ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Москва

09.08.2023                                                                              Дело № А40-228698/2022

 

Резолютивная часть постановления объявлена 02.08.2023

Полный текст постановления изготовлен 09.08.2023

 

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Шевченко Е.Е.,

судей Ананьиной Е.А., Кузнецова В.В.,

при участии в заседании:

от заявителя по делу – общества с ограниченной ответственностью «Таласса» – ФИО1 (представителя по доверенности от 22.05.2023),

от Министерства культуры Российской Федерации – ФИО2 (представителя по доверенности от 15.04.2021),

рассмотрев 02.08.2023 в судебном заседании с использованием информационной системы «Картотека арбитражных дел» (онлайн-заседания) кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Таласса»

на решение от 27.12.2022

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 31.03.2023

Девятого арбитражного апелляционного суда

по делу № А40-228698/2022

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Таласса»

к Министерству культуры Российской Федерации

об оспаривании решения,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Таласса» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным решения Министерства культуры Российской Федерации (далее – министерство) о прекращении действия лицензии от 15.05.2019 № МКРФ 19114, оформленное приказом министерства от 05.10.2022 № 1853.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 27.12.2022, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2023, в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе общество просит отменить данные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права.

В судебных заседаниях представители общества поддержали доводы кассационной жалобы, просили ее удовлетворить, дополнительно пояснили, что подтвердить или опровергнуть представление министерству недостоверных сведений при получении лицензии в 2019 году не могут, поскольку соответствующий бизнес (юридическое лицо с лицензией) приобретен в последующем; в случае выявления рассматриваемого обстоятельства такой бизнес приобретен не был бы; лицензируемая деятельность общества в настоящий период соответствует всем предъявляемым требованиям; каких-либо нарушений, за исключением рассматриваемого, не выявлялось, соответствующих претензий не предъявлялось; общество осуществляет лицензируемую деятельность с участием в государственных закупках , выполнением договоров, заключаемых в том числе с министерством; по одной из таких закупок отказано во включении сведений об обществе в РНП ввиду установления факта добросовестности общества.

Представитель министерства в судебных заседаниях возражал против удовлетворения жалобы по доводам, изложенным в отзыве на нее, пояснил, что у министерства имелось предусмотренное законом основание для принятия оспариваемого решения.

Изучив материалы дела, выслушав представителей сторон, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, суд округа пришел к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как установили арбитражные суды, министерство выдало обществу лицензию от 15.05.2019 № МКРФ 19114 на ведение деятельности по реставрации, консервации и воссозданию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Лицензия была зарегистрирована 15.05.2019 и включена в Реестр лицензий на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия.

Общество осуществляет деятельность по реставрации и ремонту объектов культурного наследия на основании данной лицензии.

Спустя три года – 06.10.2022 министерство направило обществу уведомление № 19598-12-02, в котором указало на принятие министерством в соответствии с пунктом 5 части 13 и пунктом 4 части 16 статьи 20 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон № 99-ФЗ, Закон) приказа о прекращении действия лицензии от 05.10.2022 № 1853 в связи с установлением факта предоставления обществом заведомо ложных и (или) недостоверных сведений, на основании которых было принято решение о предоставлении лицензии.

Не согласившись, общество оспорило в судебном порядке решение министерства о прекращении действия лицензии от 15.05.2019 № МКРФ 19114, оформленное приказом от 05.10.2022 № 1853.

Признавая заявление не подлежащим удовлетворению, суды первой и апелляционной инстанций указали, что в обоснование соответствия лицензионным требованиям общество в 2019 году представило копии документов, подтверждающие включение в штат организации ряда сотрудников, имеющих соответствующие стаж и квалификацию, в том числе ФИО3

По результатам проведения документарной проверки при разрешении вопроса о выдаче обществу испрашиваемой лицензии установлено соответствие общества лицензионным требованиям, предусмотренным Законом № 99-ФЗ и Положением о лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.04.2012 № 349 «О лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».

Вместе с тем в министерство 22.09.2022 поступило заявление ФИО3 об отсутствии когда-либо трудовых отношений с обществом.

