﻿

АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А63-4938/2018

г. Краснодар

23 октября 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена 16 октября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 октября 2019 года.

	Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Мазуровой Н.С., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя – индивидуального предпринимателя Салпагарова Арсена Рамазановича (ОГРНИП 318265100030811) – Фоломеева А.В. (доверенность от 05.09.2019), в отсутствие представителей заинтересованного лица (органа, осуществляющего публичные полномочия) – Управления архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска (ОГРН 1022601321181), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Администрации города-курорта Кисловодска, государственного бюджетного учреждения культуры Ставропольского края «Кисловодский историко-краеведческий музей «Крепость», государственного бюджетного учреждения Ставропольского края «Ставкрайимущество», Комитета имущественных отношений администрации города-курорта Кисловодска, Министерства культуры Ставропольского края, прокуратуры Ставропольского края, общества с ограниченной ответственностью «Став-Стар», религиозной организации «Пятигорская и Черкесская Епархия Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)», религиозной организации «Владикавказская Епархия Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)», Управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия, Управления городского хозяйства администрации города-курорта Кисловодска, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе публично, посредством размещения сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Салпагарова Арсена Рамазановича на решение Арбитражного суда Ставропольского края      от 07.03.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда                   от 06.06.2019 по делу № А63-4938/2018, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Салпагаров Арсен Рамазанович (далее также –  предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска (далее – управление архитектуры), в котором просил:

– признать незаконным распоряжение управления архитектуры от 09.01.2018 № 1 «Об отмене разрешения на строительство от 24.04.2017г. № 26-Ru-26305000-39-2017» (далее – распоряжение от 09.01.2018 № 1, разрешение на строительство от 24.04.2017).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены: Министерство культуры Ставропольского края (далее – министерство культуры), Администрация города-курорта Кисловодска (далее – администрация города-курорта), Комитет имущественных отношений администрации города-курорта Кисловодска (далее – комитет имущественных отношений), государственное бюджетное учреждение культуры Ставропольского края «Кисловодский историко-краеведческий музей «Крепость» (далее – музей «Крепость»), Управление Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия (далее – управление по охране объектов культурного наследия), Управление городского хозяйства администрации (далее – управление городского хозяйства), прокуратура Ставропольского края (далее – прокуратура), религиозная организация «Пятигорская и Черкесская Епархия Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)» (далее – Пятигорская Епархия), религиозная организация «Владикавказская Епархия Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)» (далее – Владикавказская Епархия), государственное бюджетное учреждение Ставропольского края «Ставкрайимущество» (далее – учреждение) и общество с ограниченной ответственностью «Став-Стар» (далее – общество, ООО «Став-Стар»;          т. 1, л. д. 85 – 87; т. 2, л. д. 25 – 27, 145 – 147; т. 3, л. д. 64 – 66, 132 – 134, 157 – 159).

	Решением от 07.03.2019, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 06.06.2019 (с учетом определения об исправлении описки                     от 11.06.2019), ходатайство (заинтересованного лица) об отложении судебного заседания и заявление предпринимателя оставлены без удовлетворения.

