Арбитражный суд Краснодарского края

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

 

г. Краснодар                                                                                               Дело № А32-997/2022

17.05.2022

Резолютивная часть решения оглашена 16.05.2022

Решение в полном объеме изготовлено 17.05.2022

Арбитражный суд Краснодарского края в составе судьи Нигоева Р.А., 

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Осиповой М.Н.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению  Министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края

к Управлению Федерального Казначейства по Краснодарскому краю

о признании недействительными п. 4,5 представления № 18-23-11/1318 от 24.09.2021

 

при участии:

от заявителя: не явились, уведомлены

от заинтересованного лица: ФИО1-представитель по доверенности

установил:

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края  (далее - заявитель, министерство) обратилось в арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Федерального Казначейства по Краснодарскому краю (далее – УФК) о признании недействительными п. 4,5 представления № 18-23-11/1318 от 24.09.2021.

Заинтересованное лицо возражает против требований, заявляет ходатайство о приобщении  копии письма об исполнении представления.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судом по делу объявлен перерыв на 30 мин., после завершения, которого судебное заседание продолжено. Стороны и их представители в судебное заседание после окончания перерыва не явились.

В силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствие сторон.

Суд, исследовав материалы дела, установил следующее.

Управлением    Федерального    казначейства    по    Краснодарскому    краю (далее  -  УФК   по  Краснодарскому  краю)   в   соответствии   с   приказом   УФК по Краснодарскому   краю   от   04.06.2021   №   324-к/р   «О   назначении   плановой выездной    проверки    в    Министерстве    транспорта    и    дорожного    хозяйства Краснодарского края» и в соответствии с пунктом 1 Плана контрольных мероприятий Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю в финансово-бюджетной сфере на 2021 год, утвержденного врио руководителя УФК по Краснодарскому краю 29.12.2020, в период с 08.06.2021 по 30.07.2021 в отношении Министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края проведена плановая выездная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов реализацию национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», за 2020 год - истекший период 2021 года.

Проверяемый период: 2020 год - истекший период 2021 года.

По результатам проверки составлен акт плановой выездной проверки в Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края от 06.08.2021 № б/н и вынесено в отношении Заявителя представление от 24.09.2021 № 18-23-11/13187 с требованием:

1.  В срок до 01.12.2021 принять меры по устранению причин и условий совершения нарушений, указанных в пунктах 1,2,4,5.

2. В срок до 01.12.2021 устранить нарушение, указанное в пункте 3, путем направления ООО «СТРОИЮГРЕГИОН» требования об уплате пени за просрочку выполнения работ на объекте: «Строительство автомобильной дороги Южный подъезд  к        г.  Краснодару  от автомобильной  дороги   А-146 Краснодар - Верхнебаканский (1 этап - мостовой переход через реку Кубань) 2 очередь)», а также принять меры по устранению причин и условий совершения нарушения.

Информацию о результатах исполнения настоящего представления с приложением копий документов, подтверждающих его исполнение, представить в УФК по Краснодарскому краю не позднее 15.12.2021.

Согласно пункту 4 представления, в нарушение требований, установленных части 9.2 статьи 22 федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», части 1 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктов 2.3, 2.4 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 05.03.2004 № 15/1, министерством транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края начальная (максимальная) цена государственного контракта от 04.10.2019 № 649 по объекту «Строительство автомобильной  дороги Южный         подъезд к  г.  Краснодару от автомобильной дороги А-146 Краснодар - Верхнебаканский (1 этап - мостовой переход через реку Кубань) (1 очередь) (ИКЗ 192230807719023080100104150014213414), рассчитанная на основании сметной документации, получившей положительное заключение от 10.01.2015 Х° 23-1-3-0036-15, определена с завышением ее стоимости за счет применения индивидуальных индексов изменения сметной стоимости, не входящих в состав федерального реестра сметных нормативов и не утвержденных согласно порядку разработки и утверждения нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности, в общей сумме 157 125 491,40 рублей.

