ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

E-mail: 14ap.spravka@arbitr.ru, http://14aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А13-16387/2019

г. Вологда

21 августа 2020 года

 

Резолютивная часть постановления объявлена 20 августа 2020 года.

В полном объёме постановление изготовлено 21 августа 2020 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Болдыревой Е.Н. и Черединой Н.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии от муниципального общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа № 11 имени кавалера Ордена мужества подполковника ФИО2» ФИО3, директора школы, от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области ФИО4 по доверенности от 03.12.2019 № 7699-2, 

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа № 11 имени кавалера Ордена мужества подполковника ФИО2» на решение Арбитражного суда Вологодской области от 23 января 2020 года по делу № А13-16387/2019,

у с т а н о в и л:

муниципальное общеобразовательное учреждение «Средняя общеобразовательная школа № 11 имени кавалера Ордена мужества подполковника ФИО2» (ОГРН 

<

***>,                   ИНН 

<

***>; адрес: 160019, 

<

...>; далее – учреждение, школа) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области (адрес: 160000, 

<

...>; далее – управление, МЧС, ГУ МЧС                                 по Вологодской области) о признании недействительным предписания                         от 23.05.2019 № 36.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Вологды (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; адрес: 160035, 

<

...>), Территориальное управление федерального агентства по управлению государственным имуществом в Вологодской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; адрес: 160000, 

<

...>; далее – теруправление).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 23 января                 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Учреждение с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить полностью и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела. 

Теруправление и администрация в своих отзывах поддерживают позицию подателя жалобы.

МЧС в своих письменных пояснениях считает решение суда законным и обоснованным. 

Теруправление и администрация надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). 

Заслушав объяснения представителей школы и ГУ МЧС по Вологодской области, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, изучив доводы жалобы,  суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене в связи с несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. 

Как следует из материалов дела, по результатам  проведенной управлением в соответствии с планом проведения проверок на 2019 год на основании распоряжения от 26.03.2019 № 36 плановой выездной  проверки соблюдения требований в области гражданской обороны по адресу: 

<

...>, оставлен акт проверки от 23.05.2019 (том 1, листы 28 – 33), в котором отражено, что учреждение не осуществляет поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию объекта гражданской обороны. Школой не планируются мероприятия по подготовке защитного сооружения гражданской обороны (далее – ЗС ГО) в готовности к приему укрываемых,  по техническому обслуживанию этого сооружения, по его текущему и капитальному ремонтам, не проводятся мероприятия по подготовке ЗС ГО к готовности к приему укрываемых,  отсутствует паспорт защитного сооружения, в котором указаны копии поэтажных планов и экспликаций помещений, имеющийся паспорт защитного сооружения не согласован и не заверен  органами технической инвентаризации, не обеспечено содержание в исправном состоянии и готовности к использованию по назначению входов в защитное сооружение, содержание в исправном состоянии и готовности к использованию по назначению защитных устройств и помещений для укрываемых; отсутствует журнал оценки технического состояния защитного сооружения гражданской обороны, сигналы оповещения гражданской обороны, план ЗС ГО с указанием всех помещений и находящегося в них оборудования и путей эвакуации, планы внешних и внутренних инженерных сетей с указанием отключающих устройств, список личного состава звена по обслуживанию защитного сооружения гражданской обороны, эксплуатационные схемы водоснабжения и канализации, эксплуатационная схема электроснабжения ЗС ГО, инструкция по использованию средств индивидуальной защиты, инструкция по эксплуатации фильтровентиляционного оборудования, правила пользования приборами, правила поведения укрываемых в защитном сооружении гражданской обороны, журнал регистрации показателей микроклимата и газового состава воздуха,  журнал учета обращений укрываемых за помощью, журнал регистрации демонтажа, ремонта и замены оборудования, списка телефонов.

Управлением отмечено, что учреждением не производится техническое обслуживание технических систем ЗС ГО в полном объеме и с установленной периодичностью в том числе: техническое обслуживание и ремонт технических систем, планово-предупредительный ремонт строительных конструкций, техническое обслуживание средств связи и оповещения; не осуществлена подготовка к проведению мероприятий по приведению защитного сооружения гражданской обороны в готовность к приему укрываемых, в том числе: обозначение защитного сооружения гражданской обороны, маршрутов движения укрываемых к защитному сооружению, порядок заполнения защитного сооружения гражданской обороны. Школой  не создано звено для обслуживания защитного сооружения гражданской обороны в мирное время,  не создано звено по обслуживанию защитного сооружения гражданской обороны из расчета одно звено на каждый объект гражданской обороны в зависимости от его вместимости для поддержания защитного сооружения гражданской обороны в готовности к использованию по предназначению в период пребывания в нем укрываемых, не обеспечивается постоянная готовность помещений и оборудования систем жизнеобеспечения к переводу их к использованию по предназначению, не обеспечиваются условия для безопасного пребывания укрываемых в защитном сооружении гражданской обороны в военное время, в условиях чрезвычайных ситуаций мирного времени.

