АРБИТРАЖНЫЙ СУД ГОРОДА СЕВАСТОПОЛЯ

Л. Павличенко ул., д. 5, Севастополь, 299011, www.sevastopol.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А84-8282/2023

17 апреля 2024 г.

г. Севастополь

Резолютивная часть решения объявлена  03 апреля 2024 г.

В полном объеме решение изготовлено 16 апреля 2024 г.

Арбитражный суд города Севастополя в составе судьи Мирошник Анны Сергеевны, при ведении протокола секретарем судебного заседания Брынцевой О.Д., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя к Межрегиональному Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю о признании незаконным предупреждения, 

с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Правительства Севастополя, Прокуратуры города Севастополя, общества с ограниченной ответственностью «Влада», общества с ограниченной ответственностью «Городские инновации», индивидуального предпринимателя ФИО1,

при участии в судебном заседании:

от ДИЗО - ФИО2, доверенность от 24.11.2023,

от ДАГС – ФИО3, доверенность от 09.01.2024,

от УФАС – ФИО4, доверенность от 12.02.2024,

от ООО «Городские инновации» - ФИО5, доверенность от 16.01.2024,

от ИП ФИО1 – ФИО6, доверенность от 27.10.2023, 

иные лица в судебное заседание не явились о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом в соответствии с требованиями ст.ст.  121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ), в том числе путем размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В Арбитражный суд города Севастополя в рамках дела №А84-8282/2023 поступило заявление Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее – заявитель, Департамент) к Межрегиональному Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее – заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Межрегиональное Крымское УФАС России) о признании незаконным предупреждения от 13.07.2023 по жалобе ООО «Влада» в отношении Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя.

Кроме того, в суд поступило дело №А83-21343/2023 по заявлению Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя (далее – заявитель, Департамент) о признании недействительным и не подлежащим исполнению в отношении Департамента предупреждения вынесенного, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 13.07.2023 №АР/4570/23, которому присвоен номер А84-12605/2023.

Определением суда от 29.01.2024 руководствуясь ст. 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд определил объединить в одно производство дела № А84-8282/2023 и А84-12605/2023, для совместного рассмотрения, с присвоением номера А84-8282/2023. 

Как указывает Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее – заявитель 1, ДИЗО) им при выдаче разрешений на размещение остановочных павильонов не были нарушены положения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ) поскольку выдавались разрешения на размещение остановочных павильонов как элементов благоустройства, а не рекламных конструкций. Более того, в компетенцию ДИЗО не входит выдача разрешений на размещение рекламных конструкций. Положения действующего на территории города Севастополя законодательства заявителем 1 не нарушены, также как и не допущено нарушения норм федерального законодательства. Также заявитель 1 отметил, что из оспариваемого предупреждения не усматривается какие меры должен предпринять заявитель в целях недопущения продолжения нарушения антимонопольного законодательства.

Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя (далее – ДАГС, заявитель 2) в своем заявлении указывает на отсутствие у заявителя 2 оснований для отказа в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций ООО «Городские инновации» и ИП ФИО1 не имелось, поскольку представленные заявление и документы полностью соответствовали положениям Правилам установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории города Севастополя, утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 22.12.2016 № 1220-ПП (далее – Правила № 1220-ПП). Отдельно, заявитель 2 обращает внимание на то обстоятельство, что ООО «Влада» не обращалось с заявлениями о выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, то есть ограничений в отношении данного общества со стороны ДАГС не допущено.  

Межрегиональное Крымское УФАС России с заявленными требованиями не согласно по основаниям изложенным в письменном отзыве.

От общества с ограниченной ответственностью «Городские инновации» (далее – ООО «Городские инновации») поступили пояснения, в которых общество поддерживает требования Департаментов, считает, что положения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ не были нарушены ни одним из заявителей, так как остановочный павильон не является рекламной конструкцией и для его размещения не требуется проведение конкурсных процедур, и наличие в конструкции остановочного павильона  сити-лайта не означает автоматически, что он будет использован именно как рекламная конструкция. Получение разрешений на эксплуатацию рекламных конструкций, размещенных на остановочных павильонах, как объектах движимого имущества, были получены в полном соответствии с Правилами № 1220-ПП.