Исходя из этого суды пришли к выводу о том, что министерство, руководствуясь пунктом 5 части 13 и пунктом 4 части 16 статьи 20 Закона № 99-ФЗ, правомерно издало оспариваемый приказ о прекращении действия лицензии общества с дальнейшим внесением соответствующих сведений в реестр лицензий на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия.

Между тем пункт 5 части 13 статьи 20, предусмотревший норму о том, что действие лицензии прекращается в случае установления факта представления лицензиатом заведомо ложных и (или) недостоверных сведений, на основании которых лицензирующим органом принято решение о предоставлении лицензии, был введен в Закон № 99-ФЗ Федеральным законом от 11.06.2021 № 170-ФЗ.

Пункт 4 части 16 статьи 20, предусмотревший норму о принятии  лицензирующим органом решения о прекращении действия лицензии в течение десяти рабочих дней со дня установления факта представления лицензиатом заведомо ложных и (или) недостоверных сведений, на основании которых лицензирующим органом принято решение о предоставлении лицензии, был включен в Закон № 99-ФЗ  Федеральным законом от 11.06.2021 № 170-ФЗ.

Федеральный закон от 11.06.2021 № 170-ФЗ в указанной части вступил в силу с 01.07.2021.

Однако в качестве нарушения, повлекшего принятие в 2022 году на основании приведенных норм, введенных законодателем в 2021 году, решения о прекращении действия лицензии, обществу вменено представление заведомо ложных и (или) недостоверных сведений в 2019 году. 

Ввиду сходства аннулирования лицензии с привлечением к административной ответственности, в пункте 20 Постановления Пленума Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о приостановлении или аннулировании лицензии на право осуществления определенного вида деятельности судам необходимо учитывать, что приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц. Оценивая законность решения о приостановлении или аннулировании лицензии, судам необходимо учитывать, что административный орган при его принятии должен руководствоваться нормами Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» или нормами иных специальных федеральных законов, регулирующих отношения в области лицензирования видов деятельности, указанных в пункте 2 статьи 1 названного Закона, а не нормами КоАП РФ.

Изложенное подтверждает, что такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией и должна соответствовать требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической ответственности. В частности, применение конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру совершенного деяния.

Данные правовые позиции были сформулированы в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.05.2009 № 15211/08 по делу № А68-5254/2007 и сохраняют свою актуальность в настоящий период (в частности: пункт 45 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 22.07.2020; Определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2020 № 305-ЭС19-23363 по делу № А41-1494/2019, от 12.03.2020 № 304-ЭС19-21271 по делу № А70-12160/2018, а также Определения Верховного Суда Российской Федерации, принятые в последующем – в 2021-2023 гг.: от 13.12.2021 № 310-ЭС21-23275 по делу № А23-9227/2020, от 09.01.2023 № 308-ЭС22-25820 по делу № А32-53944/2021).

Прекращение действия лицензии, осуществляемое во внесудебном порядке, как и аннулирование лицензии, осуществляемое по решению суда, также, по сути, является административно-правовой санкцией, то есть мерой ответственности.

Вместе с тем в соответствии со статьей 54 (часть 1) Конституции Российской Федерации закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет.

Как указано в части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации,  Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

В связи с этим министерство незаконно приняло решение о прекращении действия лицензии общества на основании норм, принятых лишь в 2021 году, за нарушение, допущенное в 2019 году.

Кроме того, обоснованными являются также доводы общества о несоблюдении министерством требований, предусмотренных при осуществлении   государственного контроля (надзор) за соблюдением лицензиатом лицензионных требований.

Как указано в части 1 статьи 19.2 Закона № 99-ФЗ «Государственный контроль (надзор) за соблюдением лицензиатом лицензионных требований», введенная тем же Федеральным законом (от 11.06.2021 № 170-ФЗ), обеспечение соблюдения лицензиатом лицензионных требований осуществляется посредством проведения профилактических мероприятий, плановых контрольных (надзорных) мероприятий, внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее также – Закон № 248-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 7 Закона № 248-ФЗ деятельность по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля ведется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

В силу части 3 статьи 19.2 Закона № 99-ФЗ проверка соблюдения лицензиатом лицензионных требований осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), в том числе государственного лицензионного контроля (надзора).

В соответствии с частью 6 статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» к проведению работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности.

