АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ

ул. Ленина, д. 60, г. Сыктывкар, 167000

8(8212) 300-800, 300-810, http://komi.arbitr.ru, е-mail: info@komi.arbitr.ru   

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А29-5169/2021

31 августа 2021 года

г. Сыктывкар

Резолютивная часть решения объявлена 24 августа 2021 года, полный текст решения изготовлен 31 августа 2021 года.

Арбитражный суд Республики Коми в составе судьи Паниотова С.С.,при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Муниципального автономного учреждения «Медиа-информационный центр «Усинск» Администрации муниципального образования городского округа «Усинск» (ИНН: 

<

***>, ОГРН: 

<

***>) 

к Контрольно-счетной палате городского округа «Усинск» (ИНН: 

<

***>, ОГРН: 

<

***>) 

о признании недействительным представления, 

в отсутствие представителей сторон,

установил:

муниципальное автономное учреждение «Медиа-информационный центр «Усинск» Администрации муниципального образования городского округа «Усинск» (далее – МАУ «МИЦ «Усинск», Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании недействительным представления контрольно-счетной палаты городского округа «Усинск» (далее – КСП ГО «Усинск», контрольно-счетная палаты) от 26.01.2021 № 1.

Контрольно-счетная палата в отзыве просит отказать в удовлетворении заявленных требований.

Определением суда от 06.07.2021 судебное заседание по делу отложено на 17.08.2021.

На основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании, назначенном на 17.08.2021, объявлялся перерыв до 24.08.2021. Информация о перерыве размещалась на информационном стенде в помещении суда и на официальном сайте в Картотеке арбитражных дел. 

Исследовав материалы дела, суд установил следующее.

Во исполнение пункта 1.5 плана контрольных мероприятий и деятельности Контрольно-счётной палаты городского округа «Усинск» на 2019 год, утверждённого приказом от 21.12.2018 № 23, на основании распоряжения о проведении проверки от 24.09.2019 № 15 в период с 30.09.2019 по 31.10.2019 КСП проведена проверка законности и эффективности использования в 2018-2019 годах МАУ «МИЦ «Усинск» субсидии на выполнение муниципального задания.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 10.12.2019 № 7 (т. 1 л.д. 14-61), в целях устранения выявленных нарушений КСП в адрес МАУ «МИЦ «Усинск» направлено представление от 26.01.2021 № 1 (т. 1 л.д. 82-115).

Не согласившись с данным представлением, заявитель обратился в арбитражный суд.

В обоснование заявленных требований Учреждение указало, что ранее на основании указанного акта проверки было выдано представление от 26.12.2019 № 1, которое было обжаловано в судебном порядке. Решением Арбитражного суда Республики Коми от 27.08.2020 по делу № А29-2974/2020, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 28.12.2020, представление от 26.12.2019 № 1 признано недействительным. При этом формулировки представления от 26.01.2021 № 1 практически полностью повторяют формулировки ранее выданного представления.

Суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В силу статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) объектами государственного (муниципального) финансового контроля, в частности, являются главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации; государственные (муниципальные) учреждения.

Статья 269.2 БК РФ предусматривает, что органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования.

Под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (часть 2 статьи 270.2 БК РФ).

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ) контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Согласно части 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Согласно статье 1 решения Совета МО городского округа «Усинск» от 20.12.2011 № 95 «О Контрольно-счетной палате городского округа «Усинск» КСП является постоянно действующим органом внешнего финансового контроля.

В соответствии с частью 3.1 статьи 270.2 БК РФ представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Законом № 6-ФЗ.

В силу части 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3 статьи 16 Закона № 6-ФЗ).

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4 статьи 16 Закона № 6-ФЗ).

Предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания (часть 5 статьи 16 Закона № 6-ФЗ).

По смыслу указанной нормы представление, в отличие от предписания, может содержать рекомендации и предоставлять подконтрольному органу или организации возможность самим принимать решения о том, какие действия следует осуществить по пресечению, устранению и предотвращению нарушений. Предписание же является документом, который указывает на конкретные правонарушения и содержит обязательные для исполнения требования осуществить конкретные действия по их устранению.