Индивидуальный предприниматель ФИО1 поддерживает позиции Департаментов, а также ООО «Городские инновации».

Общество с ограниченной ответственностью «Влада» (далее – ООО «Влада») в письменных пояснениях просило отказать в удовлетворении заявленных требований.

При рассмотрении дела в открытом судебном заседании арбитражный суд установил.

В прокуратуру города Севастополя поступила жалоба от ООО «Влада» в отношении действий Администрации по выдаче ООО «Городские инновации» и ИП ФИО1 разрешений на установку остановочных павильонов и установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

Данная жалоба была направлена в Межрегиональное Крымское УФАС России для рассмотрения и уведомления о результатах заявителя и прокуратуру.

В ходе рассмотрения антимонопольным органом запрошены в Департаментах пояснения и документы относительно оснований выдачи разрешений на установку остановочных павильонов и рекламных конструкций и проведения конкурентных процедур на право предоставления земельных участков для размещения остановочных павильонов и размещения рекламных сити-лайтов, а также в чьей собственности находятся остановочные павильоны.

В ответ на запрос, ДИЗО И ДАГС предоставили пояснения и документы на основании которых размещены остановочные павильоны и выданы разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

По результатам рассмотрения указанных документов должностными лицами составлены докладная записка, заключение внутриведомственной правовой экспертизы по докладной записке о признаках нарушения антимонопольного законодательства в действиях Департамента городского хозяйства города Севастополя,  а также составлен аналитический отчет по результатам анализа состояния конкуренции товарного рынка услуг наружной рекламы, действий Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя и Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя по выдаче ООО «Городские инновации» и ИП ФИО1 разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на остановочных павильонах на территории города Севастополя без проведения конкурентных процедур.

Итогом данных действий и рассмотрения жалобы ООО «Влада» стало принятие Межрегиональным Крымским УФАС России предупреждения о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 13.07.2023.

В предупреждении от 13.07.2023 указано, что ДИЗО в течение 2019-2022 годов ООО «Городские инновации» и ИП ФИО7 были выданы разрешения на размещение остановочных павильонов, а именно, как указывает  антимонопольный орган от 13.02.2019 № 1315-РДЗ, от 23.04.2019 № РДЗ, от 05.12.2019 № 12333-РДЗ, от 20.04.2020 № 2275-РДЗ, № 2275-РДЗ, от 30.12.2020 № 8115-РДЗ, от 15.02.2021 № 747-РДЗ, № 749-РДЗ, от 06.07.2021 № 3353-РДЗ, № 3355-РДЗ, от 03.08.2021 № 3839-РДЗ, от 13.08.2021 № 3987-РДЗ, от 08.10.2021 № 4945-РДЗ, от 14.02.2022 № 423-РДЗ, № 425-РДЗ.

В последующем ДАГС на основании представленных ИП ФИО7 и ООО «Городские инновации» документов, перечень которых приведен в пункте 5.4 Правил установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории города Севастополя, утвержденных постановлением Правительства Севастополя от 22.12.2016 №1220-ПП и в пункте 2.6 Административного регламента предоставления государственной услуги «Выдача разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции», утвержденного приказам ДАГ от 12.10.2018 №139, определяющих на территории Севастополя порядок выдачи разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, как следует из приложения к письму ДАГ исх. 2281/01-02-04-16/02/23 от 04.05.2023 выдано 208 разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, присоединяемых к остановочным павильонам.

Конкурентные процедуры ни на стадии предоставления земельных участков для размещения остановочных павильонов, ни на стадии непосредственно размещения рекламных сити-лайтов не проводились.

