АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА

улица Пушкина, дом 45, Хабаровск, 680000, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ Ф03-2519/2018

06 июля 2018 года

г. Хабаровск

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 июля 2018 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи: Гребенщикова С.И.

Судей: Цирулик О.В., Яшкиной Е.К.

при участии

от ООО «Дальневосточный энергетический уголь»: ФИО1, представитель по доверенности от 08.01.2018 № 4; ФИО2, представитель по доверенности от 08.01.2018 № 3;

от Департамента земельных и имущественных отношений            Приморского края: ФИО3, представитель по доверенности                 от 13.12.2017 № 20/46596 (до перерыва)

рассмотрев в проведенном с использованием систем видеоконференц-связи судебном заседании кассационную жалобу Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края

на постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2018

по делу № А51-20593/2017 Арбитражного суда Приморского края

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Чугаева И.С.,                      в апелляционном суде судьи Гончарова А.В., Гуцалюк С.В., Еремеева О.Ю.

По заявлению общества с ограниченной ответственностью «Дальневосточный энергетический уголь»

к Департаменту земельных и имущественных отношений Приморского края

о признании незаконными действий, выраженных в письме от 27.07.2017                   № 20/13/11-02/30762, по отказу в переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и иного специального назначения, а также об обязании ответчика принять соответствующее решение 

Общество с ограниченной ответственностью «Дальневосточный энергетический уголь» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес (место нахождения): 692567, 

<

...> 25А-1; далее – ООО «Дальэнергоуголь», общество) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконными действий Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес (место нахождения): 690110, 

<

...>; далее – Департамент), выраженных в письме от 27.07.2017 № 20/13/11-02/30762,       по отказу в переводе земельного участка с кадастровым номером 25:11:020301:95 из категории земель сельскохозяйственного назначения                    в земли промышленности и иного специального назначения, а также о возложении на Департамент обязанности принять решение о переводе спорного земельного участка в категорию земель промышленности и иного специального назначения в месячный срок с момента вступления судебного акта в законную силу.

Решением суда от 29.01.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда                         от 16.04.2018 названное решение от 29.01.2018 отменено, оспариваемый отказ Департамента признан незаконным и на него возложена обязанность принять распоряжение о переводе земельного участка с кадастровым номером 25:11:020301:95 из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и иного специального назначения                в месячный срок с момента принятия данного постановления.

В кассационной жалобе Департамент выражает несогласие с указанным апелляционным постановлением, просит его отменить и оставить в силе ранее принятое по делу решение суда первой инстанции, исключив из его мотивировочной части выводы суда, относительно применения пункта 4 статьи 78 Земельного кодекса РФ.

Заявитель жалобы полагает, что в силу пунктов 5, 6 статьи 13 Земельного кодекса РФ, подпункта 4 пункта 4 статьи 2 Федерального закона             от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – Закон № 172-ФЗ) и пункта 6 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденных приказом Минприроды РФ и Роскомзема от 22.12.1995 № 525/67 (далее – Основные положения о рекультивации № 525/67) для принятия решения о переводе спорного земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения в испрашиваемую обществом категорию необходимо положительное заключение государственной экологической экспертизы в отношении проекта рекультивации. Кроме того, по мнению Департамента, арбитражные суды обеих инстанций неправильно истолковали пункт 4 статьи 78 Земельного кодекса РФ, который не допускает возможности перевода сельскохозяйственных участков, расположенных в пределах тридцатикилометровой зоны вокруг сельских поселений, в иные категории.