В ходе проверки установлено, что Учреждением в проверяемом периоде с нарушением норм трудового законодательства осуществлены выплаты работникам денежных средств. 

Согласно статье 265 БК РФ, в редакции действующей с 06.08.2019, государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

В силу статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе являются муниципальные учреждения.

Внешний муниципальный финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (часть 2 статьи 265 БК РФ).

В соответствии со статьей 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 БК РФ понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

В соответствии со статьей 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Согласно статье 306.1 БК РФ (в редакции, действовавшей на момент вынесения оспариваемого представления) бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В главе 30 БК РФ определены следующие виды бюджетных нарушений: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита.

В силу части 1 статьи 306.4 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 123.21 ГК РФ учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Согласно пунктам 1, 8 статьи 123.22 ГК РФ государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным. Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений отдельных типов определяются законом.

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Согласно частям 1, 2 статьи 4 Закона № 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано. Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.

Финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников (часть 4 статьи 4 Закона № 174-ФЗ).

Таким образом, в данном случае КСП следовало доказать, что допущенные нарушения положений трудового законодательства повлекли несоблюдение положений муниципального задания и (или) соглашений о порядке предоставления субсидии.

Судом при рассмотрении дела № А29-2974/2020 установлено следующее.

В соответствии с муниципальными заданиями на 2018-2019 годы МАУ «МИЦ «Усинск», которые утверждены руководителем Администрации МО ГО «Усинск», Учреждение обязано осуществлять деятельность в области телевизионного вещания, издательскую деятельность и достичь соответствующего целевого показателя – количество телепередач (в 2018 году – 70, в 2019 году – 70), осуществление издательской деятельности (выпуск газет). К показателями, характеризующим условия выполнения работ отнесено отсутствие обоснованных жалоб.

Иных показателей деятельности и требований к использованию средств субсидии муниципальные задания не содержат.

Также между Администрацией МО ГО «Усинск» и Учреждением заключены соглашения о предоставлении субсидии от 20.02.2018 № 55/2018, от 28.01.2019 № 52/2019, в соответствии с которыми Учреждение обязуется (пункт 4.3 соглашений):

- предоставлять в течение 5 дней по запросу учредителя информацию и документы, необходимые для осуществления контроля;

- осуществлять возврат средств субсидии, подлежащих возврату в местный бюджет на 1 января, в размере, указанном в расчете, представленном Учредителем (в случае изменения муниципального задания);

- направлять средства субсидии на выплаты, установленные планом финансово-хозяйственной деятельности Учреждения, сформированным и утвержденным в порядке, определенном Уставом Учреждения;

- представлять Учредителю отчеты о выполнении муниципального задания.

В силу пункта 4.4.1 соглашений Учреждение вправе направлять не использованный остаток субсидии на осуществление расходов в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности для достижения целей, предусмотренных уставом Учреждения.

Вместе с тем из оспариваемого представления не следует, что Учреждением нарушены положения муниципальных заданий или заключенных соглашений о предоставлении средств муниципальной субсидии, доказательств направления заявителем средств субсидии на выплаты, которые не установлены планом финансово-хозяйственной деятельности, материалы дела не содержат.

Особенностью представления является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации, принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер в установленные в представлении сроки.

Тем самым, вынесение представление влечет возникновение обязанности лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

При этом критериями законности представления являются конкретность, то есть фиксация в нем нарушений тех требований, соблюдение которых обязательно для организации в силу закона, и исполнимость, поскольку оно обеспечивается мерами принуждения.

Соответственно, содержащиеся в представлении формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами с тем, чтобы можно было четко установить: какие нормы права были нарушены; в каких действиях выражены данные нарушения; что следует сделать для их устранения в целях приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение представления.

Представление следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие для определенной организации однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения, предусмотренного законодательством или нормативными документами и являющегося обязательным, и возможные действия по устранению выявленного нарушения.

В противном случае представление возлагает на лицо, которому адресовано, обязанности, не согласующиеся с требованиями закона и создающие для него необоснованные препятствия в осуществлении своей деятельности.

Несоблюдение вышеупомянутых требований влечет недействительность выданного лицу представления.

В силу части 3 статьи 14 Закона № 6-ФЗ должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций.

