АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

_____________________________________________________________

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело № А35-6047/2019

г.Калуга

30 июля 2025 года

Резолютивная часть объявлена 22 июля 2025 г.

Полный текст постановления изготовлен 30 июля 2025 г.

Арбитражный суд Центрального округа  в составе:

председательствующего судьи                             Стрегелевой Г.А.,

судей                                                       Леоновой Л.В., Лукашенковой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Франк Е.А.,

при участии представителя идивидуального предпринимателя ФИО1 (ОГРНИП 

<

***>, ИНН 

<

***>, г.Курск)- ФИО2 (доверенность от 16.09.2024, удостоверение),

в отсутствие представителей администрации 

<

...>, 

<

...>), надлежащим образом извещеной о ввремени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании,  проведенном с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Курской области, кассационную жалобу Администрации города Курска на решение Арбитражного суда Курской области от 25.11.2024 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2025 по делу № А35-6047/2019,

у с т а н о в и л:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – предприниматель) обратился в Арбитражный суд Курской области с заявлением о признании незаконными действий Администрации города Курска (далее – администрация) по исключению принадлежащего предпринимателю нестационарного торгового объекта № 19 (блок торговых киосков (павильонов) в составе остановочно-торгового комплекса площадью 577 кв. м), расположенного по адресу: 

<

...> (в районе дома № 2), из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Курска, утвержденной постановлением администрации города Курска № 277 от 31.01.2017; о признании незаконными действий администрации города Курска в лице департамента развития предпринимательства, потребительского рынка и защиты прав потребителей об отказе во включении в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Курска, утвержденную постановлением администрации города Курска от 31.01.2017 № 277, принадлежащего ИП ФИО1 нестационарного торгового объекта № 19 (блок торговых киосков (павильонов) в составе остановочно-торгового комплекса площадью 577 кв.м), расположенного по адресу: 

<

...> (в районе дома № 2), изложенном в письме от 20.06.2019 №1350/06310; об обязании Администрацию включить в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Курска, утвержденную Постановлением администрации города Курска от 26.01.2022 №33, принадлежащий предпринимателю нестационарный торговый объект № 19 (блок торговых киосков (павильонов) в составе остановочно-торгового комплекса площадью 577 кв. м), расположенного по адресу: 

<

...> (в районе дома № 2) (с учетом уточнения требований).

Решением Арбитражного суда Курской области от 25.11.2024, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда 06.02.2025, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением и постановлением судов первой и апелляционной инстанций, администрация обратилась в суд округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить судебные акты и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, указывая на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела.

Администрация считает, что в нарушение разъяснений, содержащихся в пунктах 2, 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2003 №23 «О судебном решении» при рассмотрении дела суды не установили и не исследовали все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела; суды не приняли во внимание, что фактически предприниматель оспаривал нормативный правовой акт, следовательно, судами нарушена подсудность рассмотрения настоящего спора; суды не учли, что основанием для исключения нестационарного торгового объекта (далее- НТО), принадлежащего предпринимателю, явилось обращение администрации Железнодорожного округа города Курска от 19.07.2018 исх.№1375/06.3-10, так как договор на размещение НТО не заключался, а действия администрации Железнодорожного округа согласуются с пунктом 3.4 Положения о размещении нестационарных торговых объектов на территории города Курска, утвержденного постановлением Администрации г. Курска от 05.04.2021 №207 (далее- Положение о размещении НТО).

Заявитель жалобы считает, что из положений статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 №381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее- Закон №381-ФЗ) следует, что ранее размещенные НТО включаются в ФИО3 при условии их размещения в соответствии с действующим законодательством, а НТО предпринимателем было размещено на основании договора аренды №3351-10ф, действовавшего в период с 12.10.2010 по 12.10.2015, в ФИО3 размещения НТО, действовавшую в период с 2012 по 2021гг., был включен блок торговых павильонов, остановка городского транспорта общей площадью 577 кв.м. по адресу ул. Вокзальная в районе дома №2, но договор на размещение НТО не заключался; суды не приняли во внимание, что спорный объект, принадлежащий ИП ФИО1, согласно экспертному заключению (арбитражное дело №А35-10812/2019) является объектом капитального строительства, следовательно, не подпадает под действие статьи 10 Закона № 381-ФЗ  и не может быть включен в схему размещения НТО на территории города Курска.

