ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34/70/75 лит А, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А32-37751/2016

город Ростов-на-Дону

11 мая 2017 года

15АП-4745/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 02 мая 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 мая 2017 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Филимоновой С.С.

судей Смотровой Н.Н., Сурмаляна Г.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Смирновой В.Ю.

при участии:

от заявителя: представитель ФИО1 по доверенности от 01.02.2017 г., представитель ФИО2 по доверенности от 01.02.2017 г., 

от заинтересованного лица: не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования город Новороссийскна решение Арбитражного суда Краснодарского краяот 08.02.2017 по делу № А32-37751/2016 по заявлению Новороссийского районного потребительского обществак заинтересованному лицу администрации муниципального образования город Новороссийско признании недействительным предписанияпринятое в составе судьи Ермоловой Н.А.

УСТАНОВИЛ:

Новороссийское районное потребительское обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Администрации муниципального образования город Новороссийск о признании недействительным предписания администрации муниципального образования город Новороссийск № 146 КД от 20.09.2016 г. о признании одноэтажного капитального строения Литер «С», расположенного на земельном участке с кадастровым номером 23:47:0307014:656 по адресу: 

<

...> самовольной постройкой и возложении обязанности демонтировать капитальное строение.

Решением суда от 08.02.2017 г. заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что признание недвижимого имущества, право на которое зарегистрировано, самовольной постройкой, а также констатация факта демонтажа существовавшего строения и создании вместо него нового объекта в порядке реконструкции находится в исключительной компетенции суда. Суд также указал, что заинтересованным лицом не представлено достоверных доказательств того, что спорный объект – литер «С» не соответствует характеристикам, указанным в разрешении на строительство № 23-308000-1523-2015 от 05.10.2015 г. и разрешении на ввод объекта в эксплуатацию № 23-308000-2170-2015 от 25.12.2015.

Не согласившись с принятым решением, администрация муниципального образования город Новороссийск обжаловала его  в порядке, предусмотренном гл.  34 АПК РФ. В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что предписание вынесено на основании ст. 72 Земельного кодекса и утвержденного постановлением администрации Положения о муниципальном контроле, вывод суда о том, что предписание подменяет собой судебный акт о признании строения самовольной постройкой, несостоятелен.

В отзыве на апелляционную жалобу Новороссийское районное потребительское общество просит решение суда оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

В судебном заседании представители общества поддержали доводы отзыва. Заявили ходатайство о замене заявителя по делу на потребительский кооператив «Новороссийское районное потребительское общество». Учитывая представленные заявителем документы о регистрации изменений наименования в ЕГРЮЛ, суд счет заявленное ходатайство подлежащим удовлетворению.

Представитель администрации, надлежаще извещенной о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, дело рассмотрено в порядке ст. 156 АПК РФ в отсутствие представителя заинтересованного лица.

 Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя заявителя, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, заявителю на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 7633 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов – для эксплуатации торгово-складских помещений, с кадастровым номером 23:47:0307014:656 по адресу: 

<

...>, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права серии 23-АМ № 226215 от 22.10.2013 г.

На основании постановления главы администрации города Новороссийска от 08.07.1998 г. № 887 за Обществом 16.12.1998 г. зарегистрировано право собственности на капитальные строения по адресу: 

<

...>, в том числе на строение Литер «С» площадью 384,1 кв.м., что подтверждается регистрационным удостоверением от 16.12.1998 г. № 166, выданным Новороссийским бюро технической инвентаризации.

05.10.2015 г. Управлением архитектуры и градостроительства муниципального образования г. Новороссийск Краснодарского края Обществу выдано разрешение № 23-308000-1523-2015 на реконструкцию участка застройки по ул. Снайпера Рубахо, 42 в г. Новороссийске, в том числе, в отношении спорного строения - Литер «С» площадью застройки – 353,8 кв.м., на земельном участке с кадастровым номером 23:47:0307014:656.

По окончании реконструкции, на основании технического плана от 06.10.2015 г. Управлением архитектуры и градостроительства муниципального образования г. Новороссийск Краснодарского края Новороссийскому районному потребительскому обществу выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию № 23-308000-2170-2015 от 25.12.2015 г.

Между тем, предписанием Управления муниципального контроля администрации муниципального образования город Новороссийск № 146 КД от 20.09.2016 г. на Общество возложена обязанность произвести демонтаж самовольно возведенного капитального строения, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 23:47:0307014:656 по адресу: 

<

...> в срок до 25 сентября 2016 г.