Пунктом 48 части 1 статьи 12 Закона № 99-ФЗ к  видам деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с Законом, отнесена деятельность по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Частью 4 статьи 19.2 Закона № 99-ФЗ в отношении лицензиатов, осуществляющих лицензируемый вид деятельности, предусмотренный пунктом 48 части 1 статьи 12 Закона, лицензирующими органами осуществляется государственный лицензионный контроль (надзор). 

Пунктом 15 части 5 статьи 19.2 Закона № 99-ФЗ  к видам государственного лицензионного контроля (надзора), указанного в части 4 данной статьи Закона, отнесен  федеральный государственный лицензионный контроль (надзор) за деятельностью по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2022 № 67 утверждено Положение о лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – Положение о лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия) и Положение о федеральном государственном лицензионном контроле (надзоре) за деятельностью по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – Положение о федеральном государственном лицензионном контроле (надзоре) за деятельностью по сохранению объектов культурного наследия). Постановление вступило в силу с 01.09.2022 (за исключением отдельных положений).

Согласно подпункту «б» пункта 12 Положения о лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия оценка соблюдения соискателем лицензии (лицензиатом) лицензионных требований осуществляется в форме федерального государственного лицензионного контроля (надзора) за деятельностью по сохранению объектов культурного наследия, осуществляемого посредством проведения профилактических мероприятий, внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий в соответствии с Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Положением о федеральном государственном лицензионном контроле (надзоре) за деятельностью по сохранению объектов культурного наследия.

Положением о федеральном государственном лицензионном контроле (надзоре) за деятельностью по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регламентировано проведение контрольных (надзорных) мероприятий (раздел IV «Порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий»).

Принятие министерством оспариваемого решения вне установленной процедуры нельзя признать законным.

Довод министерства о допустимости принятия в рабочем порядке решения о прекращении действия ранее выданной лицензии вследствие выявления нарушения без проведения контрольных (надзорных) мероприятий и довод министерства о том, что при принятии такого решения не должен осуществляться государственный контроль (надзор), не соответствуют приведенным и иным заявленным обществом нормам федерального законодательства с учетом установленных судами оп делу обстоятельств. Ссылка представителя министерства в обоснование таких доводов на непродолжительность срока, отведенного на принятие решения, отклоняется, поскольку норма о сроке сама по себе не может рассматриваться как норма, освобождающая от необходимости соблюдения установленной законодателем процедуры.  

Указания судов о том, что «нормы ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», не обязывают административный орган в случае установления факта представления лицензиатом заведомо ложных и (или) недостоверных сведений, проводить проверку в соответствии с ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ…», основаны на ранее действовавших нормах права без учета актуальных и подлежащих применению норм законодательства. 

В период принятия министерством решения в Закон № 99-ФЗ введена статья 19.2, содержащая указание на применение Закона № 248-ФЗ, Правительством Российской Федерации утверждено Положение о федеральном государственном лицензионном контроле (надзоре) за деятельностью по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.  

По мнению суда округа, у судов первой и апелляционной инстанций не имелось оснований для признания заявления общества не подлежащим удовлетворению.

В связи с этим обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ ввиду неправильного применения судами норм материального права с принятием по делу в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ нового судебного акта об удовлетворении заявления общества.

В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы общества по уплате государственной пошлины в размере 3000 рублей относятся на министерство как на сторону, проигравшую спор.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 27.12.2022 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2023 по делу № А40-228698/2022 отменить.

Признать незаконным решение Министерства культуры Российской Федерации о прекращении действия лицензии от 15.05.2019 № МКРФ 19114, оформленное приказом Министерства культуры Российской Федерации от 05.10.2022 № 1853.

Обязать Министерство культуры Российской Федерации исключить из реестра лицензий на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия сведения о прекращении действия выданной обществу с ограниченной ответственностью «Таласса» лицензии от 15.05.2019 № МКРФ 19114.

Взыскать с Министерства культуры Российской Федерации (ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>) в пользу общества с ограниченной ответственностью «Таласса» (ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>) 3000 рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины при подаче заявления по делу № А40-228698/2022.

 

Председательствующий судья                                                              Е.Е. Шевченко

 

 

Судьи                                                                                                                      Е.А. Ананьина

 

 

В.В. Кузнецов