правил № 922).

Также Правилами № 922 предусмотрено условие принудительного возврата средств (путем взыскания) неиспользованных субсидий либо использованных с нарушением целевого назначения или условий предоставления (расходования) субсидий, а также в случае отсутствия потребности в субсидиях (п. 20, 21, Правил № 922, п. 22 Правил № 999).

Положения Правил № 922, регулирующие обязательный и принудительный возврат в федеральный бюджет неиспользованных средств субсидий (межбюджетных трансфертов) и (или) образовавшихся их остатков, предусмотрены пунктом 5 статьи 242 БК РФ.

Положения пункта 5 статьи 242 БК РФ являются императивными и подлежат неукоснительному соблюдению всеми участниками бюджетных отношений (в том числе межбюджетных отношений), получателями средств федерального бюджета.

Согласно абзацу двадцатому статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта РФ в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Таким образом, с учетом вышеуказанных положений БК РФ об обязательствах, Российская Федерация и Республика Калмыкия, заключая Соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета, и, предусматривая в Соглашениях конкретные суммы расходных обязательств за счет двух бюджетов, вытекающие из федерального закона о федеральном бюджете, распоряжений Правительства Российской Федерации о предоставлении субсидий, из закона Республики Калмыкия о республиканском бюджете на соответствующий год (2015) и региональной программы развития мелиорации, одновременно принимают на себя публичные обязательства по осуществлению соответствующих расходов на выполнение мероприятий как федеральной Программы № 922, так и региональной программы, на софинансирование которой в соответствующей пропорции (доле) предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Во исполнение государственной программы № 922, Федерального закона о федеральном бюджете на 2015 год, закона субъекта РФ о республиканском бюджете на 2015 год, указанных выше Правил между Минсельхозом России и Правительством Республики Калмыкия заключено Соглашение от 22.07.2015 № 1151/20-с (далее - Соглашение № 1151/20-с) о предоставлении субсидий из федерального бюджета Республике Калмыкия в 2015 году.

Предметом Соглашения № 1151/20-с является предоставление из федерального бюджета субсидий на софинансирование расходных обязательств Республики Калмыкия по реализации мероприятий, в том числе на Мероприятие.

В соответствии с пунктом 1.3 Соглашения № 1151/20-с высший исполнительный орган использует субсидии, указанные в пункте 1.2 Соглашения, в пределах годовых размеров субсидий, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.05.2015 № 933-р порядке и на условиях, установленных Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 -2020 годы», приведенными в приложении № 7 к Программе.

Согласно пункту 1.4 Соглашения № 1151/20-с размер субсидий, предусмотренных Республике Калмыкия, подлежит сокращению в случае, если размер средств, предусмотренных в бюджете Республики Калмыкия на реализацию мероприятий Программы не позволяет обеспечить установленную долю расходов бюджета Республики Калмыкия в финансировании расходного обязательства Республики Калмыкия, софинансируемого за счет субсидии.

Указанное положение Соглашения является именно тем регулятором соотношения   долей   (объемов),   уровней   федерального   и   республиканского бюджетов, который устанавливает механизм сокращения средств субсидии в случае, если средств республиканского бюджета окажется недостаточно для исполнения расходных обязательств Республики Калмыкия.

Пунктом 2.2.1 Соглашения № 1151/20-с установлено обязательство высшего исполнительного органа по финансированию расходов по направлениям и в размерах, установленных в приложениях № 1 и № 2 к Соглашению (в приложении № 1 указаны федеральные средства на субсидии, в приложении № 2 - бюджетные средства Республики Калмыкия, т.е. расходные обязательства).

Согласно пункту 2.2.6 Соглашения № 1151/20-с Высший исполнительный орган обеспечивает выполнение обязательств по финансированию мероприятий Программы, указанных в пункте 1.1 Соглашения в объемах, предусмотренных в приложении № 2 к Соглашению.

В соответствии с абзацем вторым пункта 2.2.10 Соглашения № 1151/20-с в случае нецелевого использования субсидии и (или) нарушения Республикой Калмыкия условий ее предоставления к Республике Калмыкия применяются бюджетные меры принуждения, предусмотренные бюджетным законодательством.

Пунктом 3.3 Соглашения № 1151/20-с предусмотрено, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по Соглашению, стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями Соглашения.

Указанные выше условия Соглашения в их совокупности позволяют прийти к выводу, что в случае сокращения расходных обязательств Республикой Калмыкия, подлежащих исполнению в объемах, установленных Соглашением, предоставленные средства субсидий из федерального бюджета подлежат сокращению, а возникшие остатки субсидий по состоянию на 1 января следующего финансового года, подлежат возврату в федеральный бюджет. В случае невозврата остатков субсидий в федеральный бюджет, последние подлежат взысканию в доход федерального бюджета.

В то же время указанные условия Соглашения и статья 26.19 Закона № 184-ФЗ устанавливают расходование бюджетных средств по долевому принципу (в установленных объемах) между средствами субсидий и собственными средствами бюджета Республики Калмыкия, то есть с соблюдением пропорции между средствами двух бюджетов при софинансировании расходных обязательств Республики Калмыкия, которые Республикой в лице Минсельхоза РК при осуществлении фактических расходов были нарушены.