Применение положений статьи 39.33 ЗК РФ и Постановления №1300 при выдаче разрешений на размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности без предоставления земельных участках и установления сервитутов (разрешений на размещение остановочных павильонов наземного транспорта) как указывает антимонопольный орган неправомерно, поскольку остановочный павильон является, в том числе, рекламной конструкцией и ООО «Городские инновации» и ИП ФИО7, устанавливая остановочный павильон, изначально предусмотрели рекламный сити-лайт.

Кроме того, в пункте 3.11 Свода Правил «Благоустройство территорий» СП 82.13330.2016, утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно- коммунального хозяйства Российской Федерации от 16.12.2016 № 972/пр, раскрывается понятие «малые архитектурные формы» - это искусственные элементы садово-парковой композиции: беседки, ротонды, перголы, трельяжи, скамейки, арки, скульптуры из растений, киоски, павильоны, оборудование детских площадок, навесы и другие.

Исходя из вышеприведенных установлено, что малые архитектурные формы, являются элементами благоустройства, могут устанавливаться, размещаться на объектах благоустройства и территориях, используемых для целей благоустройства, и не имеют своей целью извлечение прибыли.

Как указывает антимонопольный орган по смыслу действующего правового регулирования элементы благоустройства представляют собой объекты архитектурного или декоративного внешнего облика территории, которые улучшают исходные характеристики земельного участка, как визуальные, так и технические, и доступ к которым имеет неограниченный круг лиц.

Следовательно, применение положений статьи 39.33 ЗК РФ и Постановления № 1300 при выдаче разрешений на размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов (разрешений на установку рекламных конструкций) неправомерно. Их размещение должно осуществляться лицом, обладающим правами на соответствующий земельный участок.

Права на земельный участок предоставляются по результатам аукциона, проводимого в порядке статьи 39.11 ЗК РФ. При этом, согласно подпункту 18 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если земельный участок является земельным участком общего пользования или расположен в границах земель общего пользования, территории общего пользования.

Таким образом, ДИЗО предоставлено право на земельный участок, размещение остановочных павильонов наземного пассажирского транспорта с последующей установкой и эксплуатацией на них рекламных конструкций в нарушение установленного порядка, последствием чего является ограничение, недопущение, устранение конкуренции, выразившиеся в создании дискриминационных условий функционирования товарного рынка в результате предоставления отдельному хозяйствующему субъекту преимущественных условий.

Часть 1 статьи 19 Закона о рекламе, устанавливает, что распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи.

Таким образом, технические средства стабильного территориального размещения, монтируемые и располагаемые на остановочных пунктах движения общественного транспорта, являются рекламными конструкциями, и их установка и эксплуатация должны осуществляться с соблюдением требований статьи 19 Закона о рекламе.

В том числе с учетом требований части 5.1 статьи 19 Закона о рекламе, согласно которым заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Положения постановления Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 № 1300 «Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов» не подлежат примирению в вышеуказанных правоотношениях, в связи с тем, что приобретение права пользования земельным участком, в том числе в целях установки остановочных пунктов, не означает одновременного права на заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на данных остановочных пунктах. Порядок выдачи разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций закреплен положениями Закона о рекламе.

Таким образом, в результате действий ДАГС на установку и эксплуатацию рекламных конструкций без проведения конкурентной процедуры - ООО «Городские инновации» и ИП ФИО7 получили определенные преимущества на рынке предоставления услуг по размещению наружной рекламы по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, что содержит признаки нарушения, предусмотренные частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Предоставление в указанной ситуации преимущественных условий осуществления предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам, действующим на рынке предоставления услуг по размещению наружной рекламы, свидетельствует о совершении Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя и Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя действий подпадающих под запрет, установленный частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в виде совершения действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Учитывая изложенное, в связи с наличием признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя и Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, Крымское УФАС России на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждает о необходимости в срок до 21 августа 2023 года прекращения действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства для чего:

Департаменту архитектуры и градостроительства города Севастополя необходимо принять меры по недопущению создания преимущественных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, а также с учетом вышеизложенных фактов совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции на рынке предоставления услуг по размещению наружной рекламы,

Департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя принять меры по недопущению создания преимущественных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, а также с учетом вышеизложенных фактов совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции на рынке предоставления услуг по предоставлению прав на земельный участок, размещение остановочных павильонов наземного пассажирского транспорта с последующей установкой и эксплуатацией на них рекламных конструкций.

