Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д. 6

www.spb.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А56-61418/2023

14 сентября 2023 года

г.Санкт-Петербург

Судья  Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и  Ленинградской области С.Б. Гуляев

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО2, 

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению:

Администрации Заневского городского поселения Всеволожского муниципального района Ленинградской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области

третье лицо: Муниципальное бюджетное учреждение «Память» муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области

о признании недействительным предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (исх. ТК\4108\23) 26.05.2023 в части исключения из пункта 2.5 Устава МБУ «Память» следующие функции: содержания мест захоронения, их благоустройство

при участии

от заявителя – ФИО3 по доверенности от 16.06.2023, ФИО4 по доверенности от 16.06.2023 

от заинтересованного лица – ФИО5 по доверенности от 13.01.2023

от третьего лица – не явился, извещен

установил:

Администрация Заневского городского поселения Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее – УФАС) о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (исх. ТК\4108\23) 26.05.2023 в части исключения из пункта 2.5 Устава МБУ «Память» следующие функции: содержания мест захоронения, их благоустройство.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное бюджетное учреждение «Память» муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее – МБУ «Память», Учреждение).

В соответствии с частью 4 статьи 137 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) суд завершил предварительное судебное заседание и открыл судебное заседание в первой инстанции.

В судебном заседании Администрация заявленные требования поддержала по основаниям, изложенным в отзыве, УФАС против удовлетворения заявленных требований возражало по мотивам, представленным в отзыве.

Третье лицо, извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не направило своего представителя в судебное заседание. В порядке части 5 статьи 156 АПК РФ дело рассмотрено в его отсутствие.

Исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства, судом установлены следующие обстоятельства. 

Как следует из материалов дела, в УФАС поступило заявление ИП ФИО6 (вх. № 1923-ЭП/23 от 28.02.2023) по вопросу организации ритуальных услуг на территории муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

В соответствии с представленной Администрацией информацией её Постановлением № 486 от 03.08.2022 создано МБУ «Память», а также утвержден Устав МБУ «Память».

Проанализировав положения Устава МБУ «Память», УФАС пришло к выводу о том, Постановлением Администрации № 486 от 03.08.2022 МБУ «Память» наделена властно-распорядительными функциями органа местного самоуправления: участие в реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; выдача разрешений на захоронение тел (останков) умерших, урн с прахом; безвозмездное выделение мест под захоронение; содержание мест захоронения, их благоустройство.

УФАС установлено наличие в действиях Администрации признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, а именно: наделение Учреждения функциями, относящимися к функциям ОМСУ, и функциями хозяйствующих субъектов, что может привести к недопущению, устранению или ограничению конкуренции.

В связи с изложенным УФАС на основании статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ Администрации выдано предупреждение от 26.05.2023 исх. ТК\4108\23 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, путем внесения в срок до 01.08.2023 изменений в устав Учреждения, а именно: исключить из пункта 2.5 Устава МБУ «Память» следующие функции: участие в реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; выдача разрешений на захоронение тел (останков) умерших, урн с прахом; безвозмездное выделение мест под захоронение; содержание мест захоронения, их благоустройство.

Посчитав, что предупреждение УФАС не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя, Администрация обратилась в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается хозяйствующим субъектам, в том числе в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ).

При этом, частью 4 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ установлено, что предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд   не   устанавливает   обстоятельства,   подтверждающие   факт   совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона № 135-ФЗ.

В рассматриваемом случае оспариваемое предупреждение выдано УФАС в связи выявлением в действиях Администрации признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в наделении Учреждения функциями, относящимися к функциям ОМСУ, и функциями хозяйствующих субъектов, что может привести к недопущению, устранению или ограничению конкуренции на соответствующем рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Квалификация действий (бездействия) применительно к части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ именно как нарушения антимонопольного запрета требует анализа не только антимонопольного законодательства, но и связанных с ним федеральных законов и нормативных требований.

В силу части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, ОМСУ.

При этом согласно статье 4 Закона № 135-ФЗ под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ) установлено, что общественные кладбища находятся в ведении ОМСУ, которые также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

В силу статьи 3 Закона № 8-ФЗ настоящий Федеральный закон определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 25 Закона № 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется ОМСУ. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми ОМСУ.

Статьей 29 Закона № 8-ФЗ также предусмотрено, что ОМСУ создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Согласно пункту 2.1.3 ГОСТ 32609-2014 «Межгосударственный стандарт. Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения», введенного в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11.06.2014 № 551-ст, специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий  субъект,   на  который  возлагается  обязанность  по  осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Пунктом 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению, согласно которой супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Пунктом 2 статьи 9 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии с пунктом 1.3 Устава МБУ «Память» является некоммерческой организацией.

Пунктом 2.5. Устава установлен вид деятельности МБУ «Память», в том числе: участие в реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; выдача разрешений на захоронение тел (останков) умерших, урн с прахом; безвозмездное выделение мест под захоронение; содержание мест захоронения, их благоустройство.

При этом, в соответствии с пунктом 2.8 Устава при осуществлении приносящей доход деятельности МБУ «Память» руководствуется законодательством Российской Федерации, Ленинградской области, муниципальными правовыми актами.

Согласно пункту 2.9 Устава доходы, полученные МБУ «Память» от платных услуг, поступают в самостоятельное распоряжение МБУ «Память».

