/

АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А22-4134/2016

г. Краснодар

13 сентября 2017 года

Резолютивная часть постановления объявлена 12 сентября 2017 г.

Постановление изготовлено в полном объеме  13 сентября 2017 г.

 

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Драбо Т.Н. и Прокофьевой Т.В., в отсутствие в судебном заседании  истца – администрации Юстинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (ИНН 0811902627, ОГРН 1020800733227)  и  ответчика – Министерства финансов Республики Калмыкия (ИНН 0814026720, ОГРН 1020800769208), извещенных о месте и времени судебного разбирательства (уведомления № 57965 0, 57966 7, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу Министерства финансов Республики Калмыкия на постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2017 по делу № А22-4134/2016 (судьи Егорченко И.Н., Казакова Г.В., Сулейманов З.М.), установил следующее. 

Администрация Юстинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (далее – администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Министерству финансов Республики Калмыкия (далее – министерство) о взыскании за счет средств казны Республики Калмыкия в доход местного бюджета в лице администрации 466 416 рублей 29 копеек убытков (выпадающих доходов), возникших в связи с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности.

Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 07.02.2017 (судья Хазикова В.Н.) в удовлетворении исковых требований отказано. 

Судебный акт мотивирован тем, что поскольку предоставление льгот работникам сельской местности предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет. Финансирование предусмотренных федеральным законом льгот осуществляет Российская Федерация, гарантировавшая их предоставление, в лице финансового органа Министерства финансов Российской Федерации. Поскольку в Республике Калмыкия отсутствовали законодательные акты, регулирующие размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, расходы за спорные периоды подлежали возмещению за счет Российской Федерации. Министерство признано ненадлежащим ответчиком по делу.

 Постановлением суда апелляционной инстанции от 15.06.2017 решение суда от 07.02.2017 отменено, исковые требования администрации удовлетворены в полном объеме.

Судебный акт мотивирован тем, что финансовое обеспечение расходных обязательств по выплате денежной компенсации, предусмотренной работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, является расходным обязательством Республики Калмыкия. Само по себе отсутствие нормативного акта муниципального образования или Республики Калмыкия, устанавливающего льготы по оплате коммунальных услуг работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, не освобождает этот субъект от несения таких расходных обязательств.

В кассационной жалобе министерство просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, решение суда оставить в силе.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что Республика Калмыкия полномочия по финансированию расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг медицинским работникам муниципальных организаций здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, на себя не принимала; доказательства иного не представлены. Согласно федеральным законам о федеральном бюджете на 2005, 2006, 2007, 2008 – 2010, 2011 – 2013 годы финансовая помощь Республике Калмыкия из федерального бюджета в части компенсации затрат по финансированию льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг медицинским работникам в период с 2005 по 2012 годы не оказывалась. Финансирование расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг медицинским работникам, работающим и проживающим в сельской местности, является расходным обязательством Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 № 377 «Об утверждении Правил предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности» (далее – Правила № 377) действовало лишь в 2003, 2004 годах. Администрация не представила доказательства представления отчетов о расходах, фактически произведенных на предоставление льгот медицинским работникам по оплате жилищно-коммунальных услуг. Министерство является ненадлежащим ответчиком по делу.

 

В отзыве на кассационную жалобу управление Федерального казначейства по Республике Калмыкия просит  оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив законность и обоснованность постановления суда апелляционной инстанции, считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции  по следующим основаниям. 

Суд установил и материалами дела подтверждается, что на основании вступивших в законную силу судебных актов мирового судьи Юстинского судебного участка Республики Калмыкия от 18.12.2012, 17.04.2013, 30.04.2013, 08.05.2013, 10.07.2013, 15.07.2013, 07.08.2013, 29.08.2013, 23.09.2013, 16.10.2013, 30.10.2013, 27.11.2013, 13.01.2014, 14.01.2014 с администрации за счет местного бюджета в пользу граждан (работников системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности) взыскано 466 416 рублей 29 копеек – компенсация льгот по оплате коммунальных услуг за период с 2008 по 2012 годы.

На основании данных судебных актов и выданных исполнительных листов администрация в 2013 – 2014 годах произвела оплату льгот, предоставленных работникам системы здравоохранения, проживающим в сельской местности на общую сумму 466 416 рублей 29 копеек.

Полагая, что названные расходы обусловлены невыполнением Республикой Калмыкия обязанности по финансированию соответствующих льгот, администрация обратилась в арбитражный суд с исковым заявлением.

Отказывая администрации в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции указал, что поскольку в Республике Калмыкия отсутствовали действующие в спорные периоды законодательные акты, регулирующие размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, то расходы за указанный период подлежали возмещению за счет Российской Федерации. Следовательно, министерство является ненадлежащим ответчиком по делу, в связи с чем оснований для удовлетворения исковых требований не имеется.

Признавая позицию суда первой инстанции ошибочной, судебная коллегия обоснованно руководствовалась следующим.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункты «е», «ж» части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу абзаца 2 части 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств бюджета Российской Федерации.

Полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные в соответствии с Законом № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в силу прямого указания абзаца 3 части 1 статьи 85 Кодекса финансируются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Часть 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1 (далее – Основы об охране здоровья) в редакции, действовавшей до 01.01.2005, предусматривала, что врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (далее – Закон № 122-ФЗ) в статью 63 Основ об охране здоровья внесен ряд изменений. В частности, часть 2 статьи 63, закреплявшая право врачей, провизоров, работников со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающих с ними членов их семей на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением,  признана утратившей силу. Одновременно статья 63 дополнена частями 4, 5 и 6, исходя из которых  меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников устанавливаются в зависимости от того, в чьем ведении находятся организации здравоохранения, Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 153 Закона № 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых данным Законом нормах, указанный Закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных Законом.

Основы об охране здоровья регулируют полномочия соответствующего публично-правового образования по установлению мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников в зависимость от того, в чьем ведении находятся организации здравоохранения (Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления).

Согласно статье 2 Федерального закона от 06.03.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных, в том числе, статьей 63 Основ об охране здоровья, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Дополнительное финансирование, по общему правилу, осуществляется путем предоставления субъектам Российской Федерации из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в форме субсидий.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета согласно части 1 статьи 132 Кодекса понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В силу Правил № 377 субсидии для возмещения расходов в связи с предоставлением указанных льгот выделяются за счет средств фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на данные цели в федеральном бюджете.

Министерство финансов Российской Федерации предоставляет субсидии на основании ежеквартально представляемых субъектами Российской Федерации отчетов о расходах, фактически произведенных на указанные в пункте 2  Правил цели (пункт 3 Правил № 377). 

Судебная коллегия обоснованно исходила из необходимости исследования в настоящем деле  статуса медицинских работников, являются ли они работниками федеральных учреждений, учреждений субъекта Российской Федерации или муниципальных учреждений. Выяснение этого вопроса влияет на установление надлежащего ответчика в спорных правоотношениях. 

Суд апелляционной инстанции отметил, что из  представленных письменных пояснений администрации следует, что до февраля 2013 года медицинские работники являлись работниками муниципального бюджетного учреждения «Юстинская центральная районная больница». Затем распоряжением Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия от 07.02.2013 № 38-р муниципальное бюджетное учреждение «Юстинская центральная районная больница» безвозмездно передано как имущественный комплекс в государственную собственность Республики Калмыкия. Передаточный акт подписан администрацией и Министерством по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия, согласован Министерством здравоохранения и социального развития Республики Калмыкия и утвержден распоряжением Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия от 28.02.2013 № 182-р. 

 С учетом изложенного  судебная коллегия сделала основанный на нормах права вывод о том, что финансовое обеспечение расходных обязательств по выплате денежной компенсации, предусмотренной работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, является расходным обязательством Республики Калмыкия (субъекта Российской Федерации).

Однако при этом судебная коллегия не учла, что из имеющихся в материалах дела судебных решений мирового судьи судебного участка Юстинского судебного района Республики Калмыкия и пояснений участвующих в деле лиц следует, что компенсации по 

 

оплате коммунальных услуг  в пользу медицинских работников взыскивались с администрации за период по декабрь 2012 года.

Указывая, что до февраля 2013 года медицинские работники являлись работниками муниципального бюджетного учреждения «Юстинская центральная районная больница» и распоряжение  Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия от 07.02.2013 № 38-р муниципальное бюджетное учреждение «Юстинская центральная районная больница» о его безвозмездной передаче  в государственную собственность Республики Калмыкия, суд апелляционной инстанции соответствующие доказательства в материалы дела не приобщил.

Суд первой инстанции, в свою очередь, исходя из отсутствия у субъекта Российской Федерации обязанности компенсировать затраты, связанные с оплатой коммунальных платежей медицинским работникам, проживающим в сельской местности, и наличием таковой у Российской Федерации, также указанные обстоятельства не исследовал, соответствующие доказательства о правовом статусе медицинских работников в спорные периоды в материалах дела отсутствуют. 

Не проверили судебные инстанции и соответствующий расчет убытков, период их образования, вывод суда первой инстанции об образовании спорной задолженности с 2008 по 2012 годы ссылками на соответствующие доказательства не мотивирован.  

Судебная коллегия оценку этому обстоятельству также не дала. 

Не проверил суд и основания включения в состав выпадающих расходов затрат, связанных с уплатой государственной пошлины за рассмотрение исковых требований граждан и понесенных ими расходов, связанных с рассмотрением дела.

Поскольку кассационная инстанция в силу части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, не установленные в обжалуемых судебных актах, последние подлежат отмене как основанные на неполном исследовании имеющих значение для правильного рассмотрения дела доказательств, а дело – направлению на новое рассмотрение для проверки о статусе медицинских работников, спорных периодов образовавшейся задолженности по оплате компенсаций  на оплату оказанных им коммунальных услуг,  и установления надлежащего ответчика по делу. 

 

 

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 07.02.2017 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2017 по делу № А22-4134/2016  отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Калмыкия.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

 

Председательствующий                                                                               Л.А. Черных

Судьи                                                                                                              Т.Н. Драбо

                                                                                                                         Т.В. Прокофьева