О выполнении предупреждения сообщить в адрес Крымского УФАС России в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

Не согласившись с данным предупреждением от 13.07.2023 Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя и Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя  обратились в настоящим заявлением в арбитражный суд.

Исследовав материалы дела, заслушав пояснения сторон и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц. При этом, в таком случае право на обращение в суд связано с тем, что указанные лица полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, при рассмотрении заявления о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными  по существу суду надлежит выяснять:

- имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;

- соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;

- соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

В соответствии с положениями ст.ст. 65, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действия (бездействия), возлагается на соответствующий орган или должностное лицо.

Согласно взаимосвязанным положениям ч. 2 и ч. 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для принятия решения суда об удовлетворении требований заявителя по указанной категории дел является  одновременно как его несоответствие закону (иному правовому акту), так и нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов заявителя. 

Аналогичная правовая позиция закреплена в п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 № 8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В соответствии с ч. 3 ст. 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 - 2 и 3.1 настоящей статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

На территории города Севастополя действует Порядок и условия размещения на территории города Севастополя объектов, которые могут быть размещены на землях или земельных участках, находящихся в государственной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденный постановлением Правительства Севастополя от 16.06.2015 № 522-ПП.

Согласно п. 1 указанного Порядка настоящие Порядок и условия регламентируют процедуру и условия размещения объектов (далее - объекты), перечень которых определен постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 № 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов" (далее - перечень), на основании части 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации.

Исходя из п. 4 Перечня № 1300 допускается размещение элементов благоустройства территории, в том числе малых архитектурных форм, за исключением некапитальных нестационарных строений и сооружений, рекламных конструкций, применяемых как составные части благоустройства территории.

В соответствии с п. 1.2 Правил благоустройства территории города Севастополя, утвержденных постановлением Правительства Севастополя от 03.11.2017 № 844-ПП:

элементы благоустройства территории - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, растительные компоненты, различные виды оборудования и оформления, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные сооружения, наружная реклама и информация, используемые как составные части благоустройства;

остановочный павильон - элемент благоустройства, предназначенный для укрытия пассажиров, ожидающих прибытия пассажирского транспорта, от воздействия неблагоприятных погодно-климатических факторов (осадки, солнечная радиация, ветер и т.п.).

Таким образом, размещение остановочных павильонов возможно без предоставления земельных участков при соблюдении условий, установленных Порядком № 522-ПП.

В оспариваемом предупреждении от 13.07.2023 антимонопольный орган указывает, что ООО «Городские инновации» и ИП ФИО7 представлено разрешение на установку остановочного павильона, платежного терминала для оплаты услуг и штрафов, а исходя из разрешения и эксплуатацию рекламной конструкции усматривается - наименование объекта, на котором устанавливается рекламная конструкция - остановочный павильон, размер информационного поля 1,2x1,8, вид рекламной конструкции «сити-лайт».

Между тем, разрешение на размещение остановочных павильонов выдавалось ООО «Городские инновации», но не ИП ФИО1, кроме данного общества разрешения получены и иными лицами, но по неизвестной причине это обстоятельство не изучалось и не анализировалось антимонопольным органом.

Далее заинтересованное лицо приходит к выводу, на основании выше указанных обстоятельств, что остановочный павильон является, в том числе, рекламной конструкцией и ООО «Городские инновации» и ИП ФИО7, устанавливая остановочный павильон, изначально предусмотрели рекламный сити-лайт.

Однако остановочный павильон не является рекламной конструкцией, а является объектом движимого имущества на котором размещена рекламная конструкция, при этом размещение такой рекламной конструкции также регламентировано как и размещение рекламной конструкции на объекте недвижимого имущества.