ООО «Дальэнергоуголь» в отзыве на кассационную жалобу опровергает все приведенные в ней доводы и предлагает оставить обжалуемое апелляционное постановление без изменения как законное и обоснованное. При этом обращает внимание на то, что статьи 11, 12 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее – Закон № 174-ФЗ) в актуальной редакции не содержат требований об обязательном проведении государственной экологической экспертизы при проведении рекультивации земель, нарушенных в результате недропользования, в связи с чем указанные ответчиком в жалобе Основные положения о рекультивации № 525/67 не подлежат в данном случае применению, поскольку они противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.  Кроме того, отмечает, что позиция Департамента о неправильном применении судами пункта 4 статьи 78 Земельного кодекса РФ, ошибочна и опровергается многочисленной судебной практикой о применении данной нормы права. В дополнениях              к отзыву на жалобу общество также указывает на то, что положения пункта 7.2 статьи 11 Закона № 174-ФЗ не распространяются на его деятельность (добыча угля открытым способом), так как проектная документация на месторождение недр не предполагает образования каких-либо опасных отходов, кроме размещения на внешнем отвале вскрышной породы, которая, в свою очередь, не подлежит обезвреживанию (утилизации).     

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании кассационной инстанции 26.06.2018 объявлялся перерыв до 03.07.2018 (на 15 ч. 40 мин.).

Представители сторон в заседании суда округа, проведенном в соответствии со статьей 153.1 АПК РФ с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Пятого арбитражного апелляционного суда (до перерыва) и Арбитражного суда Приморского края (после перерыва), поддержали свои доводы и возражения, приведенные соответственно в поданной жалобе и поступившем отзыве на нее (с учетом дополнений), а также ответили на вопросы суда. 

Проверив правильность применения апелляционным судом норм материального и процессуального права с учетом позиций сторон, Арбитражный суд Дальневосточного округа считает, что обжалуемое постановление подлежит отмене по следующим основаниям.     

Как усматривается из материалов дела, ООО «Дальэнергоуголь» согласно приказу Департамента по недропользованию по Дальневосточному федеральному округу от 03.09.2014 № 373 и выданной на его основании  лицензии ВЛВ № 02402 ТЭ сроком действия до 19.02.2034 является пользователем недр с целью разведки и добычи каменного угля на участке Восточный-1 Ильичевского месторождения.

 

Актом от 18.08.2014, утвержденным постановлением администрации Октябрьского района от 22.08.2014 № 502-п, для общества выбран земельный участок общей площадью 600 353 кв.м, местоположение установлено относительно ориентира (жилой дом), расположенного за пределами участка,  примерно в 4714 м от ориентира по направлению на восток, почтовый             адрес ориентира: 

<

...>.

Указанному участку присвоен кадастровый номер 25:11:020301:95              с определением его категории как земли сельскохозяйственного назначения. По договору аренды от 30.06.2015 № 10/15, заключенному с администрацией Липовецкого городского поселения, участок передан в пользование                ООО «Дальэнергоуголь» на срок до 29.07.2023.  

Впоследствии общество обратилось в Департамент с ходатайством            от 26.05.2017 о переводе арендуемого земельного участка общей площадью 600 353 кв.м из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и иного специального назначения, приложив пакет необходимых документов.

По итогам рассмотрения обращения общества Департамент письмом  от 27.07.2017 № 20/13/11-02/30762 отказал в изменении категории спорного земельного участка, так как не было представлено положительное заключение государственной экологической экспертизы на проект рекультивации участка.

Не согласившись с данным отказом Департамента и полагая, что              он нарушает права и законные интересы общества на использование переданного ему в аренду участка в целях недропользования, последнее обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями. 

В силу положений пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами (абзац 3 указанного выше пункта статьи 8 Земельного кодекса РФ).

Согласно статье 1 Закона № 172-ФЗ правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Одним из документов, необходимых для принятия решения о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую является заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами (подпункт 4 пункта 4 статьи 2 Закона № 172-ФЗ), а в случае отрицательного результата такой экспертизы – изменение категории земель не допускается (пункт 2 статьи 4 Закона № 172-ФЗ).

При этом статьей 7 Федерального закона № 172-ФЗ установлены особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, подпункт 8 пункта 1 которой допускает такой перевод           в исключительных случаях, связанных с добычей полезных ископаемых,         при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Согласно пункту 5 статьи 13 Земельного кодекса РФ лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. 

Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

Во исполнение пункта 6 статьи 13 Земельного кодекса РФ приняты Основные положения о рекультивации № 525/67, согласно пункту 5 которых обязательной рекультивации подлежат земли, в том числе нарушенные при  разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа.

Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы (пункт 6 Основных положений о рекультивации № 525/67).

В данном случае общество является арендатором земельного участка сельскохозяйственного назначения, подлежащего переводу в категорию земель промышленности для целей добычи полезных ископаемых. При этом обществом не отрицалась необходимость проведения последующей рекультивации данного участка, в связи с чем в состав проектной документации на месторождение каменного угля на участке Восточный-1 включен раздел «Рекультивация земель» (том 3).

Отклоняя требования общества и признавая оспариваемый отказ Департамента законным, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в рассматриваемой ситуации разработанная обществом проектная документация в части мероприятий по рекультивации земель подлежала обязательной государственной экологической экспертизе в силу прямого указания пунктов 5, 6 Основных положений о рекультивации № 525/67, поскольку данный нормативный правовой акт является специальным и обладает свойством первоочередного применения.

Отменяя принятое по делу решение и удовлетворяя заявленные обществом требования, апелляционный суд пришел к противоположному выводу о том, что в настоящее время отсутствует федеральный закон, предусматривающий проведение государственной экологической экспертизы в отношении проектов рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ. 

При этом апелляционный суд исходил из того, что ранее проведение такой экспертизы действительно было предусмотрено абзацем 18 статьи 12 Закона № 174-ФЗ, однако с 01.01.2007 данное требование исключено согласно Федеральному закону от 18.12.2006 № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».   

В связи с этим апелляционный суд признал, что пункт 6 Основных положений о рекультивации № 525/67, которым руководствовался суд первой инстанции, противоречит Закону № 174-ФЗ в действующей редакции, поэтому не подлежит применению в силу части 2 статьи 13 АПК РФ                         и с учетом письма Министерства природных ресурсов и экологии РФ                        от 13.03.2018 № 12-47/6931, направленного обществу в ответ на его запрос.

Поскольку иных норм права, федерального уровня, возлагающих на недропользователя обязанность проводить государственную экологическую экспертизу проекта рекультивации земель, апелляционным судом выявлено не было, то оспариваемый отказ Департамента по этому основанию был признан незаконным.

Между тем, апелляционным судом не учтено следующее. 

По смыслу статьей 133, 168, 170, 271 АПК РФ арбитражный суд, в том числе апелляционной инстанции, при подготовке и рассмотрении дела самостоятельно определяет, из какого правоотношения возник спор и какие нормы права следует применить к установленным обстоятельствам.

Так, согласно установленным судами фактическим обстоятельствам данного спора, общество после изменения категории арендуемого земельного участка намерено осуществлять на нем деятельность по добыче каменного угля открытым способом. 

В пояснительной записке к разделу «Рекультивация нарушенных земель» (том 3 проектной документации на месторождение участка Восточный-1) указано, при обработке угля опытно-промышленным карьером будет нарушен растительный покров и изъяты земли на площади карьера, внешнего отвала, пруда-отстойника и прочих сооружений (площадки под перегрузочный пункт, стоянок техники, автодороги к ним, нагорные канавы и пр.). 

При этом поверхность внешнего породного отвала после выполаживания крутизны откосов подлежит рекультивации путем восстановления как земли сельскохозяйственного назначения с посадкой многолетних трав. Аналогичным образом предусмотрена рекультивация поверхности перегрузочного пункта, пруда отстойника и прочих нарушенных земель.  Отработанное поле карьера подлежит использованию под водоем с горизонтом затопления до отметки +130 м (до устоявшегося уровня подземных вод).

Пунктом 7.2 статьи 11 Закона № 174-ФЗ предусмотрено проведение государственной экологической экспертизы в отношении проектов рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I-V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I-V классов опасности.

Согласно статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ                  «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ) под отходами производства и потребления (далее – отходы) понимаются вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Размещение отходов предполагает их хранение и захоронение. Хранением отходов является складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения.