	Суд первой инстанции указал, что управление архитектуры, заявив ходатайство об отложении судебного заседания, документально не подтвердило причины невозможности явки представителя, иных оснований для отложения не привело. По существу спора судебное решение мотивировано следующим. Салпагарову А.Р. на праве собственности принадлежит земельный участок из земель населенных пунктов площадью 8 521 кв. м, с кадастровым номером 26:34:020133:32, расположенный в Ставропольском крае, городе Кисловодске, по улице Ермолова, 19, с видом разрешенного использования «под многоквартирный дом» (далее – земельный участок с кадастровым номером 26:34:020133:32); запись о праве внесена (29.11.2014) в Единый государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН). 18.11.2016 предпринимателю выдан градостроительный план земельного участка № 26-Ru305000-0000000472016; 23.01.2017 предпринимателем получено положительное заключение экспертизы проектной документации; 24.04.2017 Салпагарову А.Р. выдано разрешение на строительство 10-этажного многоквартирного жилого дома со встроенными помещениями. Заместителем прокурора города Кисловодска 19.12.2017 принесен протест на разрешение на строительство от 24.04.2017, в связи с тем, что на дату выдачи данного разрешения в отношении участка с кадастровым номером 26:34:020133:32 не определены параметры разрешенного строительства; по сведениям музея «Крепость», в месте предстоящего строительства ранее располагалось Старо-Слободское кладбище. Во исполнение протеста прокуратуры, со ссылками на пункт 6 статьи 16 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о похоронном деле, Закон № 8-ФЗ), пункт 4.2 СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.06.2011 № 84 (далее – постановление № 84, СанПиН 2.1.2882-11), распоряжением управления архитектуры          от 09.01.2018 № 1 разрешение на строительство от 24.04.2017 отменено. Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ, Закон о местном самоуправлении) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом. Следует из сведений, представленных муниципальным учреждением «Возрождение» города Кисловодска (ликвидировано 30.01.2015), музеем «Крепость», что первые захоронения на горе «Солдатская» (ул. Подгорная, нечетная сторона ул. Ермолова, ул. Артема) начались в 1820-х годах; в 1912 году кладбище было закрыто (запрещено на нем хоронить); кладбище на государственной охране не состояло; на входе на участки кладбища «Дворянское» и «Офицерское» (с улицы Ермолова) до 1938 года функционировала церковь, впоследствии разрушенная; в 1950 году на ул. Ермолова, 19, начато строительство обувной фабрики; при разборке зданий обувной фабрики обнаруживались надгробия и останки, которые подлежали перезахоронению на Верхне-Подкумском кладбище. Доказательств переноса либо ликвидации кладбища на спорном земельном участке участвующими в деле лицами не представлено. Экспертное заключение от 15.10.2018 № 210, на которое ссылается заявитель, не может подтверждать отсутствие на земельном участке останков, поскольку отбор почв произведен на небольшую глубину. От проведения по делу судебной экспертизы стороны отказались. Поскольку изначально на спорном участке имелись кладбищенские захоронения, доказательств переноса либо ликвидации которых не представлено, разрешение на строительство от 24.04.2017 выдано Салпагарову А.Р. с нарушением норм санитарно-эпидемиологического законодательства и законодательства о похоронном деле, отменившее его распоряжение от 09.01.2018 № 1 вынесено управлением архитектуры правомерно. Если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации;    далее – Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс).

	Апелляционный суд выводы суда первой инстанции полностью поддержал.    

В кассационной жалобе Салпагаров А.Р. просит решение от 07.03.2019 и апелляционное постановление от 06.06.2019 (в тексте жалобы дата постановления ошибочно указана как 04.06.2019, без учета исправительного определения суда) отменить, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования. 

По мнению подателя жалобы, представленными в материалы дела документами подтверждается, что территория земельного участка с кадастровым номером 26:34:020133:32 не состояла и не состоит на учете в качестве кладбища или места погребения, ранее неизвестного места массового захоронения, ни в одном из органов государственной власти или органов местного самоуправления, к ведению которых относятся вопросы учета и содержания мест захоронения; никаких мер санитарно-эпидемиологического надзора, экологического контроля, государственного социально-гигиенического и экологического мониторинга (статья 17 Закона о похоронном деле) уполномоченными лицами не осуществляется. Генеральный план города-курорта Кисловодска не содержит сведений о кладбищах (местах захоронения), или о соответствующих санитарно-защитных зонах, или о режиме ограниченного использования спорного земельного участка и прилегающих селитебных территорий. Оценочные суждения судов о достаточности глубины отбора почв, высказанные при оценке и отклонении экспертного заключения от 15.10.2018 № 210, противоречат утвержденным нормативам и правилам, которыми руководствовался федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора, при подготовке данного заключения. Суды посчитали доказанным факт изначального наличия на спорном земельном участке захоронений, не оценив статус (межведомственная внутренняя переписка), историческую достоверность, топонимическую и топографическую точность письма муниципального учреждения «Возрождение» от 16.12.2010 № 82. Суды не дали никакой оценки объективно подтвержденному обстоятельству строительства в 1950-х годах на земельном участке по ул. Ермолова, 19, обувной фабрики; по состоянию на 05.11.2009 (постановка на учет) в пределах земельного участка с кадастровым номером 26:34:020133:32 располагались15 объектов недвижимости разной площади (от 44,2 до 2 295,8 кв. м) и этажности, в том числе, имеющие подземные этажи; объекты недвижимости, рассредоточенные по всей территории земельного участка, были обеспечены линейными подземными объектами инженерной инфраструктуры и элементами благоустройства (замощения территории); актом обследования земельного участка от 09.08.2018 подтверждено проведение на участке ранее работ по вертикальному планированию, выразившиеся в срезе грунта восточной части горы толщиной несколько метров. При таких обстоятельствах положения пункта 6 статьи 16 Закона № 8-ФЗ и пункта 4.2 СанПиН 2.1.2882-11 не подлежат применению. Оспариваемое распоряжение от 09.01.2018 № 1 противоречит части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс), предусматривающей исчерпывающий перечень оснований для прекращения действия разрешения на строительство; решение об отмене разрешения на строительство без ссылок на указанную норму является незаконным. Выданное разрешение на строительство не обладает признаками муниципального правового акта и не могло быть отменено в порядке статьи 48 Закона о местном самоуправлении. В ходе рассмотрения протеста прокуратуры следовало учитывать, что в ноябре 2010 года проведенной прокуратурой проверкой каких-либо ограничений и запретов на использование земельного участка по ул. Ермолова, 19, не установлено. На всей территории улиц Подгорная, Ермолова, Артема находятся здания, строения, сооружения.