Таким образом, МБУ «Память» является некоммерческой организацией и осуществляет деятельность по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения и иные, связанные с ними услуги, в соответствии с законодательством Российской Федерации и Ленинградской области и может осуществлять приносящую доходы деятельность, следовательно, в соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции является хозяйствующим субъектом, участником товарного рынка оказания услуг по погребению и иных связанных с ними услуг (ритуальных услуг) на территории муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

Уставом, утверждённым Постановлением Администрации № 486 от 03.08.2022 МБУ «Память» наделена властно-распорядительными функциями органа местного самоуправления: участие в реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; выдача разрешений на захоронение тел

(останков) умерших, урн с прахом; безвозмездное выделение мест под захоронение; содержание мест захоронения, их благоустройство.

При этом, как было упомянуто ранее, частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ установлен запрет наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами ОМСУ.

В случае несоблюдения указанного условия создается реальная угроза, что бюджетное учреждение, наделенное функциями органа власти, получит преимущества в сравнении с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке. 

Как обоснованно указало Управление, наделение Учреждения функциями, относящимися к функциям ОМСУ, и одновременно функциями хозяйствующих субъектов может привести к недопущению, устранению или ограничению конкуренции на рынке.

Проанализировав оспариваемое предупреждение, суд приходит к выводу, что по своему содержанию оно соответствует требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, а именно: содержит признаки, указывающие на нарушение антимонопольного   законодательства   со   ссылками   на   нормы   Закона   о   защите конкуренции, а также содержит перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, и срок для выполнения указанных действий. Предписанные Администрации оспариваемым предупреждением действия отвечают целям предупреждения и не выходят за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения.

Из материалов дела усматривается, что Постановлением Администрации от 05.09.2022 № 560 из Устава МБУ «Память» исключена функция «выдача разрешений на захоронение тел (останков) умерших, урн с прахом».

Постановлением Администрации от 19.07.2022 № 635 из Устава МБУ «Память» исключена функция «безвозмездное выделение мест под захоронение».

При этом Администрацией не исключена функция МБУ «Память» в Уставе «содержание мест захоронения, их благоустройство».

Под организацией ритуальных услуг понимается процесс налаживания оказания ритуальных услуг. Ритуальные услуги обусловлены потребностями конкретных физических лиц, а не потребностями органа местного самоуправления. Иными словами, потребителями ритуальных услуг являются непосредственно граждане, которые обращаются за предоставлением услуги в целях погребения умерших родственников.

Под содержанием мест захоронений понимается комплекс мероприятий по уходу за территорией кладбища, направленных на безопасную эксплуатацию мест захоронений, включающий уборку, очистку территории и расположенных на ней объектов. Данное обстоятельство также следует из части 1 статьи 17 Закона о погребении, в которой указано, что деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления. Поскольку места погребения в зависимости от принадлежности могут быть только государственные либо муниципальные, согласно части 2 статьи 15 указанного выше закона, то содержание места захоронения является непосредственно нуждой органа местного самоуправления.

Данные вопросы местного значения являются разными по своей сути и характеру, исключающими их взаимозаменяемость и предполагают различный подход органа местного самоуправления к их решению.

Таким образом, если для решения вопроса местного значения по организации ритуальных услуг органу местного самоуправления достаточно создать условия для их функционирования, то вопрос содержания мест захоронения должен решаться органом местного самоуправления самостоятельно с учетом предоставленных ему полномочий.

Выполнение работ и услуг по содержанию и благоустройству территорий кладбищ, а также работ и услуг по содержанию и уходу за могилами умерших (погибших) личность которых не установлена, составляют муниципальную нужду и являются одними из функций муниципальных органов, что соответствует статье 13 Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) и, учитывая характер перечисленных работ, они могут быть решены только путем осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд за счет соответствующего бюджета муниципального образования.

При этом в своем заявлении Администрация указывает, что содержание кладбищ осуществляется Учреждением на возмездной основе (возможно, с привлечением подрядчиков), то есть, с привлечением бюджетных средств. Обращаем внимание суда на отличие ритуальных услуг и содержания/благоустройства кладбищ: при осуществлении ритуальных услуг бюджетные средства не привлекаются, их оплачивает потребитель услуг, выбирая любого контрагента самостоятельно. Благоустройство общественных кладбищ: работы и услуги по уборке, вывозу мусора и прочие виды содержания кладбищ - должны выполнять подрядчики на основании контракта, заключенного в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», поскольку в данном случае работы оказываются за счет средств бюджета, следовательно, указанный вид деятельности не может быть вне рамок конкурентных процедур передан в качестве функций МБУ «Память».

УФАС установлено, что МБУ «Память» закупки на выполнение работ и услуг по содержанию и благоустройству территорий кладбищ не осуществлялись, сведения о проведенных закупках и заключенных контрактах в ЕИС отсутствуют.

При этом при осуществлении поискового запроса «содержание мест захоронения» в ЕИС отображается более 6 600 записей.

Необходимо отметить, что при выдаче предупреждения антимонопольный орган согласно ч. 2 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции устанавливает лишь признаки нарушения антимонопольного законодательства, а не факт допущенного нарушения. Вопрос о виновности органа местного самоуправления в нарушении антимонопольного законодательства при выдаче предупреждения также не исследуется.

Следовательно, исследование дополнительных доказательств, анализ состояния конкуренции на товарном рынке, более детальный анализ изучаемых обстоятельств осуществляется антимонопольным органом на этапе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В рассматриваемом случае у антимонопольного органа имелись основания для выдачи спорного предупреждения, в том числе в оспариваемой части.

На основании вышеизложенного в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Руководствуясь статями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

решил:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

СудьяГуляев С.Б.