В отзыве на кассационную жалобу ИП ФИО1 просит оставить судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Администрация извещена надлежащим образом о рассмотрении кассационной жалобы, однако явку своих представителей для участия в судебном заседании не обеспечила.

В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) отсутствие представителей Администрации не является препятствием для рассмотрения жалобы.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, выслушав пояснения принявшего участие в судебном заседании представителя предпринимателя, проверив законность судебных актов по правилам ст. 286 АПК РФ, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как установлено судами, подтверждено материалами дела, на основании постановления Администрации города Курска от 09.07.2004 № 1730 между Администрацией (арендодатель) и ИП ФИО1 (арендатор) заключен договор аренды от 28.07.2004 №65173ф земельного участка в городе Курске, в соответствии с которым арендодатель обязуется передать по акту приема - передачи (Приложение № 3), являющемуся неотъемлемой частью договора, а арендатор обязуется принять в аренду земельный участок, относящийся к категории - земли поселений, зоны 18, общей площадью 343 кв. м, расположенный по адресу: ул. Вокзальная, д. 2, согласно плану участка, являющемуся неотъемлемой частью договора, для установки и эксплуатации блока торговых павильонов, сроком действия договора с 09.07.2004 до 08.07.2005.

На основании решения комитета по управлению имуществом Курской области от 12.10.2010 №01-18/1763 между комитетом по управлению имуществом Курской области (арендодатель) и ИП ФИО1 (арендатор) был заключен договор аренды земельного участка от 10.12.2010 № 3351-10ф, согласно которому предпринимателю передан в аренду  земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 46:29:101041:242 по ул. Вокзальная (около дома № 2) площадью 577 кв. м для эксплуатации блока торговых павильонов, для содержания остановки городского транспорта сроком на 5 лет.

Постановлением администрации города Курска от 31.01.2017 № 277 (далее – Постановление № 277) была утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Курска на 2017-2021 годы, в которую был включен НТО «блок торговых киосков (павильонов) в составе ОТК» площадью 577 кв. м (№ 19 по схеме), расположенный на ул. Вокзальная (в районе дома № 2).

Постановлением администрации города Курска от 01.02.2019 №152 (далее – Постановление №152) в ФИО3, утвержденную Постановлением №277, были внесены изменения, которыми, в том числе, исключен из Схемы НТО, принадлежащей предпринимателю.

По состоянию на 21.05.2019 НТО остановочно-торговый комплекс, расположенный на ул. Вокзальная (около дома № 2), принадлежащий ИП ФИО1, включен в Реестр самовольно установленных НТО на территории города Курска; в адрес предпринимателя направлено требование от 27.05.2019 об освобождении места размещения объекта в срок до 11.06.2019.

05.06.2019 в Администрацию города Курска поступили заявления ИП ФИО1 о включении в ФИО3 принадлежащего предпринимателю НТО, о незаконности акта № 2 и требования от 27.05.2019, о заключении договора на размещение НТО.

Письмом от 20.06.2019 № 1350/06.3-10 Департамент развития предпринимательства, потребительского рынка и защиты прав потребителей Администрации города Курска сообщил ИП ФИО1 об отказе во включении указанного НТО в ФИО3 размещения НТО, указав, что договоры на размещение спорных НТО не заключались и законные основания для размещения таковых отсутствуют; включение в ФИО3 перспективных мест размещения НТО по ул. Вокзальная г. Курска не представляется возможным, поскольку указанные адреса входят в перечень улиц и площадей города Курска, на которых запрещается размещение новых НТО.

Письмом от 03.07.2019 Администрация также сообщила предпринимателю об отказе в заключении договора на размещение НТО по причине отсутствия НТО в Схеме.