Из пункта 5 представления следует, что в нарушение требований, установленных части 9.2 статьи 22 федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», части 1 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 5 «Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования) приложение № 1 к приказу Минстроя России от 23.11.2019 № 841, пунктов 2.3, 2.4 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 05.03.2004 № 15/1, министерством транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края начальная (максимальная) цена государственного контракта от 12.10.2020 № 380 по, объекту «Строительство автомобильной дороги Южный подъезд к г. Краснодару от автомобильной дороги Л-146 Краснодар - Верхнебаканский (1 этап - мостовой переход через реку Кубани) 12 очередь) (ИКЗ 202230807719023080100101970014213414), рассчитанная на основании сметной документации, получившей положительное заключение от 30.01.2015 №23-1-3-0036-15, определена с завышением ее стоимости за счет применения индивидуальных индексов изменения сметной стоимости, не входящих в состав федерального реестра сметных нормативов и не утвержденных согласно порядку разработки и утверждения нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности, в общей сумме 157 498 647,60 рублей.

Не согласившись с пунктами 4,5 представления, Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением. 

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который его принял. 

Таким образом, для признания недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установление в совокупности двух обстоятельств: несоответствие обжалуемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону и нарушение данным актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. 

Оценивая полномочия управления на проведение проверки и выдачу представления, суд отмечает следующее. 

Из содержания пункта 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. 

В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (утверждены постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092, далее - Правила N 1092) Федеральное казначейство в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю: 

за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; 

за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий; 

за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 Федерального закона о контрактной системе, и обоснованности закупок; 

за соблюдением правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 Федерального закона о контрактной системе; 

за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график; 

за применением заказчиком мер ответственности и совершением иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта; 

за соответствием поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта; 

за своевременностью, полнотой и достоверностью отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги; 

за соответствием использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки. 

В свою очередь, на получателя бюджетных средств возложена обязанность обеспечить результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (статья 162 БК РФ). 

Согласно статье 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). 

Согласно правовой позиции, изложенной в абзацах 3 и 4 пункта 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. 

Конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. 

Таким образом, исходя из определенных статьей 269.2 БК РФ и Правилами N 1092 полномочий Федерального казначейства и его территориальных органов, реализация которых предполагает проверку соблюдения получателями бюджетных средств указанного выше принципа бюджетной системы, и принимая во внимание установленную в статье 162 БК РФ обязанность объекта контроля обеспечить результативность использования бюджетных средств, не имеется оснований полагать, что при проведении контрольных мероприятий территориальные органы федерального казначейства ограничены в своем праве давать оценку обстоятельствам, свидетельствующим о возможности достижения результата с использованием наименьшего объема бюджетных средств, в том числе фактам завышения стоимости сметного обоснования. 

Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 N 703 утверждено Положение о Федеральном казначействе, согласно пункту 6.3 которого Федеральное казначейство с целью реализации полномочий в установленной сфере имеет право организовать проведение необходимых экспертиз, испытаний, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности. 

В силу пункта 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю его органами: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания. Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (пункт 3 статьи 269.2 БК РФ). 

Исходя из пункта 2 статьи 270.2 БК РФ, под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан. 

Таким образом, при осуществлении финансово-бюджетного контроля органами казначейства в установленном порядке могут проводиться проверки (ревизии), обследования и экспертные исследования, в том числе, с целью установления достоверности сведений, приведенных в утвержденных сметах, актах выполненных работ, справок о стоимости выполненных работ и др., с правом выдачи представлений об устранении выявленных нарушений. 

Рассматривая дело по существу, суд отмечает следующее. 