Управлением архитектуры и комитетом имущественных отношений представлены отзывы с возражениями против удовлетворения кассационной жалобы и письменные ходатайства о проведении судебного разбирательства в отсутствие их представителей, которые судом округа рассмотрены и удовлетворены в порядке статей 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса). Аналогичное ходатайство поступило в кассационный суд от музея «Крепость», которое также рассмотрено и удовлетворено.

Участвующий в деле прокурор письменно заявил возражения против удовлетворения кассационной жалобы предпринимателя.

В судебном заседании, состоявшемся 10.09.2019, представитель Салпагарова А.Р. на удовлетворении поданной кассационной жалобы настаивал по изложенным в ней основаниям.

Определением арбитражного суда округа от 10.09.2019 разбирательство по кассационной жалобе откладывалось на 16.10.2019, управлению архитектуры предложено представить дополнительные сведения и пояснения.

14.10.2019 в окружной суд поступило письмо управления архитектуры, которое также заявило о проведении судебного заседания в отсутствие его представителя.

В судебном заседании 16.10.2019 представитель предпринимателя доводы кассационной жалобы поддержал.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса  кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее, а также соответствие выводов арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

	Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, пояснения управления архитектуры, выслушав в открытом судебном заседании представителя предпринимателя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене,  с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, по следующим основаниям.

	В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8    «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 1 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ). Статьей 48 Закона № 131-ФЗ органы и должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) муниципальный правовой акт, уполномочены на отмену таких актов или приостановление их действия. Такие полномочия основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 № 1424/04).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 26.05.2011 № 739-О-О, положение    части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса (в редакции, применимой к разрешению на строительство от 24.04.2017) определено, что разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если подготовка таких проектов не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. 

Разрешение на строительство, по общему правилу, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Закреплено в части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение 7 рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 данной статьи, проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса случаях уполномоченный орган вправе принять решение о прекращении действия разрешения на строительство (части 21.1, 21.2, 21.4) либо о внесении в него изменений (части 21.14, 21.15).

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. 

Исследовав и оценив представленные в обоснование заявленных требований и возражений против них доказательства, судебные инстанции заключили об отсутствии доказательств переноса либо ликвидации имеющихся на земельном участке с кадастровым номером 26:34:020133:32 кладбищенских захоронений, о недопустимости строительства на спорном участке, в связи с чем, признали распоряжение управления архитектуры  от 09.01.2018 № 1 об отмене выданного Салпагарову А.Р. с нарушением норм санитарно-эпидемиологического законодательства и законодательства о похоронном деле разрешения на строительство от 24.04.2017, законным и не нарушающим прав заявителя.

Постановленные вышеназванные выводы окружной суд поддержать не может.

Разрешение вопроса о нарушении (не нарушении) распоряжением управления архитектуры от 09.01.2018 № 1 прав и законных интересов Салпагарова А.Р. требовало проверки соблюдения общей установленной градостроительным законом процедуры подачи заявления о выдаче разрешения на строительство и необходимых для его рассмотрения документов, полноты выполнения уполномоченным на выдачу разрешения на строительство органом местного самоуправления обязанностей, закрепленных в       части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса. 