Как следует из указанного предписания, Новороссийским районным потребительским обществом после получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию № 23-308000-2170-2015 от 25.12.2015 г. в июне 2016 года были проведены работы по сносу здания литер «С», и на его месте самовольно возведено одноэтажное здание без получения в установленном законом порядке разрешения на строительство нового капитального объекта.

Считая предписание незаконным, общество обжаловало его в судебном порядке. 

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из указанных выше правовых норм, в предмет судебного исследования по настоящему делу входят следующие обстоятельства:

- нарушение оспариваемым решением Управления прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на заявителя каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

- несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту.

При этом отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий является основанием для отказа в удовлетворения требований заявителя.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о том, что у администрации отсутствуют полномочия по выдаче предписаний о сносе самовольно возведенных строений. 

Между тем, с данным выводом суда первой инстанции судебная коллегия не может согласиться. 

Согласно пункту 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" с 01.03.2015 распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа.

Мероприятия по осуществлению муниципального земельного контроля и предписание по его результатам произведены на основании статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации и утвержденного постановлением администрации от 25.05.12 г. № 3178 "Положения о муниципальном контроле" (Положение).

В соответствии с пунктом 1 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации, под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи.

Согласно пункту 5 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора.

Пунктами 15 и 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания, торговли, а также осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городского округа вправе издавать муниципальные правовые акты (статья 17 названного Закона).

В силу статьи 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации и подпунктом 26 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесены утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа.

В соответствии с нормами статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также положениями статьи 3 Федерального закона от 17.11.1995 № 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляются на основании разрешения на строительство, которое выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, где планируется строительство. К заявлению о выдаче разрешения в обязательном порядке должны прилагаться правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы проектной документации, а также иные предусмотренные статьей 51 данного Кодекса документы.

Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности; не вправе распоряжаться постройкой: продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет (пункт 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 3 Закона Краснодарского края от 04.03.2015 № 3126-КЗ «О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля на территории Краснодарского края», разделу 4 Административного регламента исполнения управлением муниципального контроля администрации муниципального образования город Новороссийск муниципальной функции по осуществлению муниципального земельного, контроля на территории муниципального образования город Новороссийск, утв. постановлением от 01.08.2016 № 6150, к полномочиям органов местного самоуправления в сфере осуществления муниципального земельного контроля относятся организация и осуществление муниципального земельного контроля на территории соответствующего муниципального образования по ряду направлений, в том числе предупреждение и пресечение самовольного занятия земельных участков, самовольного строительства или использования земельных участков без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

В муниципальном образовании: "город Новороссийск" проведение муниципального земельного контроля в отношении подведомственных территорий регламентировано утвержденного постановлением администрации от 25.05.2012 №3178 "Положения о муниципальном контроле" (Положение, т. 1, л.д. 62-65).

Согласно пункту 5.1 Положения, управление осуществляет муниципальный контроль за использованием земель в соответствии с земельным законодательством и в порядке, установленном настоящим Положением.

Согласно пунктам 5.2, 5.5, 5.6, 5.9 Положения, сотрудники управления при осуществлении муниципального контроля вправе:

- посещать и обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5.6);

- составлять по результатам обследования акты обследования земельных участков с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов (пункт 5.2);

- в случае, если в процессе осуществления муниципального земельного контроля на проверяемом земельном участке будет обнаружен объект капитального строительства, обладающий признаками самовольной постройки, осуществляющее данный контроль должностное лицо в акте обследования земельного участка дополнительно указывает площадь застройки, общую площадь объектов капитального строительства, этажность, иные характеристики объекта. К акту в обязательном порядке приобщается фототаблица (пункт 5.9);

- выносит предписания по устранению нарушений требований по использованию земель, установленных законодательством Российской Федерации, Краснодарского края, муниципального образования город Новороссийск (пункт 5.5).

Из приведенных норм права следует, что в границах муниципального образования, независимо от форм собственности и целевого назначения земель, контроль за использованием земель, строительством и соблюдением порядка размещения движимых и недвижимых объектов осуществляет соответствующая администрация как орган местного самоуправления.

Сходная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.09.2016 по делу № А61-1779/2015.

