﻿Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, www.fasvso.arbitr.ru

тел./факс (3952) 210-170, 210-172; e-mail: info@fasvso.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А33-32003/2020

18 ноября 2021 года

город Иркутск

 

Резолютивная часть постановления объявлена 16 ноября 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен  18 ноября 2021 года.

 

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Ананьиной Г.В.,

судей:   Левошко А.Н., Новогородского И.Б.,

при ведении протокола судебного заседания в Арбитражном суде Восточно-Сибирского округа помощником судьи Лагуновой Е.А.,

с участием судьи Арбитражного суда Красноярского края, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Даниловой Д.А., при ведении протокола отдельного процессуального действия секретарем судебного заседания Бланкинштейн О.Г.,

при участии в судебном заседании представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю – Коваленко А.А. (доверенность от 19.01.2021, диплом, паспорт); администрации города Красноярска – Бочкарева О.Н. (доверенность от 21.12.2020, диплом, удостоверение); Департамента градостроительства администрации города Красноярска – Поповой Г.В. (доверенность от 25.11.2020, диплом, удостоверение),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю на решение Арбитражного суда Красноярского края от 12 марта 2021 года по делу № А33-32003/2020, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 22 июля 2021 года по тому же делу,

установил:

администрация города Красноярска (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее – Красноярское УФАС России, Управление) о признании недействительными решения и предписания № 130-15-19 от 01.09.2020.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент градостроительства администрации города Красноярска.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 12 марта 2021 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 22 июля 2021 года, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции, Управление обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит судебные акты отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных Администрацией требований.

В обоснование кассационной жалобы антимонопольный орган ссылается на то, что судами не дана надлежащая оценка законности и обоснованности установленному спорным пунктом Положения основанию досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения; любая разновидность необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами предполагает угрозу наступления неблагоприятных последствий и не требует дополнительного доказывания; судами не установлена и не указана норма федерального законодательства, допускающая расторжение договора с владельцем временного сооружения, в отношении которого вынесено постановление о назначении административного наказания за совершение административного правонарушения; спорное положение создает необоснованное препятствие в осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами; Администрация не обладает сведениями о всех случаях привлечения к административной ответственности владельцев временных сооружений на территории города Красноярска, в связи с чем спорные положения не будут применяться в равной степени ко всем субъектам рынка.

В отзыве на кассационную жалобу Департамент выражает несогласие с доводами антимонопольного органа, просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и информационной системе «Картотека арбитражных дел» – kad.arbitr.ru).

Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 октября 2021 года в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 20.10.2021 № 595 «Об установлении на территории Российской Федерации нерабочих дней в октябре - ноябре 2021 г.» в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, рассмотрение кассационной жалобы Управления было отложено на 11 часов 30 минут 16 ноября 2021 года, о чем лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом (телефонограммы, информация на официальном сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в сети Интернет).

В судебном заседании представитель Управления доводы кассационной жалобы поддержал, просил обжалуемые судебные акты отменить, а представители Администрации и Департамента против заявленных доводов кассационной жалобы возражали, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемых судебных актов.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, постановлением администрации города Красноярска от 28.11.2014 № 809 утверждено Положение о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска (далее – Положение № 809).

Постановлением администрации города Красноярска от 25.06.2019 № 405 в Положение № 809 внесены изменения, в соответствии с которыми одним из оснований для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения установлено наличие вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания за выявленные нарушения законодательства, связанные с эксплуатацией временного сооружения (подпункт 4 пункта 20 Положения № 809).

В отношении действий администрации города Красноярска в связи с расширением оснований для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения, в адрес Красноярского УФАС России поступило обращение депутата Красноярского городского Совета депутатов Бондарева В.Ю., по результатам рассмотрения которого Управлением в действиях Администрации выявлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ), выдано предупреждение о необходимости прекращения данных действий, принятии мер по устранению последствий нарушения в срок до 21.11.2019.

В связи с неисполнением указанного предупреждения в срок приказом Красноярского УФАС России № 316 от 10.12.2019 в отношении администрации города Красноярска возбуждено дело № 130-15-19 (024/01/15-2597/2019) о нарушении антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Управлением было установлено отсутствие правовой определенности нормы подпункта 4 пункта 20 Положения № 809, применение которой способно привести к созданию преимущественных условий отдельным хозяйствующим субъектам на товарном рынке предоставления права размещения временного сооружения, повлечь необоснованные препятствия в осуществлении деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность во временных сооружениях.

По результатам рассмотрения дела решением Красноярского УФАС России от 01.09.2020 по делу № 130-15-19 (024/01/15-2597/2019) администрация города Красноярска признана нарушившей пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ в части дополнения Положения № 809 пунктом, создающим дискреционные полномочия органу местного самоуправления при решении вопроса о досрочном расторжении договора на размещение временного сооружения, что может привести к последствиям, обозначенным в вышеуказанных положениях Закона № 135-ФЗ.

На основании указанного решения в адрес Администрации выдано предписание № 130-15-19 (024/01/15-2597/2019) от 01.09.2020, в соответствии с которым последней надлежит в срок до 01.11.2020 принять исчерпывающие меры, направленные на исключение подпункта 4 из пункта 20 Положения № 809, либо внесения в данный пункт изменений с учетом выводов, содержащихся в решении антимонопольного органа.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Администрация оспорила их в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из недоказанности Управлением нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

Частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ установлен запрет органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности запрещаются создание дискриминационных условий (пункт 8) и необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2).