В связи с этим МЧС  пришло к выводу о нарушении учреждением пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – Закон № 28-ФЗ, Закон о гражданской обороне);  пункта 13 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденного  постановлением  Правительства Российской Федерации                      от 29.11.1999  № 1309 (далее – Порядок № 1309, Порядок создания убежищ),  пунктов 2.2, 3.2.3 – 3.2.10, 3.6, 5.1.1 – 5.1.7, 5.2.1-.5.2.4, 6.1.1 – 6.1.4,6.3.1 – 6.3.6, 1.4 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных приказом МЧС РФ от 15.12.2002  № 583 (далее – Правила                  № 583, Правила эксплуатации),  пункта 16.4 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом  МЧС РФ от 14.11.2008 № 687 (далее – Положение              № 583), пунктов 2-15 Порядка содержания и использования защитных сооружений гражданской обороны в мирное время, утвержденного  приказом  МЧС РФ от 21.07.2005 № 575 (далее – Порядок № 575, Порядок содержания).  

С целью устранения выявленных нарушений МЧС школе выдано предписание от 23.05.2019 № 36  об устранении в срок  до 26.10.2020   вышеуказанных нарушений (том 1, листы 71-84).

Не согласившись с этим предписанием, школа оспорила его в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что поскольку согласно паспорту ЗС ГО              № 36/106 в подвале  здания школы  расположено убежище,  то в силу Закона            № 28-ФЗ, Порядка № 1309, Положения № 583, Порядка № 575, школа, являющаяся балансодержателем (право оперативного управления), как организация, которая  эксплуатирует и за которой закреплено ЗС ГО, обязана проводить мероприятия по поддержанию в состоянии постоянной готовности к использованию по предназначению и техническое обслуживание ЗС ГО и его технических систем.  

Вместе с тем, проанализировав в соответствии со статье 71 АПК РФ предъявленные в дело доказательства, а также приведенные участниками процесса доводы при рассмотрении заявленного требования по настоящему делу, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 указанного Кодекса для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

В силу положений части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 указанного  АПК РФ обязанность доказывания законности принятого решения возлагается на соответствующие орган, который его принял.

С учетом положений, содержащихся в статье 13 Закона о гражданской обороне, в Указе Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», приказе  МЧС РФ от 06.08.2004 № 372 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий – органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации»,  в  подпункте  4 пункта 8 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868,  пунктах 1, 2, 6  Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 № 305, ГУ МЧС по Вологодской области является уполномоченным органом  надзора за выполнением, в том числе  органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне на территории Вологодской области. 

В связи с этим суд первой инстанции сделал верный вывод о том, что оспариваемое школой предписание выдано уполномоченным на то лицом.

 В акте проверки от 23.05.2019, оформленном управлением в ходе проверки проверочного листа (том 1, листы 36 – 65), предписании                             от 23.05.2019  не указан конкретный объект гражданской обороны, надлежащее содержание и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию, не осуществляется школой.

 Из пояснений представителя ГУ МЧС по Вологодской области,  данных суду апелляционной инстанции следует, что таким объектом является расположенное в подвале школы убежище.

Данный  вывод управления основан на наличии паспорта убежища 36/106, заполненного 22.12.1974 (том 2, листы 8 – 9), а также  на предъявленной в дело выписки  из журнала учета защитных сооружений гражданской обороны, находящихся на территории Вологодской области по состоянию на 07.05.2019 (том 2, лист 10), в котором отражено, что спорному объекту присвоен инвентарный номер 106 – 36.

При этом, делая вывод о наличии убежища и допущенных школой нарушений, отраженных в акте проверки, управление исходило из наличия только этих документов.

В ходе рассмотрения дела судом апелляционной инстанции управлением дополнительно предъявлена копия инвентарной карточки ЗС ГО № 36/106, заполненная 04.03.2014 (далее – Инвентарная карточка).