ИП ФИО1, полагая, что действия администрации города Курска по исключению принадлежащего предпринимателю нестационарного торгового объекта и по отказу во включении НТО в ФИО3 размещения противоречат закону и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями части 1 статьи 198, части 5 статьи 200 АПК РФ, разъяснениями, изложенными в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2021 №21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", частями 1, 3,6 статьи 10 Закона №381-ФЗ, Правилами включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29.09.2010 №772 (далее - Правила №772), а также правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 29.01.2015 №225-О, установив, что НТО предпринимателя  первоначально был включен в ФИО3 размещения НТО и размещен без нарушения действующего законодательства, пришел к выводу, что исключение администрацией из Схемы размещения НТО, принадлежащего предпринимателю, является незаконным, поскольку решение органа местного самоуправления в лице рабочей группы по разработке Схемы размещения НТО на территории города Курска не соответствует ст. 10 Закона №381-ФЗ и 

<

...> Правил №772, нарушает права заявителя, поскольку является основанием для вынесения требования о демонтаже и сносе НТО.

Суд первой инстанции отклонил довод Администрации о капитальном характере НТО, поскольку наличие у торговых павильонов фундамента и подключение объекта к сетям коммуникаций само по себе не относит НТО к объектам недвижимости, а также указал, что из представленных в материалы дела доказательств и доводов предпринимателя не усматривается, что уполномоченным органом земельный участок, на котором расположен спорный НТО, сформирован и предоставлен под строительство объектов как капитальных.

Утверждение Администрации г. Курска о том, что отсутствие паспорта НТО является основанием для внесения изменения в схему размещения НТО на территории г. Курска, судом также был отклонен, ввиду того, что  положением о размещении НТО на территории г. Курска, утвержденным постановлением Администрации г. Курска от 05.04.2021 №207, исключение места размещения НТО по основаниям отсутствия паспорта НТО не предусмотрено.

Признавая незаконным действия администрации, выразившиеся в отказе департамента развития предпринимательства, потребительского рынка и защиты прав потребителей администрации города Курска (письмо №1350/063-10 от 20.06.2019) во включении принадлежащего ИП ФИО1 торгового объекта в схему размещения НТО на территории города Курска, суд первой инстанции пришел к выводу, что заявление предпринимателя не было рассмотрено в соответствии с постановлением Администрации города Курска от 28.09.2011 № 2769 «О разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Курска» уполномоченным лицом - рабочей группой, что противоречит положениям названного постановления № 276, статьи 10 Закона №381-ФЗ и пунктом 4-6,9 Правил №772.

Рассмотрев дело повторно в порядке апелляционного производства, суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, указав, что обстоятельства дела, установленные судом первой инстанции, не подтверждают наличие у Администрации достаточных правовых оснований  как для исключения спорного НТО из Схемы, как и не включения его в действовавшую на момент обращения предпринимателя ФИО3, в том числе  учитывая конструктивные особенности расположения НТО и остановочного комплекса городского транспорта.

В соответствии с положениями статей 286 и 288 АПК РФ основаниями для отмены вступивших в законную силу решения и постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы суд округа таких оснований не усматривает.

Согласно пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Законом № 381-ФЗ.

В силу части 1 статьи 10 Закона № 381-ФЗ размещение НТО на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения НТО с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения НТО, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 №772 утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов.

В соответствии частью 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, пунктом 1 названных Правил порядок утверждения органом местного самоуправления схемы размещения нестационарных торговых объектов устанавливается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Во исполнение названных положений федерального законодательства постановлением администрации города Курска от 12.04.2012 №1036 было утверждено Положение о размещении нестационарных торговых объектов на территории города Курска, которое регулировало вопросы установки и эксплуатации нестационарных торговых объектов, порядок заключения договоров, расположенных на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, а также на земельных участках, собственность на которые не разграничена.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130 часть 1 Конституции Российской Федерации).

Осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер.