Более того, является обоснованным довод жалобы администрации о том, что фактически выдача предписания является соблюдением установленного досудебного порядка урегулирования спора в пределах своей компетенции. Предписание не является решением органа местного самоуправления о сносе самовольной постройки в смысле пункта 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом апелляционной инстанции, администрация такого решения о сносе не принимала, а после истечения установленного в предписании срока для добровольного исполнения обратилась с соответствующим иском в суд о сносе самовольной постройки (литер С), по результатам рассмотрения которого решением Арбитражного суда Краснодарского края от 21.03.2017 года по делу №A32-37265/2016 в удовлетворении требований администрации отказано.

Довод общества о его неизвещении о проведении муниципального земельного контроля управлением отклоняются судом апелляционной инстанции как не основанные на нормах регламентов, на основании которых управлением осуществлялся данный контроль.

Статья 72 Земельного кодекса Российской Федерации и Положение не содержит прямых указаний на необходимость извещения правообладателей, пользователей земельных участков до проведения муниципального земельного контроля, как и их присутствия при проведении данного контроля, равно как и присутствия понятых. Администрация не лишена права на фиксацию выявленного нарушения в ходе фактического обследования территории. В свою очередь, указанное заинтересованное лицо вправе оспаривать результаты выявленного нарушения в случае несогласия с ними.

Изучив дополнительно представленные администрацией материалы, которыми были оформлены мероприятия по проведению земельного контроля в отношении спорного земельного участка, суд апелляционной инстанции установил, что обследование спорного земельного участка было произведено сотрудником управления в рамках муниципального земельного контроля без существенных нарушений приведенных выше требований пунктов 5.2, 5.6, 5.9 Положения: обследование участка, на котором выявлены самовольные постройки (по мнению управления) произведено с применением фотосъемки, по итогам которой была изготовлена приобщенная к акту обследования фототаблица; по итогам осмотра участка был составлен акт обследования.

Право управления на выдачу предписания по итогам муниципального земельного контроля предусмотрено пунктом 5.5 Положения.

Вместе с тем, данное предписание управления является ненормативным правовым актом, который содержит адресованное обществу властеобязывающее требование о демонтаже в срок до 25.09.2016 самовольно возведенных на спорном участке капитальных объектов, неисполнение или ненадлежащее исполнение которого, как указано в самом предписании, влечет привлечение виновного к административной ответственности в порядке, предусмотренном статьей 4.10 Закона Краснодарского края от 23.07.2003 № 608-КЗ "Об административных правонарушениях".

При таких обстоятельствах, как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, предписание должно быть законным, то есть, соответствовать требованию исполнимости, ясности и конкретности, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания. 

Несоблюдение указанных требований об исполнимости, ясности и конкретности предписания делает его незаконным, поскольку ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что также противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Дополнительно оценив текст выданного обществу предписания на предмет соответствия приведенным выше требованиям к содержанию ненормативного правового акта, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что предписание не соответствует приведенным выше требованиям к его законности.

Как видно из материалов дела, предписание выдано 20.09.2016 с указанием срока устранения допущенного нарушения до 25.09.2016, направлено обществу по почте 22.09.2016, которое было получено обществом 28.09.2016, то есть, по истечению трех дней после установленной даты устранения допущенного нарушения, что подтверждается информацией об отслеживании почтового отправления с идентификатором 35390084578066 (т. 1, л.д. 8). Кроме того, суд признает обоснованным довод заявителя о невозможности исполнения предписания в виде сноса самовольно возведенного двухэтажного строения в пятидневный срок.

Таким образом, предписание о демонтаже самовольно возводимого капитального строения в срок до 25.09.2016 заведомо неисполнимо, что является самостоятельным основанием для признания данного предписания недействительным.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В пункте 35 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 № 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что само по себе несогласие суда апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции, изложенными в мотивировочной части принятого им решения, не является безусловным основанием для его изменения. При принятии постановления суд апелляционной инстанции действует в пределах полномочий, определенных статьей 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В случае несогласия суда только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, суд апелляционной инстанции, не отменяя обжалуемый судебный акт, приводит иную мотивировочную часть.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, поскольку ошибочные выводы суда первой инстанции в целом не привели к принятию незаконного решения, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Судебные расходы распределены судом первой инстанции между сторонами с учетом требований статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Считать надлежащим заявителем по делу потребительский кооператив «Новороссийское районное потребительское общество».

Решение Арбитражного суда Краснодарского краяот 08.02.2017 по делу № А32-37751/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. 

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления в полном объеме в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Краснодарского края.

Председательствующий С.С. Филимонова

СудьиН.Н. Смотрова

Г.А. Сурмалян