Из пункта 4 представления следует, что министерство в нарушение требований части 9.2 статьи 22 федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», части 1 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктов 2.3, 2.4 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 05.03.2004 № 15/1, начальная (максимальная) цена государственного контракта от 04.10.2019 № 649 по объекту «Строительство автомобильной  дороги Южный         подъезд  к  г. Краснодару от автомобильной дороги А-146 Краснодар - Верхнебаканский (1 этап - мостовой переход через реку Кубань) (1 очередь) (ИКЗ 192230807719023080100104150014213414), рассчитанная на основании сметной документации, получившей положительное заключение от 10.01.2015 Х° 23-1-3-0036-15, определена с завышением ее стоимости за счет применения индивидуальных индексов изменения сметной стоимости, не входящих в состав федерального реестра сметных нормативов и не утвержденных согласно порядку разработки и утверждения нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности, в общей сумме 157 125 491,40 рублей.

Из пункта 5 представления следует, что министерство в нарушение требований, установленных части 9.2 статьи 22 федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», части 1 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 5 «Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования) приложение № 1 к приказу Минстроя России от 23.11.2019 № 841, пунктов 2.3, 2.4 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 05.03.2004 № 15/1, министерством транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края начальная (максимальная) цена государственного контракта от 12.10.2020 № 380 по, объекту «Строительство автомобильной дороги Южный подъезд к г. Краснодару от автомобильной дороги Л-146 Краснодар - Верхнебаканский (1 этап - мостовой переход через реку Кубани) 12 очередь) (ИКЗ 202230807719023080100101970014213414), рассчитанная на основании сметной документации, получившей положительное заключение от 30.01.2015 №23-1-3-0036-15, определена с завышением ее стоимости за счет применения индивидуальных индексов изменения сметной стоимости, не входящих в состав федерального реестра сметных нормативов и не утвержденных согласно порядку разработки и утверждения нормативов в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности, в общей сумме 157 498 647,60 рублей.

Министерство, оспаривая указанные выше нарушения (пункты 4-5 представления), указывает, что расчет НМЦК по Объекту закупки 2 выполнен согласно части 9 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ проектно-сметным методом и в соответствии с порядком определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования), утвержденным приказом Минстроя России от 23.12.2019 № 841/пр. 

Согласно части 1 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (далее - ГрК РФ) установлено обязательное условие, согласно которому сметная стоимость строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, определяется с обязательным применением сметных нормативов, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов, и сметных цен строительных ресурсов. В части 1 ГрК РФ обозначены однозначно понятия, используемые в ГрК РФ, среди которых есть понятие сметных нормативов, сметных цен строительных ресурсов и сметных норм. Из данного условия и понятий, используемых в ГрК РФ, сметная стоимость строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации может определяться только одним способом - ресурсным. Применение базисно-индексного способа при определении сметной стоимости строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, не предусмотрено статьей 8.3 ГрК РФ.

Однако для определения сметной стоимости строительства согласно части 9 статьи 8.3 ГрК РФ необходимо использовать сметные цены ресурсов, размещенные только в федеральной государственной информационной системе ценообразования в строительстве (далее - ФГИСЦС).

По настоящее время в ФГИСЦС сведения о сметных ценах ресурсов не размещены.

На основании вышеизложенного сметная стоимость строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, не могла и не может определяться с соблюдением положений статьи 8.3 ГрК РФ.

С целью разрешения сложившейся ситуации, частью 1 статьи 3 Федерального закона от 26 июля 2017 г. № 191 -ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» было разрешено применять сметные нормативы (за исключением укрупненных нормативов цены строительства), расценки, цены, методические и «другие документы в сфере ценообразования и сметного нормирования в области градостроительной деятельности, которые включены в федеральный реестр сметных нормативов до 30 сентября 2017 г. или которые утверждены органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном до 3 июля 2016 г., до той даты, по состоянию на которую обеспечивается одновременное выполнение следующих условий:

1)     включение сведений о соответствующих сметных нормативах, утвержденных в соответствии cot статьей 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона), в федеральный реестр сметных нормативов в установленном порядке;

2)   введение в действие указанных в пункте 1 настоящей части сметных нормативов;

3) размещение в федеральной государственной информационной системе ценообразования    в    строительстве    сметных    цен    строительных    ресурсов, определенных в соответствии с частью 5 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона).