В статье 1 Закона № 28-ФЗ дано понятие  гражданской обороны, под которой понимается  система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. 

Согласно части 1 статьи 9  указанного Закона организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Следовательно, из положений статьи 9 Закона о гражданской обороне следует, что полномочия организаций по проведению мероприятия, связанных с гражданской обороной, определены федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации.

В развитие Закона № 28–ФЗ  постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 № 1309 утвержден Порядок создания убежищ.

Согласно  пункте 2 этого Порядка к объектам гражданской обороны относится, в том числе и убежище, под которыми  понимается защитное сооружение гражданской обороны, предназначенное для защиты укрываемых в течение нормативного времени от расчетного воздействия поражающих факторов ядерного и химического оружия и обычных средств поражения, бактериальных (биологических) средств и поражающих концентраций аварийно химически опасных веществ, возникающих при аварии на потенциально опасных объектах, а также от высоких температур и продуктов горения при пожарах.

Из положений пункта 3 Порядка № 1309 следует, что убежища создаются в следующих случаях:

 для максимальной по численности работающей в военное время смены работников организации, имеющей мобилизационное задание (заказ) (далее –наибольшая работающая смена организации) и отнесенной к категории особой важности по гражданской обороне, независимо от места ее расположения, а также для наибольшей работающей смены организации, отнесенной к первой или второй категории по гражданской обороне и расположенной на территории, отнесенной к группе по гражданской обороне, за исключением наибольшей работающей смены метрополитена, обеспечивающего прием и укрытие населения в сооружениях метрополитена, используемых в качестве защитных сооружений гражданской обороны, и медицинского персонала, обслуживающего нетранспортабельных больных;

для работников максимальной по численности работающей в мирное время смены организации, эксплуатирующей ядерные установки (атомные станции), включая работников организации, обеспечивающей ее функционирование и жизнедеятельность и находящейся на ее территории в пределах периметра защищенной зоны.

В силу пункта 7 Порядка № 1309 создание объектов гражданской обороны в мирное время осуществляется на основании планов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и согласованных с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерством экономики Российской Федерации.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части создания объектов гражданской обороны определены в пунктах 8 и 9 Порядка № 1309.

 Так, согласно пункту 9 Порядка № 1309 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления на соответствующих территориях: определяют общую потребность в объектах гражданской обороны; создают в мирное время объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию; осуществляют контроль за созданием объектов гражданской обороны и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию; ведут учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны.

Создание объектов гражданской обороны осуществляется за счет приспособления существующих, реконструируемых и вновь строящихся зданий и сооружений, станций и линий метрополитенов, которые по своему предназначению могут быть использованы как объекты гражданской обороны, а также строительства этих объектов (пункт 12 Порядка № 1309).

С учетом изложенного следует, что объект должен соответствовать понятию убежища,  его создание осуществлено органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органом местного самоуправления  в связи с наличием определенных в пункте 3 Порядка               № 1309 факторов и на основании плана, разработанного органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,  согласованного с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерством экономики Российской Федерации.

Вместе с тем, из материалов дела следует, что наличие определенных в пункте 3 Порядка № 1309 факторов не установлено, факт  разработанного органами исполнительной власти и согласованного в установленном порядке плана управлением также не установлен, на его наличие  не ссылается,  вопрос о его существовании  им в ходе проверки не исследовался.

Управление последовательно указывает на то, что согласно имеющемуся в материалах дела паспорту убежища и выписки  из журнала учета защитных сооружений гражданской обороны, находящихся на территории Вологодской области по состоянию на 07.05.2019, в подвале школы имеется  убежище общей площадью 150 м2 и вместимостью 180 чел,  спорному объекту присвоен инвентарный номер 106–36, год ввода ЗС ГО в эксплуатацию 1958 год.

Инвентарная карточка содержит в себе аналогичные сведения относительно этих параметров.