Вопреки доводам кассационной жалобы, в соответствии с частью 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Из вышеназванных положений статьи 10 Закона №381-ФЗ следует, что ранее размещенные нестационарные торговые объекты включаются в схему размещения нестационарных торговых объектов при условии их размещения в соответствии с действующим законодательством.

Положения статьи 10 Закона №381-ФЗ не предполагают принятия произвольных решений при внесении изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов.

Как верно указали суды первой и апелляционной инстанций, в соответствии с пунктом 9 Правил №772 внесение изменений в схему размещения осуществляется в порядке, предусмотренном пунктами 4 - 6 настоящих Правил для включения объектов в схему размещения.

Пунктом 3.4 Положения №1036 предусмотрено, что в утвержденную ФИО3 размещения НТО могут вноситься изменения в порядке, установленном для ее разработки и утверждения, в том числе в связи с поступлением предложений от исполнительных органов государственной власти Курской области и органов местного самоуправления, от субъектов малого и среднего предпринимательства, от некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства.

Применительно к обстоятельствам настоящего спора, суды двух инстанций правомерно сослались на правовую позицию, изложенную в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 N 225-О, согласно которой осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер.

Как указал Конституционный Суд, положения части 6 статьи 10 Закона №381-ФЗ предусматривающие, что утверждение (изменение) схемы размещения не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. В соответствии с этим оспариваемое законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем, чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Судами установлено, что НТО, принадлежащей предпринимателю, был размещен последним на законных основаниях, а именно на основании заключенных договоров аренды земельного участка.

Более того, НТО был включен в ФИО3 размещения НТО на территории г.Курска, которая была разработана и утверждена администрацией во исполнение требований Закона №381-ФЗ – первая Схема расположения НТО утверждена постановлением администрации  от 12.04.2012 №1035 (место в Схеме спорного НТО - №19); далее- Схема размещения НТО на территории г.Курска на 2017-2021, утвержденная постановлением администрации от 31.01.2017 №277, (№19 по схеме).

Таким образом, довод жалобы о том, что НТО был размещен предпринимателем не на законных основаниях, опровергается материалами дела.

Довод администрации о том, что спорный НТО является капитальным объектом недвижимости, правомерно отклонен судами. Учитывая материалы дела, суд округа не находит правовых оснований не поддержать выводы судов, поскольку надлежащих доказательств администрацией в обоснование своего довода не представлено.

В кассационной жалобе администрацией вновь заявлена правовая позиция о неподсудности данного спора арбитражному суду, которая уже была предметом правовой оценки судов и обоснованно признана несостоятельной.

Действительно Схема размещения НТО, утвержденная актом органа местного самоуправления, обладает признаками нормативного правового акта, оспаривание которого осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства (апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 07.02.2018 N 31-АПГ17-25, от 24.01.2018 N 31-АПГ17-1), и не отнесено к компетенции арбитражных судов.

Вместе с тем, по настоящему спору заявителем оспорены в судебном порядке действия администрации г.Курска по исключению из Схемы размещения нестационарных торговых, а также отказ во включение в нее НТО, принадлежащего предпринимателю, и как правильно указали суды не связаны с оспариванием нормативного правового акта, в связи с чем обстоятельств, свидетельствующих о наличии оснований с силу части 4 статьи 39 АПК РФ передать дело в областной суд не установлено.

Иные приведенные к кассационной жалобе доводы не опровергают сделанных судами выводов и не влияют на правильность принятого судами решения по существу спора, судом округа отклоняются как основанные на ошибочном толковании положений действующего законодательства применительно к обстоятельствам данного спора.

Суд кассационной инстанции полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Оснований для переоценки доказательств и сделанных на их основании выводов у суда кассационной инстанции не имеется (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом округа не установлено.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отмене не подлежат. Основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Курской области от 25.11.2024 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2025 по делу № А35-6047/2019 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Г.А. Стрегелева

Судьи

Л.В. Леонова

Т.В. Лукашенкова