Доводы заявителя о том, что Правительством РК не совершались бюджетные нарушения, являются несостоятельными и опровергаются преамбулой Соглашения, поскольку от имени Правительства РК Соглашение подписал министр сельского хозяйства РК, являющийся членом Правительства Республики.

При этом согласно положениям статьи 2 Закона Республики Калмыкия от 02.11.1998 № 1-II-3 «О Правительстве Республики Калмыкия» Правительство РК представляет Республику в отношениях с федеральными органами государственной власти и вправе подписывать договоры и соглашения от имени Республики; контролирует деятельность министерств и иных органов исполнительной власти Республики.

Согласно статье 5 указанного Закона Правительство РК обеспечивает исполнение республиканского бюджета, разрабатывает и осуществляет государственную политику в области сельскохозяйственного производства, развития производственной и социальной инфраструктуры села.

Следовательно, Правительство РК не может не участвовать в распределении средств бюджета Республики, а также обязано обеспечивать контроль за его исполнением, в том числе контроль за расходованием бюджетных средств министерствами Республики, включая Минсельхоз РК.

Как отмечалось выше, объемы средств, предусмотренные Соглашением подлежат использованию в пределах годового объема, в этой связи неравномерное поступление субсидий из федерального бюджета не влияет на финансирование Республикой Калмыкия принятого на себя объема расходных обязательств за счет собственных средств бюджета Республики, установленного Соглашением № 1151/20-с.

Выводы контрольного органа основаны также на отчетах о расходовании бюджетных средств, в том числе субсидий, которые Минсельхоз Республики Калмыкия направлял в Минсельхоз России, полученных в процессе осуществления контрольных мероприятий.

Направление таких отчетов предусмотрено условиями указанного выше Соглашения.

При этом Минфин России отмечает, что оспаривая приказ, заявитель, по сути, оспаривает сведения своих же отчетов, сведения из которых отражены в Акте проверки и Уведомлении о БМП, и положены в основу принятого приказа № 496.

В частности, из акта проверки (стр. 45-50), уведомления о БМП № 6733 (раздел XII, стр. 22, 23) следует, что на Мероприятие общий объем средств за счет субсидии из федерального бюджета и средств бюджета Республики Калмыкия (далее - за счет средств двух бюджетов) предусматривался в размере 213 230 900 рублей:

-за счет средств федерального бюджета (субсидия) 184 296 000 рублей;

-за счет бюджета Республики Калмыкия 28 934 900 рублей. Фактический расход средств двух бюджетов по отчету на осуществление

Мероприятия составил 163 963 421рубль 19 копеек, из которого:

- за счет средств федерального бюджета (субсидия) 163 540 621 рубль 19 копеек (или 88,7380 % относительно планового объема средств федерального бюджета);

- за счет бюджета Республики Калмыкия 422 800 рублей 00 копеек (или 1,4612 % относительно планового объема средств республиканского бюджета).

Из указанных объемов фактических расходов за счет двух бюджетов видно, что при их осуществлении уменьшился общий объем потребности в бюджетных средствах (на 20 332 578,81 рублей), при этом средства федерального бюджета использованы в объеме, близком к полному, а расход средств республиканского бюджета значительно сокращен.

При условии сохранения пропорции между средствами бюджетов средства федерального бюджета могли быть израсходованы в объеме не более 141 713 994 рублей 88 копеек.

Нарушение условий софинансирования выразилось в перерасходе средств федерального бюджета на сумму 21 826 626 рублей 31 копейка, что отражено в приказе № 496.

Расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 № 53н, и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств.

Указанная методика впоследствии была внесена в Правила № 999 постановлением Правительства Российской Федерации от 11.12.2017 № 1519, пунктом 5 которого действию указанной методики (формулы) для расчетов размеров сумм, использованных с нарушением условия софинансирования, придана обратная сила, что позволило применять данную методику к субсидиям, предоставленным из федерального бюджета в проверяемый период.

Таким образом, из приведенных результатов контроля исполнения бюджетных и расходных обязательств Республики Калмыкия следует, что Минсельхоз РК в отсутствие экономических оснований сократил расходные обязательства за счет средств бюджета Республики Калмыкия и неосновательно получил экономию средств бюджета Республики Калмыкия за счет перерасхода средств федерального бюджета, предоставленных Республике Калмыкия как публично-правовому образованию, на исполнение расходных обязательств Республики, тем самым нарушил условия софинансирования, установленные Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации, и Соглашением о предоставлении субсидий.

При этом, сократив свои расходные обязательства, по сути, не исполнив собственный закон о региональном бюджете, Республика фактически снизила общую потребность в бюджетных средствах на указанные программные мероприятия, в том числе за счет предоставленных субсидий из федерального бюджета, которые исходя из указанных обстоятельств были получены в бюджет Республики в повышенном размере с нарушением бюджетного законодательства.