Таким образом, при формировании НМЦК Объекта закупки 1 были соблюдены требования 191-ФЗ, так как сметная документация по объекту строительства разработана с применением нормативов, расценок и других документов в сфере ценообразования и сметного нормирования в области градостроительной деятельности, которые утверждены органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном до 03.07.2016.

При этом в 2019 году уже отсутствовало право осуществить пересчет сметной стоимости с получением повторного заключения экспертизы в связи применением новых сметных норм, федеральных единичных расценок, в том числе их отдельных составляющих, к сметным нормам, утвержденных в установленном порядке после латы получения положительного заключения государственной экспертизы, без изменения физических объемов работ, конструктивных, организационных-технологических и других решений, предусмотренных проектной документацией.

При формировании НМЦК Объекта закупки 2 уже вступили в действие изменения в порядок организации и проведения государственной" экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденный постановлением Правительства от 052.03.2007 № 145, которые позволяли согласно п. 45 (13) осуществлять пересчет сметной стоимости. Однако, право осуществлять пересчет не распространяется на объекты, по которым уже начата реализация строительных работ, а реализация работ на объекте «Строительство автомобильной дороги Южный подъезд к г. Краснодару от автомобильной дороги А-146 Краснодар - Верхнебаканский (1 этап - мостовой переход через реку Кубань) была уже начата (был заключен 04.10.2019 государственный контракт до Объекту закупки 1).

При определении начальной  (максимальной) цены государственного контракта от 04.10.2019 № 649 по объекту «Строительство автомобильной дороги Южный подъезд к г. Краснодару от автомобильной дороги А-146 Краснодар -Верхнебаканский (1 этап - мостовой переход через реку Кубань) (1 очередь) 

<

ИКЗ 192230807719023080100104150014213414) и государственного контракта от 12.10.2020 № 380 по объекту «Строительство автомобильной дороги Южный подъезд к г. Краснодару от автомобильной дороги А-146 Краснодар -Верхнебаканский (1 этап - мостовой переход через реку Кубань) (2 очередь) IИКЗ 202230807719023080100101970014213414) использована  сметная документация, получившей положительное заключение от 30.01.2015 №23-1-3-0036-15, в которой для перевода сметной стоимости строительно-монтажных работ из базисного уровня цен 2001 года (по состоянию на 01.01.2000) в уровень цен по состоянию   на   4   квартал   2014 года,   использованы   индивидуальные   индексы изменения сметной стоимости, разработанные., ГБУ КК «Управление ценообразования в строительстве» (приложение № 1 к письму от 28.01.2015 № 24-П).

В силу п. 33 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и п. 2.4 МДС 81-35.2004, индексы изменения сметной стоимости относятся к сметным нормативам, необходимым для определения сметной стоимости.

Согласно п. 2.3 МДС 81-35.2004 применение фирменных и индивидуальных сметных нормативов для определения стоимости строительства, финансирование которого производится с привлечением средств федерального бюджета, рекомендуется после их согласования с соответствующим уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области строительства.

Индивидуальные индексы изменения сметной стоимости, разработанные ГБУ КК «Управление ценообразования в строительстве» (приложение № 1 к письму от 28.01.2015 № 24-П) не утверждены и не согласованы в соответствии с требованиями в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности.

Согласно п. 9.2 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ определение начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), предметом которых являются строительство, реконструкция, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, выполнение -работ по сохранению объектов культурного наследия, с использованием проектно-сметного метода осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, исходя из сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, определенной в соответствии со статьей 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Также, согласно п. 5 «Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком {подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования) положение № 1 к приказу Минстроя России от 23.11.2019 № 841, НМЦК при осуществлении закупки подрядных работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства определяется на основании проектной документации, утвержденной в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, осуществляется заказчиком проектно-сметным методом исходя из сметной стоимости строительства, определенной в соответствии со статьей 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с п.  1 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации сметная стоимость строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля в уставных (складочных) капиталах которых Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований составляет более 50 процентов, а также сметная стоимость капитального ремонта многоквартирного дома (общего имущества в многоквартирном доме), осуществляемого полностью или частично за счет средств регионального оператора, товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива либо средств собственников помещений в многоквартирном доме, определяется с обязательным применением сметных нормативов, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов, и сметных цен строительных ресурсов.