Более того, по каким признакам сити-лайт, включенный в состав остановочного павильона определен антимонопольным органом как изначально рекламный, с учетом того, что владелец остановочного павильона может использовать его и для размещения информации о транспортных маршрутах и расписания остановок общественного транспорта, представитель заинтересованного лица не смог пояснить.

Вместе с тем, исходя из текста предупреждения и пояснений представителя антимонопольного органа, конкурентные процедуры для размещения остановочных павильонов, хотя в предупреждении фактически указано на конкурентные процедуры предоставления права на земельный участок, должны быть проведены если остановочный павильон в своем составе имеет сити-лайт, если подобная конструкция отсутствует, то конкурентные процедуры уже не требуются.

Также, по мнению антимонопольного органа, размещение элементов благоустройства, не должны иметь своей целью извлечение прибыли.

Суд не может согласиться с такой трактовкой как свода Правил «Благоустройство территорий» СП 82.13330.2016, утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 16.12.2016 № 972/пр, так и положений Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Действующим законодательством, как федеральным так и города федерального значения Севастополь не запрещено извлекать прибыль из размещения элементов благоустройства территории, обратного антимонопольным органом не доказано, норм, содержащие подобные запреты не приведено.

В рассматриваемом случае ДИЗО, выдавая ООО «Городские инновации», а также иным юридическим лицом, разрешение на размещение остановочного павильона, на основании Порядка № 522-ПП, Перечня № 1300, Правил № 844-ПП, не предоставляет каких-либо прав на земельный участок, а также не выдает разрешение на размещение рекламных конструкций.

Следует отметить, что оспариваемое предупреждение от 13.07.2023 не содержит в тексте четкого определения на каком товарном рынке или рынке каких услуг ДИЗО допустило нарушение установленного порядка, последствием чего является ограничение, недопущение, устранение конкуренции, выразившиеся в создании дискриминационных условий функционирования товарного рынка в результате предоставления отдельному хозяйствующему субъекту преимущественных условий. Кроме того, из аналитических материалов не следует, что Межрегиональным Крымским УФАС России анализировалось размещение всех остановочных павильонов на территории города Севастополя, их владельцы и лица, размещающие на рекламу на данных павильонов, и именно из этого анализа сделан вывод о предоставлении какому-то субъекту (неназванному) реальных преимуществ.

Относительно действий ДАГС по выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций  ООО «Городские инновации» и ИП ФИО7,  без проведения конкурентной процедуры, что повлекло, по мнению антимонопольного органа, получение данными субъектами определенных преимуществ на рынке предоставления услуг по размещению наружной рекламы по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, что содержит признаки нарушения, предусмотренные частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, суд приходит к следующим выводам.

Согласно ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи. Владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) - собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником.

Рекламная конструкция должна использоваться исключительно в целях распространения рекламы, социальной рекламы (ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе»).

Частью 5 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» определено, что установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором. В случае, если для установки и эксплуатации рекламной конструкции предполагается использовать общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме, заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции возможно только при наличии согласия собственников помещений в многоквартирном доме, полученного в порядке, установленном Жилищным кодексом Российской Федерации. Заключение такого договора осуществляется лицом, уполномоченным на его заключение общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме. По окончании срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции обязательства сторон по договору прекращаются. Субъекты Российской Федерации устанавливают предельные сроки, на которые могут заключаться договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, в зависимости от типов и видов рекламных конструкций и применяемых технологий демонстрации рекламы, но не менее чем на пять лет и не более чем на десять лет. Конкретные сроки договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо на земельном участке, государственная собственность на который не разграничена, устанавливаются соответственно органом исполнительной власти, органом местного самоуправления муниципального района, органом местного самоуправления муниципального округа или органом местного самоуправления городского округа в зависимости от типа и вида рекламной конструкции, применяемых технологий демонстрации рекламы в границах соответствующих предельных сроков. Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции осуществляется в соответствии с нормами настоящего Федерального закона и гражданского законодательства.

Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований. Торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, который находится в государственной собственности, муниципальной собственности или государственная собственность на который не разграничена, а также на здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, после утверждения в соответствии с частью 5.8 настоящей статьи схем размещения рекламных конструкций проводятся органом государственной власти, органом местного самоуправления муниципального района, органом местного самоуправления муниципального округа или органом местного самоуправления городского округа либо уполномоченной ими организацией только в отношении рекламных конструкций, указанных в данных схемах (ч. 5.1 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ).

Аукцион или конкурс на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, которое находится в государственной или муниципальной собственности и на котором на основании договора между соответственно органом государственной власти, органом местного самоуправления и владельцем рекламной конструкции установлена рекламная конструкция, проводится по истечении срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (ч. 5.6 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе»).

В силу ч. 5.8 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ органы местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района, органа местного самоуправления муниципального округа или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Для целей настоящей статьи под информационным полем рекламной конструкции понимается часть рекламной конструкции, предназначенная для распространения рекламы.

Все выше указанные нормы предусматривают порядок выдачи разрешений на рекламные конструкции, которые устанавливаются  на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, которое находится в государственной или муниципальной собственности. Проведение аукциона или конкурса также требует при заключении договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на объекте недвижимого имущества.

Согласно статье 130 ГК РФ, к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом.

Вещь является недвижимой либо в силу своих природных свойств (абзац первый пункта 1 статьи 130 ГК РФ), либо в силу прямого указания закона, что такой объект подчинен режиму недвижимых вещей (абзац второй пункта 1 статьи 130 ГК РФ).

Согласно разъяснениям изложенным в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что по смыслу статьи 131 ГК РФ закон в целях обеспечения стабильности гражданского оборота устанавливает необходимость государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение; при этом по общему правилу государственная регистрация права на вещь не является обязательным условием для признания ее объектом недвижимости (пункт 1 статьи 130 ГК РФ). 

В рассматриваемом случае установка рекламных конструкций, а именно сити-лайтов осуществлялась ООО «Городские инновации» на остановочных павильонах, которые к объектам недвижимого имущества не относятся. Более того, исходя из ответа Федеральной антимонопольной службы от 02.02.2017 № АК/6095/17, адресованного ООО «Городские инновации» необходимость проведения торгов для заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции определяется исходя из права собственности на недвижимое имущество, на движимое имущество положения ст. 19 Закона о рекламе не распространяется.

Кроме того, следует учитывать, что при рассмотрении заявлений от ООО «Городские инновации» и ИП ФИО1 на выдачу разрешений на размещение  и эксплуатацию рекламной конструкции, ДАГС обоснованно руководствовался положениями Правил установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории города Севастополя, утвержденных постановлением Правительства Севастополя от 22.12.2016 N 1220-ПП (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений).

Согласно п. 3.1 Правил № 1220-ПП рекламные конструкции могут быть размещены на земельных участках, внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктах движения общественного транспорта.

В соответствии с п. 3.2 Правил № 1220-ПП размещение рекламных конструкций на земельных участках, независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящемся в собственности города Севастополя, осуществляется в соответствии со схемой установки (размещения) рекламных конструкций, устанавливаемых (размещаемых) на земельных участках, независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящемся в собственности города Севастополя (далее - Схема).

Размещение рекламных конструкций на недвижимом имуществе, находящемся в собственности города Севастополя, осуществляется в соответствии со Схемой и на основании результатов торгов (в форме аукциона или конкурса) на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (п. 3.3 Правил № 1220-ПП).

Таким образом, с учетом действующего на момент выдачи разрешений регионального законодательства, ДАГС не имел правовых оснований игнорировать указанные выше положения, а следовательно, отказывать и не выдавать разрешения без проведения торгов.

С учетом изложенного, суд не может согласиться с выводом антимонопольного органа, о том, что предоставление в указанной ситуации преимущественных условий осуществления предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам, действующим на рынке предоставления услуг по размещению наружной рекламы, свидетельствует о совершении Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя и Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя действий подпадающих под запрет, установленный частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в виде совершения действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно ч. 1 ст. 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона (далее - предупреждение).