Между тем, из анализа вышеприведенных нормативных положений бюджетного законодательства следует, что контрольно-счетная палата, являясь органом внешнего государственного финансового контроля, уполномочена на выдачу по итогам проверки в отношении объектов муниципального финансового контроля обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений о предоставлении средств из бюджета (в том числе соблюдение соглашений о предоставлении субсидии). 

Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства, законодательства о государственной службе, законодательства о контрактной системе, поставках товаров и т.д.) не относится к полномочиям контрольно-счетной палаты.

Иными словами, компетенция органа государственного финансового контроля по выдаче представлений является ограниченной и обусловлена фактом совершения соответствующим хозяйствующим субъектом бюджетных нарушений, а не любых установленных в ходе проверки нарушений действующего законодательства. Представление контрольно-счетной палаты должно содержать ссылки на нормы бюджетного законодательства или иных правовых актов, регламентирующих бюджетные правоотношения.

Аналогичная правовая позиция поддержана Верховным Судом Российской Федерации в определениях от 14.01.2016 № 307-КГ15-17833, от 16.03.2020 № 303-ЭС20-1411.

Проанализировав оспариваемое представление, суд в деле № А29-2974/2020 пришел к выводу о том, что Контрольно-счетная палата вышла за пределы предоставленных ей полномочий, поскольку выявленные в ходе проверки нарушения, указанные в оспариваемом представлении, не являются нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем не могут быть включены в обязательное для исполнения представление и влечь за собой применение мер бюджетного реагирования. Требования представления выходят за рамки бюджетных правоотношений.

Выдача представления по факту обозначенных нарушений в области трудовых правоотношений свидетельствует о неправомерном вмешательстве муниципального органа в хозяйственную деятельность юридического лица и ограничении его самостоятельности, что не отвечает основным началам гражданского законодательства, регламентированным в статье 1 ГК РФ (недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела).

Из представления от 26.12.2019 № 1 следует, что КСП выявлены в том числе следующие нарушения: работникам производились излишние выплаты при совмещении должностей вследствие расширения зон обслуживания, увеличения объёма работ (ФИО2 – 80 877,53 руб.,  ФИО3 – 341 958,98 руб., ФИО4 – 418 733,95 руб., ФИО5 – 54 398,74 руб., ФИО6 – 41 347,34 руб., ФИО7 – 38 760,43 руб., ФИО8 – 50 663,01 руб., ФИО9 – 37 376,70 руб., ФИО10 – 11 811,09 руб., ФИО11 – 27 906,25 руб., а также 170 991 руб. 71 коп. излишне начисленных отпускных, компенсаций неиспользованного отпуска ФИО2, ФИО3, ФИО8); не обеспечен правильный учёт и оплата работы по совместительству, допускалась оплата труда за полную отработку нормы рабочего времени при фактической отработке совместителями половины нормы; осуществлялись выплаты стимулирующих доплат в размерах, которые превышают установленный размер; допускались нарушения при начислении заработной платы директора (стимулирующие и компенсационные выплаты без соответствующего согласования с Администрацией МО ГО «Усинск»); допускалось начисление премий на надбавку за интенсивность, высокие результаты и качество выполняемых работ и на ежемесячную надбавку за выслугу лет с нарушением установленных требований; при начислении премий не соблюдалось установленное максимальное ограничение (300 % от оклада); при оплате труда работников, работающих на условиях неполного рабочего времени, начисления проводились не пропорционально отработанному времени; допускалось начисление и выплата материальной помощи к отпуску в отсутствие оснований для такого начисления (приказа о выплате материальной помощи); надбавка за выслугу лет начислялась при отсутствии для этого оснований (лицу без опыта работы) и др.

По указанным эпизодам, связанным с нарушением Учреждением норм трудового, бухгалтерского законодательства, суд в деле № А29-2974/2020 пришел к выводу, что ни в акте проверки, ни в самом представлении не приведено фактов именно нарушений бюджетного законодательства, несоблюдение принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 БК РФ, эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо нарушений иных норм бюджетного законодательства. КСП не указано, какие нормы бюджетного законодательства нарушены Учреждением. В представлении от 26.12.2019, равным образом, как и в акте проверки, указано исключительно на нарушение норм, которые не регулируют бюджетные правоотношения в смысле, придаваемом положениями статей 1, 3 БК РФ.