Нарушение условий софинансирования расходных обязательств, допущенное Республикой Калмыкия в лице Минсельхоза Республики, указывает на нарушение условий расходования средств субсидий и, соответственно, баланса интересов Российской Федерации на использование средств федерального бюджета в соответствии с Правилами, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации, а также на нарушение прав других регионов, поскольку высвободившиеся средства федерального бюджета в соответствии с указанными Правилами подлежали перераспределению между другими регионами при наличии потребности в средствах указанных субсидий.

Довод заявителя о том, что им соблюдены условия предоставления субсидий, обоснован только в части получения субсидий из федерального бюджета, однако после получения субсидий условия Соглашения, указанные выше Правила, положения бюджетного законодательства о расходовании субсидий на условиях долевого принципа заявителем полностью проигнорированы и нарушены, вследствие чего указанный довод является несостоятельным.

При заключении Соглашения заявителю были известны условия Соглашения о   принудительном   возврате   в   федеральный   бюджет   средств   субсидий, использованных с нарушением условий Соглашения, Правил и бюджетного законодательства, что не исключает применения бюджетных мер принуждения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Пунктом 2 статьи 306.2 БК РФ предусмотрены бюджетные меры принуждения, к которым, в том числе отнесено бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 306.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Таким образом, приказ Минфином России издан обоснованно и направлен на восстановление баланса интересов публично-правового образования - Российской Федерации, за счет перерасхода средств бюджета которой Республика Калмыкия получила необоснованную экономию средств республиканского бюджета.

Довод заявителя о достижении показателей результативности предоставления субсидии при таких обстоятельствах является несостоятельным, поскольку не может оправдывать получение экономии средств республиканского бюджета за счет перерасхода средств федерального бюджета при фактическом неисполнении принятых субъектом Российской Федерации расходных обязательств.

В связи с изложенным, взысканные суммы средств не превышают размеров ранее предоставленных сумм субсидий из федерального бюджета, следовательно, взыскание в пределах таких сумм не влечет убытки в региональном бюджете и не нарушает права Правительства Республики Калмыкия, поскольку такие средства являются средствами публично-правового образования, а не собственными средствами Правительства Республики или Минсельхоза Республики Калмыкия.

Указанные доводы подтверждаются судебной практикой по делам: № А40-21933/2018, № А40-228313/2017, А40-56443/2017, № А40-54528/2017, № А40-231052/2017, № А40-11349/2018, А40-187843/2018 (РК), А40-187934/2018 (РК), А40-46285/2018 (Ярославль), А40-26964/18 (Томск), в том числе с участием Счетной палаты Российской Федерации, выявившей в указанных делах за 2017 год нарушения субъектами РФ условий софинансирования расходных обязательств субъектов РФ, а также правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 18.07.2018 № 33-П, применительно именно к расходным (бюджетным) обязательствам субъектов Российской Федерации, приняв которые, субъекты Российской Федерации впоследствии не исполняют их в отсутствие экономических обоснований.

Согласно части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации одним из обязательных условий для удовлетворения требований заявителя является нарушение оспариваемым ненормативным правовым актом его прав и законных интересов.

По мнению суда, оспариваемый ненормативный правовой акт Министерства России, не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Доказательств обратного заявителем не представлено, указаний на нарушение его прав и законных интересов в заявлении, поданном в суд, также не имеется.

Согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В настоящем случае контрольный орган доказал законность принятого им Приказа.

При указанных обстоятельствах, в данном случае отсутствуют основания, предусмотренные статьей 13 ГК РФ, статьями 198, 201 АПК РФ, которые одновременно необходимы для признания ненормативных актов недействительными.

При указанных обстоятельствах, требования заявителя не подлежат удовлетворению в части оспаривания Приказа.

Судом проверены все доводы Заявителя, однако, они не опровергают установленные судом обстоятельства и не могут являться основанием для удовлетворения заявленных требований в части оспаривания приказа.

В силу действия части 3 статьи 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Кроме того, определением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 19.07.2018 приняты частичные обеспечительные меры, действие приказа Министерства финансов Российской Федерации от 11.05.2018 № 496 приостановлено до рассмотрения дела по существу.

Поскольку дело по существу заявленных требований рассмотрено, суд приходит к выводу о наличии оснований для отмены обеспечительных мер, наложенных определением Арбитражного суда Республики Калмыкия, в виде приостановления действия приказа № 496 от 11.05.2018.

На основании изложенного и руководствуясь  ст.ст. 24, 123, 150, 156,  167, 170, 176,  198, 201 АПК РФ, арбитражный суд первой инстанции

Р Е Ш И Л:

Проверив на соответствие действующему законодательству, в удовлетворении заявленных требований Правительству Республики Калмыкия - отказать.

Обеспечительные меры, наложенные определением Арбитражного суда Республики Калмыкия, в виде приостановления действия приказа № 496 от 11.05.2018 - отменить.

Решение может быть обжаловано в Девятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с момента вынесения.

        Судья

             О.В. Сизова