В оспариваемом предупреждении от 13.07.2023 указано, что 

Департаменту архитектуры и градостроительства города Севастополя необходимо принять меры по недопущению создания преимущественных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, а также с учетом вышеизложенных фактов совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции на рынке предоставления услуг по размещению наружной рекламы;

Департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя принять меры по недопущению создания преимущественных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, а также с учетом вышеизложенных фактов совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции на рынке предоставления услуг по предоставлению прав на земельный участок, размещение остановочных павильонов наземного пассажирского транспорта с последующей установкой и эксплуатацией на них рекламных конструкций.

Как следует из текста предупреждение выдано в связи с наличием признаков нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ.

В соответствии с ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;

8) создание дискриминационных условий;

9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

11) непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Но признаки нарушения какого из указанных подпуктов ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 выявлены и обнаружены антимонопольным органом в предупреждении не указано.

Действительно судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Но для того чтобы оценить наличие признаков нарушения в конкретных действиях государственных органов власти следует уяснить в какой сфере они допущены, и распространяется ли на эти действия положения ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ, в рассматриваемом случае для суда, в отсутствии подобного указания в предупреждении и в пояснения антимонопольного органа, это затруднительно.

Более того, следует отметить, что в предупреждении не указано какие меры должны принять заявители, с учетом положения ст. 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ, кроме  того, Департаменту архитектуры и градостроительства фактически предлагается нарушать положения Правил 1220-ПП при рассмотрении вопроса о выдаче разрешений на размещение рекламных конструкций, расположенных на объектах движимого имущества, требуя дополнительные документы не предусмотренные Правилам или проводя конкурсные процедуры, не предусмотренные Законом о рекламе, а Департамент по имущественным и земельным отношениям фактически должен предоставлять право на земельный участок (хотя право на земельный участок не предоставляется при размещении остановочного павильона) для размещения остановочного павильона с предусмотренными в конструкции конструкциями которые возможно будут использоваться для размещения рекламы на торгах.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований или возражений. 

Статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что  судопроизводство в арбитражном суде осуществляется на основе состязательности. Лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Статья 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязывает суд оценивать доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

В силу частей 2, 4 ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами.

Учитывая изложенное, суд не усматривает, что в действиях, описанных в докладных записках, аналитических отчетах, совершенными заявителями в 2019-2022 годах действительно имелись признаки нарушения положений ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ, а следовательно, у антимонопольного органа имелись основания для выдачи Департаментам оспариваемого предупреждения от 13.07.2023. 

Иные доводы, приведенные заявителем,  заинтересованным лицом, третьими лицами оценка которых не нашла отражения в настоящем решении, не имеют самостоятельного значения для разрешения спора по существу.

При таких обстоятельствах суд считает, что требования Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя и Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя подлежат удовлетворению в полном объеме.

 В соответствии с ч. 4 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Согласно п. 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (пункт 1 части 2, пункт 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Суд вправе ограничиться признанием оспоренного решения незаконным без возложения на наделенные публичными полномочиями орган или лицо определенных обязанностей в случае, когда путем такого признания достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса (например, при признании незаконным постановления судебного пристава-исполнителя о наложении ареста на имущество административного истца или при состоявшемся добровольном удовлетворении предъявленных требований).

Учитывая, что в рассматриваемом случае самого факта признания незаконным предупреждения от 13.07.2023 достаточно, так как таким образом достигнута защита нарушенного права заявителей, суд не усматривает оснований для возложения на антимонопольный орган  обязанности по принятию каких либо решений о восстановлении права и устранения допущенного нарушения или  совершений им определенных действий в интересах заявителей.

Руководствуясь ст.ст. 110, 167-170, 176, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

требования Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя удовлетворить.

Признать незаконным предупреждение Межрегионального Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 13.07.2023 в отношении Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя.

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия (изготовления в полном объеме), если не подана апелляционная жалоба в Двадцать первый  арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд города Севастополя.

Судья 

А.С. Мирошник