Заявление и документы, послужившие основанием для выдачи предпринимателю разрешения на строительство от 24.04.2017, в материалах дела отсутствуют, результаты их правовой оценки в судебных актах не отражены.

При этом видно из градостроительного плана спорного земельного участка (т. 1,                      л. д. 49 – 54), что участок находится во второй зоне округа горно-санитарной охраны Кисловодского месторождения минеральных вод (постановление Правительства Российской Федерации от 06.07.1992 № 462 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации – Кавказских Минеральных Водах»); земельный участок находится в границах города-курорта Кисловодска. 

В силу части 6 статьи 49 и части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса строительство объекта в границах особо охраняемой природной территории предполагает необходимость представления застройщиком в уполномоченный орган заключения государственной экологической экспертизы.

В соответствии с Федеральным законом от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (далее – Закон       № 26-ФЗ, Закон о курортах) природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите. Охрана названных объектов и их земель осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны (статья 16 Закона № 26-ФЗ).

Статьей 1 Закона № 26-ФЗ в редакции, действующей до вступления в силу (30.12.2013) Федерального закона от 28.12.2013 № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 406-ФЗ), курорт определен как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Природные лечебные ресурсы представляют собой минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха (статья 1 Закона о курортах).

Природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории (пункт 1 статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», далее – Закон об охране окружающей среды, Закон № 7-ФЗ).

Статьей 2 Закона № 406-ФЗ из понятия курорта исключено слово «природная». При этом в силу части 3 статьи 10 данного Закона, особо охраняемых природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона № 406-ФЗ.

Пунктом 3 статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации, не измененной Законом № 406-ФЗ, закреплено, что использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района; статья 1 Закона о курортах).

Отнесение земельного участка к категории земель населенных пунктов не исключает действие в отношении него правового режима, введенного для земель особо охраняемых природных территорий (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.06.2009 № 1882/09).

Установив, что оспариваемое предпринимателем распоряжение от 09.01.2018 № 1 принято управлением архитектуры во исполнение протеста прокуратуры города Кисловодска, судебные инстанции не исследовали обоснованность всех приведенных в акте прокурорского реагирования нарушений, допущенных, по мнению надзорного органа, при выдаче разрешения на строительство от 24.04.2017.

Приняв во внимание содержащиеся в протесте прокуратуры сведения о том, что на земельном участке с кадастровым номером 26:34:020133:32 «ранее» размещалось кладбище, указав в обжалуемых судебных актах, что на спорном участке «изначально» имелись кладбищенские захоронения, судебные инстанции не дали правовой оценки представленной в материалы дела информации о прекращении захоронений на горе «Солдатская» в 1912 году, возражениям заявителя о вовлечении рассматриваемой территории города-курорта Кисловодск в хозяйственный оборот, в том числе путем строительства обувной фабрики, не исследовали обстоятельства и основания приватизации (отчуждения в частную собственность) земельного участка, его фактическое и разрешенное использование, порядок их установления, образования земельного участка (также и до приобретения в собственность Салпагаровым А.Р.), не исследовали и не учли при разрешении спора муниципальные нормативные правовые акты, регламентирующие территориальное и функциональное зонирование, зоны с особыми условиями использования территорий, применительно к месту расположения спорного участка, градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 26:34:020133:32.  

Вместе с тем, частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2       статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса установлен принцип первичности генерального плана, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2017), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017).

При таких обстоятельствах решение от 07.03.2019 и апелляционное постановление от 06.06.2019 не могут быть признаны законными, основанными на верном применении норм материального и процессуального права, а фактические обстоятельства, имеющие значение для дела – установленными посредством полного и всестороннего исследования доказательств (часть 4 статьи 15, части 1 – 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса).

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить нарушения и недостатки, изложенные в тексте настоящего постановления, с учетом характера спорных правоотношений и подлежащего применению законодательства, с достаточной полнотой установить существенные для его рассмотрения обстоятельства, дать исчерпывающую правовую оценку всем доводам участников спора, после чего разрешить дело с правильным применением норм материального и процессуального права.

Согласно абзацу 2 части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело, по правилам статьи 110 Кодекса.

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 07.03.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.06.2019 по делу № А63-4938/2018 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ставропольского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

 

Председательствующий							      Н.С. Мазурова 

Судьи										      В.А. Анциферов

										      А.И. Мещерин