Вместе с тем, в  рассматриваемом случае из материалов дела, в частности,  из  полученных из  Государственного архива Вологодской области (далее –  Архив) решений исполнительного комитета  Вологодского городского Совета депутатов трудящихся от 13.06.1951  (без номера, к протоколу № 18) «О строительстве в г. Вологде 4-х этажного здания школы на 960 мест», решения исполнительного комитета Вологодского областного Совета депутатов трудящихся от 13.09.1951 № 1261 «О строительстве в г. Вологде 24-х квартирного жилого дома и средней школы» с приложением; решения исполнительного комитета Вологодского городского Совета депутатов трудящихся от 19.09.1951  протокол № 28 «О строительстве в г. Вологде 24-х квартирного жилого дома и средней школы; выписки из раздела «Школы и детские учреждения» из сведений о важнейших объектах строительства в гор. Вологда по состоянию на 01.07.1953;  выписки из справки по объектам жилищно-гражданского строительства в г. Вологде (не датирована, в деле за 1953 год) (том 2, листы  58 – 64) следует, что здание школы введено в эксплуатацию после 1953 до 1958 года.

При этом указанные документы не содержат в себе сведений о том, что принималось решение о создании помещение убежища и, соответственно, о том, что оно было создано.

Акт государственной приемочной комиссии о приемке законченного строительством объекта в материалы дела не представлен (по сведениям Архива, такой документ не сохранился). 

Из объяснений директора школы, а также представителя администрации следует, что годом ввода здания объекта школы в эксплуатацию является              1953 год.

Согласно имеющихся в деле копий договора о закреплении за школой муниципального имущества на праве оперативного управления от 27.02.2002         № 15 (том 2, листы 112 – 114), а также договора об использовании муниципального имущества на праве оперативного управления учреждению              от 22.12.2014 (том 1, листы 86 – 93), следует, что заявителю передано на праве оперативного управления  здание школы,  в том числе  и его подвал общей площадью 409 м2.

Право оперативного  управления здания школы  с подземным этажом (подвалом)  общей площадью 3 388,3 м2  зарегистрировано за учреждением 29.05.2009, что подтверждается свидетельством о регистрации права                   серии 35 СК № 628290 (том 1, лист 85).

Однако факт передачи убежища как самостоятельного объекта из этих договоров также  не следует.

Согласно выписке их технического плана подвала по состоянию на 24.06.1982 (том 1, листы 94-95, 116 – 117),  подвальное помещение представляет собой помещения кладовых, коридоров, уборных и котельной, при  этом общая площадь их составляет 379, 46 м2.

В предъявленной в дело Бюро кадастровой оценки и технической инвентаризации копии поэтажного плана и экспликации подвального помещения, расположенного по адресу школы: 

<

...> (том 2, листы 88 – 94), отражено, что подвальное помещение представляет собой отдельные подвальные  помещения различной величины, относящиеся к типу площади «школьные». 

При этом пояснений относительно того какое из этих помещений является убежищем управлением  пояснений не даны.

Вывод о его фактическом наличии  в подвальном помещении,  в том числе с учетом площади, из указанных выше документов также  не  следует.

Ссылка МЧС на предъявленные в дело пояснительную записку к техническому проекту типовой школы на 880 учеников на участке в квартале   4-в корп. 45 Правобережной части гор. Магнитогорска (том 2, листы 49 – 57) не может быть принята, поскольку отсутствуют  доказательств, позволяющие сделать вывод о том, что здание  учреждения построено на основании такого же проекта.

Таким образом, из материалов дела не следует, что органами местного самоуправления принималось решение о создании убежища, оно фактически существует и передавалось учреждению для владения, эксплуатации и надлежащего содержания.

В материалах дела усматривается, и МЧС не опровергнуто, что подвальные помещения здания школы с даты введения здания  в эксплуатацию использовались и используются для нужд учреждения, в нем расположены исключительно коммуникационные сооружения.

Управление последовательно в обоснование своей позиции ссылается на наличие оформленного и подписанного представителем школы паспорта убежища 36/106.

Действительно, согласно пункту 1.2 Правил № 583 статус ЗС ГО как объекта гражданской обороны определяется наличием паспорта убежища (ПРУ) (приложение 6), заверенного организацией, эксплуатирующей сооружение, и органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям с копиями поэтажных планов и экспликаций помещений ЗС ГО, заверенных органами технической инвентаризации.

Пунктом 2.1 Правил № 583 установлено, что учет ЗС ГО ведется в федеральных органах исполнительной власти, региональных центрах по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главных управлениях МЧС России по субъектам Российской Федерации и органах местного самоуправления, а также в организациях, имеющих на балансе ЗС ГО, в журнале учета ЗС ГО, форма которого приведена в приложении 5.