Индивидуальные индексы изменения сметной стоимости, разработанные ГБУ КК «Управление ценообразования в строительстве» (приложение № 1 к письму от 28.01.2015 № 24-П) не включены в федеральный реестр сметных нормативов.

Необходимо отметить, что на момент формирования НМЦК (ИКЗ 202230807719023080100101970014213414) согласно пп. б) п. 45 (13) Постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» в случае если после получения положительного заключения государственной экспертизы, но до даты заключения государственного (муниципального) контракта (договора), предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объектов капитального строительства, сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, по решению застройщика внесены изменения в, сметную документацию без изменений физических объемов работ, конструктивных, организационных-технологических и других решений, предусмотренных проектной документацией актом, утвержденным застройщиков или техническим заказчиком и содержащим перечень дефектов оснований, строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения с указанием качественных и количественных характеристик таких дефектов, и заданием на проектирование в зависимости от содержания работ), в связи с применением индексов изменения сметной стоимости строительства или сметных цен строительных ресурсов, действующих на дату пересчета сметной стоимости, проверка сметной стоимости не проводится.

Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 26 июля 2017 г. № 191-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее - Закон № 191-ФЗ) сметные нормативы, расценки, цены, методические и другие документы в сфере ценообразования и сметного нормирования в области градостроительной деятельности, которые включены в федеральный реестр сметных нормативов до 30 сентября 2017 г., или которые утверждены органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном до 3 июля 2016 г., применяются до даты, по состоянию на которую обеспечивается одновременное выполнение следующих условий:

1)     включение сведений о соответствующих сметных нормативах, утвержденных в соответствии со статьей 8.3 Кодексу, в федеральный реестр сметных нормативов в установленном порядке;

2) введение в действие указанных в пункте 1 сметных нормативов;

3)размещение в федеральной государственной информационной системе ценообразования в строительстве (далее - ФГИС ЦС) сметных цен строительных ресурсов, определенных в соответствии с частью 5 статьи 8.3 Кодекса (в редакции Закона № 191-ФЗ).

В соответствии с подпунктом «а» пункта 3(1) Правил мониторинга цен строительных ресурсов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2016 г. № 1452 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 15 мая 2019 г. № 604, далее - Правила мониторинга), сметные цены на материалы, изделия, конструкции, оборудование и эксплуатацию машин и механизмов, определенные Минстроем России по результатам мониторинга цен строительных ресурсов, подлежат размещению в ФГИС ЦС начиная с 2022 года, ежеквартально, не позднее 25-го числа второго месяца квартала, следующего за отчетным.

Таким образом, до размещения информации о сметных ценах строительных ресурсов в ФГИС ЦС и выполнения иных условий статьи 3 Закона № 191-ФЗ применение ресурсного метода при определении сметной стоимости строительства не представляется возможным. При расчете сметной стоимости строительства базисно-индексным методом применяются сметные нормативы, включенные в федеральный реестр сметных нормативов, и соответствующие Индексы.

В соответствии с пунктом 2 Правил мониторинга Индексы рассчитываются ФАУ «Главгосэкспертиза России» в соответствии Методикой расчета индексов изменения сметной стоимости строительства (далее - Методика), утвержденной приказом Минстроя России от 5 июня 2019 г. № 326/пр (зарегистрирован в Минюсте России 10 сентября 2019 г. № 55869).

Согласно пункту 2 раздела I Методики Индексы, применяются для пересчета сметной стоимости строительных (ремонтных) и монтажных работ, сметной стоимости оборудования, а также сметной стоимости прочих видов работ и затрат (пусконаладочных, изыскательских, проектных работ, а; также иных прочих затрат), предусматриваемых в составе сводного сметного расчета стоимости строительства, из базисного уровня цен в уровень цен, сложившийся ко времени составления сметной документации.