При этом, как отмечалось выше, контроль за соблюдением норм гражданского, трудового, бухгалтерского законодательства, в том числе регулирующих вопросы исполнения обязательств участниками гражданского оборота, премирования работников, порядка оформления (составления) соответствующей бухгалтерской документации, в силу положений статьи 268.1 БК РФ и Закона № 6-ФЗ не отнесен к компетенции контрольно-счетных органов. Ни БК РФ, ни Закон № 6-ФЗ нормативно не предусматривают полномочие контрольно-счетных органов направлять представления об устранении нарушений законодательства иной отраслевой принадлежности, нежели бюджетного.

Как установлено судом в деле № А29-2974/2020, муниципальными заданиями, а также соглашениями о предоставлении средств субсидии для МАУ «МИЦ «Усинск» на Учреждение не возложены какие-либо обязанности в части порядка расходования средств предоставленной субсидии. При этом доказательств нарушения плана финансово-хозяйственной деятельности Учреждения в материалы дела не представлено. Оспариваемое представление не содержит ссылок на нарушение норм бюджетного законодательства либо действовавших муниципальных заданий и соглашений о предоставлении субсидий.

В существующем нормативно-правовом регулировании, при выявлении обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного, муниципального органа (должностного лица), такие материалы направляются контрольно-счетным органом для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Содержащиеся в пунктах 2, 3, 6, 8-15 представления от 26.12.2019 № 1 требования об обеспечении возврата денежных средств за счет виновных лиц, суд в деле № А29-2974/2020 также признал не соответствующими положениям действующего законодательства в силу следующего.

Порядок и основания для удержания с работника денежных средств при выявлении недостачи регламентированы главами 37, 39 ТК РФ.

Так, статьей 232 ТК РФ определена обязанность стороны трудового договора возместить причиненный ею другой стороне этого договора ущерб в соответствии с Трудовым кодексом и иными федеральными законами.

Условия наступления материальной ответственности стороны трудового договора установлены статьей 233 ТК РФ. В соответствии с этой нормой материальная ответственность стороны трудового договора наступает за ущерб, причиненный ею другой стороне этого договора в результате ее виновного противоправного поведения (действий или бездействия), если иное не предусмотрено данным Кодексом или иными федеральными законами. Каждая из сторон трудового договора обязана доказать размер причиненного ей ущерба.

Главой 39 ТК РФ «Материальная ответственность работника» определены условия и порядок возложения на работника, причинившего работодателю имущественный ущерб, материальной ответственности, в том числе и пределы такой ответственности.

Согласно части 1 статьи 238 ТК РФ работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб. Неполученные доходы (упущенная выгода) взысканию с работника не подлежат.

Под прямым действительным ущербом понимается реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение состояния указанного имущества (в том числе имущества третьих лиц, находящегося у работодателя, если работодатель несет ответственность за сохранность этого имущества), а также необходимость для работодателя произвести затраты либо излишние выплаты на приобретение, восстановление имущества либо на возмещение ущерба, причиненного работником третьим лицам (часть 2 статьи 238 ТК РФ).

В силу части 1 статьи 247 ТК РФ до принятия решения о возмещении ущерба конкретными работниками работодатель обязан провести проверку для установления размера причиненного ущерба и причин его возникновения. Для проведения такой проверки работодатель имеет право создать комиссию с участием соответствующих специалистов.

В соответствии с пунктом 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2006 года № 52 «О применении судами законодательства, регулирующего материальную ответственность работников за ущерб, причиненный работодателю» к обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного разрешения дела о возмещении ущерба работником, обязанность доказать которые возлагается на работодателя, в частности, относятся: отсутствие обстоятельств, исключающих материальную ответственность работника; противоправность поведения (действия или бездействия) причинителя вреда; вина работника в причинении ущерба; причинная связь между поведением работника и наступившим ущербом; наличие прямого действительного ущерба; размер причиненного ущерба; соблюдение правил заключения договора о полной материальной ответственности.