К объектам размещения отходов относятся специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов                и объекты захоронения отходов.

В свою очередь, объекты захоронения отходов это предоставленные              в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I-V классов опасности в соответствии  с законодательством Российской Федерации о недрах.

Отходы добычи полезных ископаемых, включая вскрышные породы, включены в Федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный Приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242.

В соответствии с межгосударственными стандартами ГОСТ 17.5.01-83 «Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения»                и ГОСТ 17.5.1.03-86 «Охрана природы. Земли. Классификация вскрышных                и вмещающих пород для биологической рекультивации земель» для рекультивации карьерных выемок могут использоваться только вскрышные  и вмещающие породы, не содержащие радиоактивные элементы и токсичные соединения в концентрациях, опасных для жизни человека и животных.

Использование для рекультивации карьерных выемок и искусственно созданных полостей отходов производства и потребления возможно при условии, что они не содержат вредные вещества и при этом будет обеспечено отсутствие негативного воздействия на окружающую среду.

Следовательно, рекультивация карьерных выемок и искусственно созданных полостей с использованием отходов производства и потребления (в том числе вскрышных пород, образующихся при добыче полезных ископаемых) фактически является размещением (захоронением) отходов и возможна при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, на что также указано в разъяснительном письме Минприроды России от 19.05.2014 № 05-12-44/10285.

 

Вместе с тем обстоятельства, связанные с образованием, размещением в отвале горных пород и последующим захоронением на спорном земельном участке промышленных отходов, образуемых в результате деятельности общества, связанной с добычей каменного угля открытым способом, апелляционным судом не исследовались. Оценка проекту рекультивации земель по этому вопросу судом не дана. 

Однако указанные обстоятельства имеют существенное значение               для правильного разрешения вопроса о необходимости получения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации земель. 

С учетом изложенного обжалуемое апелляционное постановление подлежит отмене на основании пункта 3 статьи 287 и пунктов 1, 2 статьи 288 АПК РФ с направлением дела на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию, поскольку содержащиеся в нем выводы суда не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и сделаны без надлежащей оценки всех имеющихся в деле доказательств.

При новом рассмотрении дела апелляционному суду следует устранить отмеченные недостатки, исследовать представленную в дело проектную документацию в части мероприятий по рекультивации спорного земельного участка, в результате чего определить, предполагается ли размещение на нем отходов I-V классов опасности, образуемых в результате деятельности общества, и требуется ли в таком случае проведение обязательной государственной экологической экспертизы в точки зрения совокупности  норм Законов № 89-ФЗ, № 172-ФЗ, № 174-ФЗ и Основных положений                    о рекультивации № 525/67, которые приняты во исполнение требований федерального законодательства, не противоречат ему и до настоящего времени не отменены, не признаны недействующими, что неоднократно было отражено в определениях Верховного Суда РФ от 28.09.2016                      № 65-АПГ16-4, от 29.03.2018 № АПЛ18-22. 

Что касается доводов Департамента о неправильном применении судами пункта 4 статьи 78 Земельного кодекса РФ, то они отклоняются судом округа как необоснованные, поскольку ни статья 4, ни статья 7 Закона № 172-ФЗ не содержат запрета на перевод земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на расстоянии не более тридцати километров            от границ сельских населенных пунктов, в другие категории при условии соблюдения установленного законом порядка.

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа 

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятого арбитражного апелляционного суда                       от 16.04.2018 по делу № А51-20593/2017 Арбитражного суда Приморского края отменить, дело направить на новое рассмотрение в Пятый арбитражный апелляционный суд.

Приостановление исполнения обжалуемого судебного акта, принятое определением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 28.05.2018   № 0000816, отменить.

Постановление вступает в законную силу  со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия,                  в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.       

Председательствующий судья                                                  С.И. Гребенщиков                           

Судьи                                                                                                   О.В. Цирулик                 

 

Е.К. Яшкина