Федеральный реестр сметных нормативов, сметные нормативы, федеральные и территориальные единичные расценки, а также Индексы размещены на официальном сайте Минстроя России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» www.minstroyrf.ru в разделе «Деятельность / Ценообразование» (извлечение из письма Минстроя России от 09.04.2021 № 8555-ОГ/09).

В соответствии с п. 2.4. МДС 81-35.2004 сметные нормативы подразделяются на элементные и укрупненные.

К элементным сметным нормативам относятся государственные элементные сметные нормы (ГЭСН-2001) и индивидуальные элементные сметные нормы, а также нормы по видам работ.

К укрупненным сметным нормативам относятся:

- сметные нормативы, выраженные в процентах, в том числе:

- нормативы накладных расходов;

- нормативы сметной прибыли;

-   сметные нормы дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время;

- сметные нормы затрат на строительство временных зданий и сооружений;

-  индексы изменения стоимости строительно-монтажных и проектно-изыскательских работ, устанавливаемые к базовому уровню цен; и т.д.

Государственные элементные сметные нормы (ГЭСН) предназначены для определения состава и потребности в материально-технических и трудовых ресурсах, необходимых для выполнения строительных, монтажных, ремонтно-строительных и пусконаладочных работ. ГЭСН используются для определения сметной стоимости выполняемых работ ресурсным методом, разработки единичных расценок различного назначения (федеральных, территориальных, отраслевых, фирменных) п. 2.5 МДС 81-35.2004)

Согласно ч. 1 ст. 3 Закона № 191-ФЗ сметные нормативы (за исключением укрупненных нормативов цены строительства), расценки, цены, методические и другие документы в сфере ценообразования и сметного нормирования в области градостроительной деятельности, которые включены в федеральный реестр сметных нормативов до 30 сентября 2017 года или которые утверждены органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном до   3   июля   2016   года,   применяются   до   даты,   по   состоянию   на   которую обеспечивается одновременное выполнение следующих условий:

1)     включение сведений о соответствующих сметных нормативах, утвержденных в соответствии со статьей 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона), в федеральный реестр сметных нормативов в установленном порядке;

2)   введение в действие указанных в пункте 1 настоящей части сметных нормативов;

3)   размещение в федеральной государственной информационной системе ценообразования в строительстве сметных цен строительных ресурсов, определенных в соответствии с частью 5 статьи 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона).

В соответствии с ч 2. ст. 3 Закона № 191-ФЗ укрупненные нормативы цены строительства, которые включены в федеральный реестр сметных нормативов до 30 сентября 2017 года или утверждены органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном до 3 июля 2016 года, применяются до даты, по состоянию на которую обеспечивается одновременное выполнение следующих условий:

1) размещение в федеральной государственной информационной системе ценообразования в строительстве соответствующих укрупненных нормативов цены строительства, разработанных и утвержденных в соответствии со статьей 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона);

2)  введение в действие указанных в пункте 1 настоящей части укрупненных нормативов цены строительства.

Оба условия в части укрупненных нормативов цены строительства выполнены.

Таким образом, согласно ч. 1 ст. 8.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации сметная стоимость строительства, финансируемого с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, определяется с обязательным применением сметных нормативов, сведения о которых включены, в федеральный реестр сметных нормативов, и сметных цен строительных ресурсов.

На момент формирования начальной (максимальной) цены государственного контракта от 04.10.2019 № 649 по объекту «Строительство автомобильной дороги Южный подъезд к г. Краснодару от автомобильной дороги А-146 Краснодар -Верхнебаканский (1 этап - мостовой переход через реку Кубань) (1 очередь) (ИКЗ 192230807719023080100104150014213414) и государственного контракта от 12.10.2020 № 380 по объекту «Строительство автомобильной дороги Южный подъезд    к    г.    Краснодару    от    автомобильной    дороги    А-146    Краснодар Верхнебаканский (1 этап - мостовой переход через реку Кубань) (2 очередь) (ИКЗ 202230807719023080100101970014213414) согласно извещениям о проведении конкурса с ограниченным участием в электронной форме в качестве источника финансирования:

-для закупки (ИКЗ 192230807719023080100104150014213414) предусмотрен Краевой бюджет;

-  для закупки ИКЗ 202230807719023080100101970014213414) предусмотрены Федеральный бюджет; Краевой бюджет.

В соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:

1.  Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

2.  Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3. Местные бюджеты, в том числе:

-   бюджеты муниципальных районов, бюджеты муниципальных округов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

-   бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.

Таким образом, для обеих закупок предусмотрено финансирование с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Учитывая изложенное, судом делается вывод о документальном подтверждении материалами дела обстоятельств, послуживших основаниями для принятия оспариваемого заявителем представления в указанной части, о его законности и обоснованности; доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было. 

Названное в своей совокупности и логической взаимосвязи само по себе свидетельствует об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований. 

Отказывая в удовлетворении заявленных Министерством требований, суд также исходит из следующего. 

Заявитель не указал, какие конкретно неблагоприятные последствия повлекло для него оспариваемое представление УФК по Краснодарскому краю и какие именно нарушены законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, что в силу статей 198 - 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является обязательным условием удовлетворения требований, заявленных в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

Так, по смыслу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для обращения в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным являются его предполагаемое несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности, создание препятствий в ее осуществлении либо незаконное возложение на заявителя каких-либо обязанностей. 

В соответствии с п. 6 Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа недействительным является одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием. 

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. 

В части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указано, что при рассмотрении дел об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений, действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решения, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя. 

То есть, исходя из приведенных выше положений части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для процедуры рассмотрения заявлений в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законодателем установлено специальное правило, определяющее исход рассмотрения судом таких заявлений. 

В соответствии с этим правилом, сама по себе констатация факта нарушения государственным органом норм закона не является основанием для удовлетворения судом заявления об оспаривании действий (бездействия) этого должностного лица государственного органа. Для признания арбитражным судом незаконным действия (бездействия) государственного органа необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие этого действия (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение этим действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

При этом, для вывода о наличии такого нарушения прав и законных интересов заявителя, которое было бы юридически значимым для результата рассмотрения в заявления в режиме главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации недостаточно ссылки на то, что, поскольку оспариваемые действия (бездействие), ненормативный правовой акт незаконны, то, тем самым нарушены права и законные интересы подателя такого заявления. В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для заявителя такое нарушение прав и законных интересов должно быть реальным, выражаться в виде определенных и вещественных неблагоприятных конкретно для него последствий от такого нарушения закона. 

То есть, как указано в данной норме, последствием такого нарушения закона должно быть либо возложение на заявителя каких-либо обязанностей, либо создание для него иных препятствий для осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Кроме того, установленные главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации особенности распределения бремени доказывания не отменяют общего правила доказывания, закрепленного в части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которому каждое участвующее в деле лицо должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается в обоснование своих доводов и возражений. 

То есть, применительно к делам, рассматриваемым в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявитель, ссылаясь на наличие нарушений его прав и законных интересов вследствие совершения должностным лицом государственного органа противоречащих закону действий (бездействия), вынесения того или иного акта, должен указать суду, в чем конкретно выразились данные нарушения и представить надлежащие доказательства наличия этих нарушений и неблагоприятных последствий. 

Таким образом, представление управления может быть признано недействительным только при наличии совокупности двух условий: несоответствия указанного акта закону и нарушения им прав и законных интересов Министерства. 

Отсутствие хотя бы одного из условий, является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. 

Из буквального содержания и существа оспариваемого представления, следует, что оно адресовано должностному лицу - Министру транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края Переверзеву А.Л., направлено по месту работы (занимаемой должности) Министра и именно для него влекут соответствующие правовые последствия; обязанность по их исполнению возложена именно на указанное должностное лицо - Министра транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края; иных выводов существо и содержание оспариваемого ненормативного правового акта сделать не позволяет. 