Из приведенных правовых норм трудового законодательства и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации по их применению следует, что по общему правилу необходимыми условиями для наступления материальной ответственности работника за причиненный работодателю ущерб являются: наличие прямого действительного ущерба у работодателя, противоправность поведения (действия или бездействия) работника, причинно-следственная связь между действиями или бездействием работника и причиненным работодателю ущербом, вина работника в причинении ущерба.

При этом бремя доказывания наличия совокупности указанных обстоятельств законом возложено на работодателя, который до принятия решения о возмещении ущерба конкретным работником обязан провести проверку с обязательным истребованием от работника письменного объяснения для установления размера причиненного ущерба, причин его возникновения и вины работника в причинении ущерба.

Таким образом, к обстоятельствам, имеющим значение для правильного разрешения настоящего спора, относятся: наличие у Учреждения прямого действительного ущерба, противоправность действий или бездействия работников, причинная связь между поведением работников и наступившим ущербом, вина работников в причинении ущерба, размер ущерба, наличие оснований для привлечения работников к ответственности в полном размере причиненного ущерба.

Между тем Контрольно-счетная палата, возлагая на заявителя обязанность по удержанию с работников денежных средств, не установила совокупность обстоятельств, свидетельствующих о наличии оснований для наступления материальной ответственности.

Кроме того, в силу статьи 240 ТК РФ работодатель имеет право с учетом конкретных обстоятельств, при которых был причинен ущерб, полностью или частично отказаться от его взыскания с виновного работника.

Обязанность по проведению служебных проверок также не может быть возложена контролирующим органом на проверяемое лицо, поскольку это полномочие относится к исключительной компетенции соответствующей организации.

При изложенных обстоятельствах суд при рассмотрении дела № А29-2974/2020 пришел к выводу, что представление от 26.12.2019 № 1 не соответствует положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем признал его недействительным.

В рамках настоящего дела судом установлено, что после рассмотрения дела № А29-2974/2020 Контрольно-счетная палата на основании того же самого акта проверки выдала новое представление от 26.01.2021 № 1.

Так, Контрольно-счетная палата, установив нарушение ТК РФ, в частности нарушение статьи 22, частей 1, 3 статьи 60.2, части 1 статьи 129, части 1 статьи 132, части 2 статьи 151, статьи 167, статьи 191 ТК РФ, части 1 статьи 285, Положения об оплате труда, обязала Учреждение рассмотреть представление от 26.01.2021 № 1 и принять меры по возмещению нанесенного бюджету МОГО «Усинск» ущерба.

При этом формулировки представления от 26.01.2021 № 1 практически полностью повторяют текст ранее выданного представления от 26.12.2019 № 1.

Учитывая выводы судов первой и апелляционной инстанции по ранее выданному представлению от 26.12.2019 № 1 и вступление судебных актов по делу № А29-2974/2020 в законную силу, суд приходит к выводу, что представление от 26.01.2021 № 1 также подлежит признанию недействительным.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах требования заявителя подлежат удовлетворению. 

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины относятся на ответчика. 

Исполнительный лист на взыскание судебных расходов подлежит выдаче по заявлению взыскателя после вступления решения в законную силу.

Излишне уплаченная государственная пошлина в размере 3000 руб. подлежит возврату заявителю.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить. 

Признать недействительным представление Контрольно-счетной палаты городского округа «Усинск» от 26.01.2021 № 1, направленное в адрес муниципального автономного учреждения «Медиа-информационный центр «Усинск» Администрации муниципального образования городского округа «Усинск».

Взыскать с Контрольно-счетной палаты городского округа «Усинск» в пользу муниципального автономного учреждения «Медиа-информационный центр «Усинск» Администрации муниципального образования городского округа «Усинск» судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 руб.

Возвратить муниципальному автономному учреждению «Медиа-информационный центр «Усинск» Администрации муниципального образования городского округа «Усинск» из федерального бюджета 3000 руб. излишне уплаченной государственной пошлины.

Справку на возврат государственной пошлины выдать после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано во Второй арбитражный апелляционный суд с подачей жалобы через Арбитражный суд Республики Коми в месячный срок со дня его изготовления в полном объеме.

Судья                               С.С. Паниотов