Суды, указывая на недоказанность антимонопольным органом наличия в действиях Администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ при установлении в Положении № 809 спорного основания для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения, исходили из того, что антимонопольным органом не представлены доказательства фактов нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках; антимонопольным органом не подтверждено возникновение угрозы ограничения, устранения либо недопущения конкуренции; подпункт 4 пункта 20 Положения № 809 не устанавливает преимущество одних субъектов хозяйственной деятельности перед другими, распространяет свое действие на всех субъектов рассматриваемого рынка.

Между тем, судами не учтено следующее.

Исходя из разъяснений, данных в пункте 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», по данной категории дел для признания лица нарушившим положения антимонопольного законодательства антимонопольному органу достаточным будет доказать либо факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции, либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке. При этом следует учесть, что если нарушены запреты, прямо сформулированные в частях 1 - 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов предполагается и не требует дополнительного доказывания.

При применении конкретных положений статьи 15 Закона № 135-ФЗ судам также необходимо учитывать, имеется ли норма иного федерального закона, допускающая принятие оспариваемого акта, осуществление действий (бездействие).

В пункте 35 указанных разъяснений отмечается, что антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ).

При проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

Из оспариваемого решения антимонопольного органа усматривается, что вывод Управления о нарушении Администрацией пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ основан на следующих доводах:

- спорная редакция подпункта 4 пункта 20 Положения № 809 не соответствует цели, обозначенной в пояснительной записке к проекту постановления администрации города Красноярска от 25.06.2019 № 405 – снос временных сооружений на территории города, в которых производится незаконная продажа алкогольной продукции, и сформулирована таким образом, что позволяет расторгнуть договор на размещение временного сооружения за любое административное правонарушение, связанное с эксплуатацией временного сооружения;

- подпункт 4 пункта 20 Положения № 809, в содержании которого отсутствует определенность, ясность и присутствует двусмысленность действительного основания расторжения договора (любое правонарушение, связанное с эксплуатацией временного сооружения), может быть применен уполномоченным органом выборочно к отдельным субъектам на основании субъективного мнения по данному вопросу;

- включение в Положение № 809 условия для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения на основании любого правонарушения, которое может быть прямо не связано с нарушением обязательств по такому договору, противоречит положениям гражданского законодательства;

- отказ от исполнения договора на основании постановления о назначении административного наказания владельцу временного сооружения за совершение административного правонарушения, связанного с эксплуатацией временного сооружения, является санкцией за совершение такого административного правонарушения и необоснованно приводит к невозможности осуществления предпринимательской деятельности владельцем временного сооружения, допустившим любое административное правонарушение, связанное с эксплуатацией временного сооружения;

- применение механизма одностороннего расторжения договора влечет для хозяйствующего субъекта, ввиду отсутствия необходимого помещения, прекращение соответствующей деятельности.

При совокупности указанных доводов антимонопольный орган пришел к выводу о том, что применение подпункта 4 пункта 20 Положения № 809 может привести к созданию дискриминационных условий, необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам.

В соответствии с положениями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Результаты оценки доказательств суд отражает в судебном акте, содержащем мотивы принятия или отказа в принятии доказательств, представленных лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений.

В нарушение указанных положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судами первой и апелляционной инстанций не дана надлежащая оценка всем доводам антимонопольного органа, приведенным в оспариваемом решении и обосновывающим вывод о создании дискриминационных условий и необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

При этом также следует отметить, что, вопреки выводам судов, распространение действия нормы права на всех субъектов хозяйственной деятельности не может однозначно свидетельствовать об отсутствии дискриминационных условий, тогда как последние могут проявляться на стадии решения вопроса о применении такой нормы.

Учитывая то, что нарушение положений части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ может быть и в случае наличия угрозы неблагоприятных последствий для конкуренции, судом первой инстанции неверно обращено внимание на недоказанность антимонопольным органом факта недопущения, ограничения, устранения конкуренции, поскольку угроза лишь предполагает такие последствия в будущем и не может быть подтверждена конкретным доказательством в настоящем.

Вместе с этим, применительно к ранее указанным разъяснениям, судами также не дана оценка объективности и однозначности критерия, по которому, согласно доводам Управления, может проводится дифференциация хозяйствующих субъектов на тех, с кем договор продолжит свое действие, и тех, с кем его следует расторгнуть в одностороннем порядке (правонарушения, связанные с эксплуатацией временного сооружения).

Учитывая все вышеизложенное, суд округа признает, что суды не исследовали и не дали оценку всем обстоятельствам, подлежащим выяснению и имеющим значение для правильного рассмотрения дела, а сделанные выводы о неправомерности вынесенных антимонопольным органом решения и предписания основаны на неправильном применении норм материального и процессуального права, являются преждевременными.

Поскольку вышеназванное могло привести к принятию неправильного решения, то принятые по делу судебные акты не могут быть признаны соответствующими требованиям, установленным статьей 15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении.

На основании изложенного Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене на основании частей 1, 2, 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В связи с тем, что судами не были надлежащим образом исследованы все обстоятельства, имеющие значение для дела, дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в силу пункта 3 части 1 статьи 287 Кодекса.

При новом судебном разбирательстве Арбитражному суду Красноярского края следует учесть вышеизложенное, выполнить требования процессуального законодательства о всестороннем, полном и объективном исследовании и оценке фактических обстоятельств дела, доказательств по делу, имеющих значение для настоящего дела, доводов лиц, участвующих в деле, проверить в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оспариваемые решение и предписание на соответствие действующему законодательству, и принять законное, обоснованное и мотивированное решение.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от 12 марта 2021 года по делу № А33-32003/2020, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 22 июля 2021 года по тому же делу отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Красноярского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи

 

Г.В. Ананьина

А.Н. Левошко

И.Б. Новогородский