Пунктом 2.2 Правил эксплуатации определено, что документальным основанием для ведения учета ЗС ГО является паспорт сооружения, в котором указываются его основные технические характеристики и перечень оборудования систем жизнеобеспечения. Обязательными приложениями к паспорту ЗС ГО являются копии поэтажных планов и экспликаций помещений объекта ГО, согласованные и заверенные органами технической инвентаризации, организацией – балансодержателем ЗС ГО и органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям.

Паспорт ЗС ГО оформляется после ввода защитного сооружения в эксплуатацию или по итогам инвентаризации ЗС ГО.

Действительно, рассматриваемый паспорт убежища, составленный                    в 1974 году, содержит в себе основные положения, определенные  приложением № 6 Правил № 583, и информация об убежище отражена в журнале учета ЗС ГО.

Однако, установленные пунктом 2.2 Правил № 583 в качестве обязательно приложения к паспорту  копии поэтажных планов и экспликаций помещений объекта ЗС ГО, согласованные и заверенные органами технической инвентаризации, организацией – балансодержателем ЗС ГО и органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, отсутствуют, что не отрицается и представителем МЧС при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции. 

Следует отметить, что  составленный  в 1974 году  паспорт  убежища от имени школы подписан ФИО5, являющегося учителем физкультуры (том 3, листы 83-85), и полномочия указанного лица на осуществление таких действий МЧС вопреки положениям статей 65 и 200    АПК РФ на предложение суда апелляционной инстанции не подтверждены.

Кроме того, как указано ранее, не имеется доказательств, свидетельствующих о факте создания самого  убежища и его передачи школе.

Управлением помимо этого  не приведено нормативное обоснование того, что паспорт убежища, оформленный до вступления в законную силу  Закона               № 28-ФЗ,  является актуальным по настоящее время, а также того, что при таком факте не требуется соблюдение положений Порядка создания убежищ и Правил эксплуатации, принятых в развитие положений Закона о гражданской обороне.

Из материалов дела, а также пояснений представителей школы и администрации, усматривается, что каких-либо договоров о правах и обязанностях в отношении объектов и имущества гражданской обороны, а также на выполнение мероприятий гражданской обороны в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.1994 № 359 «Об утверждении Положения о порядке  использования объектов и имущества гражданской обороны приватизированными предприятиями, учреждениями и организациями» (далее – постановление № 359) со школой не заключено.

Как указывалось ранее, имущество, то есть объект недвижимости, являющийся зданием школы, закреплен за учреждением  на праве оперативного управления в соответствии с действовавшими на дату заключения договоров статьями 131, 296, 299 и Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»  и передан по договору в оперативное управление как единым объектом недвижимости (здание в целом), в состав которого входят, в том числе непосредственно нежилые помещения подвала. 

Из пояснений администрации от 19.08.2020 следует, что  убежище  на балансе школы не числилось и не передавалось, в Реестре объектов муниципальной собственности города Вологды не значится. 

Законом о гражданской обороне также не установлено, что он распространяется на отношения, возникшие  в связи эксплуатацией объектов гражданской обороны  в режиме повседневной деятельности,  до его издания.

Напротив, в силу пункта 2 статьи 20 этого Закона иные нормативные правовые акты Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Следует также отметить, что в  соответствии с пунктом 2 раздела III приложения 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации                 от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (далее – Постановление              № 3020-1) объекты оборонного производства, а также объекты связи и инженерной инфраструктуры, предназначенные для использования в особый период, отнесены исключительно к федеральной собственности.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.01.2010                                № 12757/09, защитные сооружения гражданской обороны представляют собой отдельную категорию объектов, объединяемых по признаку единого назначения, которые в приложениях 1-3 к Постановлению № 3020-1 не упомянуты. Защитные сооружения гражданской обороны, не отвечающие критериям объектов оборонного производства, на основании пункта 3 Постановления № 3020-1 продолжают оставаться в федеральной собственности до решения вопроса о возможности их передачи в собственность соответствующего субъекта Федерации в установленном порядке.

Вместе с тем, как следует из материалов дела, здание школы, в котором находится спорный объект, принято в эксплуатацию до 1991 года.  

Положения Постановления № 3020-1 управлением при вынесении оспариваемого школой предписания также не учтены.

Суд первой инстанции в своем решении сослался на проведение инвентаризации, оценки  и использования ЗС ГО инв. № 106-36, о чем в материалы дела предъявлен соответствующий акт от 17.08.2018 (том 2,               листы 115 – 117).