Изучением текста оспариваемого представления не следует, что оно может каким-либо образом нарушать права и интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что возлагает на заявителя какие-либо дополнительные обязательства. 

Так, из текста оспариваемого представления следует, что управление обязывает Министра транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края Переверзева А.Л. в срок до 01.12.2021 принять меры по устранению причин и условий совершения нарушений, указанных в пунктах 1,2,4,5. В срок до 01.12.2021 устранить нарушение, указанное в пункте 3, путем направления ООО «СТРОИЮГРЕГИОН» требования об уплате пени за просрочку выполнения работ на объекте: «Строительство автомобильной дороги Южный подъезд к г.        Краснодару от автомобильной дороги А-146 Краснодар - Верхнебаканский (1 этап - мостовой переход через реку Кубань) (2 очередь)», а также принять меры по устранению причин и условий совершения нарушения.

 О результатах исполнения представления проинформировать Управление до 15.12.2021 с приложением заверенных установленным порядком документов. 

Наличие представления при вышеуказанных обстоятельствах само по себе не свидетельствует о совершении Министерством виновных действий, являющихся основанием для его привлечения к административной ответственности или иной ответственности. 

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что в связи с изданием оспариваемого представления наступили какие-либо неблагоприятные для заявителя последствия и нарушены его права и законные интересы; доказательств, свидетельствующих о привлечении именно заявителя к какой-либо ответственности за неисполнение представления, в материалах дела не имеется и суду представлено не было. 

Таким образом, представление управления фактически направлено на выполнение Министерством бюджетного законодательства, при этом, не возлагает на Министерство каких-либо дополнительных обязательств, не влечет для последнего каких-либо негативных последствий, временных или финансовых затрат. 

Министерство не обосновало и не представило ни одного довода о том, что оспариваемое представление нарушает его права и интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. 

Указанная позиция суда корреспондирует выводам, сформированным в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 02.08.2013 по делу N А53-31491/2012, постановлении Пятнадцатого арбитражного суда от 02.03.2015 по делу N А32-22966/2014 15АП-706/2015, постановлении арбитражного суда СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО округа от 05.06.2015 по делу N А32-35550/2013, постановлении Федерального Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19.02.2014 по делу N А63-3061/2013, Постановлении Арбитражного суда волго-вятского округа от 11 августа 2017 г. по делу N А28-11309/2016, в Постановлении от 17 апреля 2009 г. по делу N А72-6676/2008 ФАС Поволжского округа, Постановлении ФАС Уральского округа от 12.10.2009 N Ф09-7831/09-С1 по делу N А60-19430/2009-С9, Постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23.07.2010 по делу N А43-1003/2010-42-52, в Постановлении от 10 октября 2014 г. по делу N А35-699/2014 Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда. 

Документальных доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было. 

Отсутствие неблагоприятных для заявителя последствий от принятия оспариваемого заявителем представления исключает возможность удовлетворения такого заявления, поскольку в таком случае отсутствует второе из установленных ч. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации юридически значимых обстоятельств, наличие которых является основанием для его удовлетворения. 

Отсутствие доказательств нарушения оспариваемым актом прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. 

Судом не принимаются доводы заявителя, как не соответствующие указанным фактическим обстоятельствам, установленным судом, так и не свидетельствующие о наличии законных оснований для признания указанного представления незаконным в оспариваемой заявителем части. 

Кроме того, Министерством исполнено представление УФК по Краснодарскому краю от 24.09.2021 N 18-23-11/13187, о чем сообщено письмом от 17.12.2021 № 18-23-11/18012.

Письмом от 17.12.2021 № 18-23-11/18012 УФК по Краснодарскому краю сообщило, что представление снято с контроля, в связи с его исполнением. 

Учитывая изложенное, требования заявителя являются необоснованными и удовлетворению не подлежат. 

Руководствуясь статьями, 110,  167-170, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований - отказать.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

 

Судья                                                                                                    Р.А. Нигоев