Однако, в указанном акте отражено, что ЗС ГО не соответствует требованиям СП 88.133330.2014 «Защитные сооружения гражданской обороны. Акуализированая редакция СнИП П-11-77», к приему не готово. Дальнейшая эксплуатация ЗС ГО не планируется. Имеются явные разрушения и затопление, отсутствуют системы жизнеобеспечения. ЗС ГО инв. № 106-36 подлежит снятию с учета.

Такие выводы, отраженные в акте от 17.08.2018,  также свидетельствует о фактическом отсутствии убежища, что с учетом положений пункта 2.5 Правил № 583 является самостоятельным основанием для снятия ЗС ГО с учета.

 В Инвентарной карточке также отмечено, что  ЗС ГО не готово,  требует капитального ремонта, предъявляемым к нему требованиям не соответствует. Договор в соответствии с постановлением № 359 не заключен.

Помимо того, как отмечалось ранее,  пунктом  9 Порядка № 1309 именно на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления возложена обязанность на соответствующих территориях среди прочего в мирное время  по созданию  объектов гражданской обороны и поддержанию  их в состоянии постоянной готовности к использованию. 

С учетом изложенного является ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что в подвальном помещении здания школы по адресу: 

<

...>, размещено защитное сооружение гражданской обороны – убежище, что влечет за собой обязанность школы по содержанию, обеспечению  его готовности и использованию по назначению в целях гражданской обороны.

Суд первой инстанции  в обоснование своей позиции сослался на постановлением администрации города Вологды от 08.08.2012 № 4525, которым  утверждено  Положение о пунктах временного размещения эвакуируемого населения, материальных и культурных ценностей на территории муниципального образования «Город Вологда»,  согласно которому  здание школы с подвалом, общей площадью 3388,3 м2 включено в перечень  пунктов временного размещения эвакуируемого населения, материальных и культурных ценностей на территории муниципального образования (далее –  Перечень).

Однако данное постановление принято в развитие иных правовых отношений, основанных на положениях Федерального закона от 21.12.1994                  № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и оно не определяет само здание школы, либо ее отдельные помещения как объекты гражданской обороны, в том числе убежища.

В связи с этим включение всего здания школы в Перечень, не опровергает изложенные выше выводы.

Кроме того следует отметить, что по смыслу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»  предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на конкретное  лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

В предписании должны быть указаны конкретные причины и условия, законные и обоснованные меры для их устранения, при этом данные меры должны быть реальными и исполнимыми.

В рассматриваемом случае из послужившего основанием для выдачи предписания  акта проверки от 23.05.2019, а также пояснений представителя МЧС, данных суду апелляционной инстанции,  следует, что обстоятельства относительно фактического создания, существования убежища, правовых оснований, связанных с его возникновением и возможной передачей в ходе проверки не исследовались, само подвальное помещение школы не осматривалось. 

С учетом приведенных выше обстоятельств и  правовых норм, апелляционная инстанция считает, что выданное  ГУ МЧС по Вологодской области школе предписание от 23.05.2019 № 36 нельзя признать законным.

Кроме того следует также отметить, что  постановлением мирового судьи Вологодской области по судебному участку № 1 от 02.07.2019 по делу                           № 5-1550/20 (том 1, листы 96-102) прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном, частью 1 статьи 20.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении школы в связи с отсутствием в ее действиях состава правонарушения, поскольку суд пришел к выводу о том, что нежилые помещения подвала школы как защитные сооружения не балансе школы не числятся, ей не передавались.

С учетом  изложенного обжалуемое решение суда подлежит отмене с вынесением судебного акта об удовлетворении заявленных школой требований.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ в связи с удовлетворением апелляционной жалобы учреждения, расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4 500 руб. подлежат взысканию с МЧС в пользу школы.  

Руководствуясь статьями  110, 269, 270,  271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд 

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Вологодской области от 23 января 2020 года по делу № А13-16387/2019  отменить.

Признать недействительным принятое Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области предписание от 23.05.2019 № 36 как несоответствующее Федеральному закону от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне».

Возложить на Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов муниципального общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа № 11 имени кавалера Ордена мужества подполковника ФИО2».

  Взыскать с Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области обязанность в пользу  муниципального общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа № 11 имени кавалера Ордена мужества подполковника ФИО2» расходы по уплате государственной пошлины в размере 4 500 руб., связанные с рассмотрением дела судами первой и апелляционной инстанции.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                 Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Е.Н. Болдырева

Н.В. Чередина