/

ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело №

 А33-10999/2018

г. Красноярск

13 февраля 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена «29» января 2019 года. 

Полный текст постановления изготовлен         «13» февраля 2019 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего – Юдина Д.В.,

судей: Борисова Г.Н., Иванцовой О.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания                   Маланчик Д.Г.,

при участии: 

от заявителя (администрации города Красноярска): Шаргиной Т.В., представителя на основании доверенности от 17.11.2017 № 04-8414 (до и после перерыва),

от заявителя (общества с ограниченной ответственностью «Управляющая строительная компания «Сибиряк»): Абрамидзе А.С., представителя на основании доверенности от 17.07.2017 № 097001 (до и после перерыва),

от антимонопольного органа (Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю): Дударевой М.А., представителя на основании доверенности от 09.01.2019 № 12 (до и после перерыва), Фомушкиной Ю.В., представителя на основании доверенности от 09.01.2019 № 29 (до и после перерыва),

от третьего лица (Иванова Вячеслава Николаевича): Лукашенко М.В., представителя на основании доверенности от 18.07.2018 серии 24 АА 3180728 (до перерыва),

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от «17» октября 2018 года по делу № А33-10999/2018, принятое судьей Федориной О.Г.,  

 

установил:

администрации города Красноярска (ИНН 2451000840, ОГРН 1022402655758, далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965, далее – ответчик, Красноярское УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительными решения и предписания от 12.03.2018 по делу № 74-16-17 (дело № А33-10999/2018).

Определением суда от 19.06.2018 дело № А33-10999/2018 объединено с делом           № А33- 11044/2018 по заявлению Департамента градостроительства администрации города Красноярска (ИНН 2466216619, ОГРН 1082468060476, далее – департамент градостроительства) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю об оспаривании решения и предписания от 12.03.2018 по делу № 74-16-17 и делом №А33-15174/2018 по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Управляющая строительная компания «Сибиряк» (ИНН 2466123241, ОГРН 1042402971544, далее – общество) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю о признании недействительным решения от 12.03.2018 по делу № 74-16-17.

Определениями суд от 07.06.2018, 19.06.2018, 09.08.2018 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска (далее – департамент муниципального имущества); Иванов Вячеслав Николаевич; общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Планета Красноярск», МТУ Росимущества в Красноярском крае, Республике Хакасия и Республике Тыва (далее – Управление Росимущества).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 17.10.2018 заявление администрации города Красноярска, общества с ограниченной ответственностью «Управляющая строительная компания «Сибиряк» удовлетворено, заявление Департамента градостроительская администрации города Красноярска удовлетворено в части, признаны недействительными вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю решение и предписание от 12.03.2018 № 74-16-17, в удовлетворении требования Департамента градостроительства администрации города Красноярска в части оспаривания предписания № 74-16-17 отказано.

Дополнительным решением от 19.11.2018 заявление Департамента градостроительства администрации города Красноярска удовлетворено в части, признано недействительным вынесенное Управлением Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю предписание от 12.03.2018 № 74-16-17 исх. № 3856 от 14.03.2018 об обязании Департамента градостроительства администрации города Красноярска совершить действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с решением арбитражного суда от 17.10.2018, ответчик обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителей. 

В обоснование доводов апелляционной жалобы (с учетом дополнительных пояснений) антимонопольный орган ссылается на следующие обстоятельства:

- суд первой инстанции, при оценке действий Департамента муниципального имущества и земельных отношений, неправомерно соотносит действия департамента исключительно с требованиями статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, вместе с тем порядок рассмотрения заявления о предоставлении земельного участка и отказа в предоставлении земельного участка регламентирован в статьях 39.16 и 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации;

- антимонопольный орган не согласен с выводом суда первой инстанции об отсутствии признаков совершения согласованных действий в действиях администрации города Красноярска и Департамента муниципального имущества и земельных отношений в смысле, придаваемом им статьей 16 Закона о защите конкуренции от 26.07.2006                  № 135-ФЗ; 

- судом анализируются действия заявителей на каждом из этапов предоставления спорных земельных участков отдельно, вместе с тем именно совокупность действий всех участников правоотношений (ответчиков по антимонопольному делу) позволила антимонопольному органу прийти к выводу о наличии согласованных действий;

- выводы суда о том, что несмотря на доказанность фактов нарушения действующего законодательства и наличия согласованных действий между ООО «УСК «Сибиряк» и Департаментом градостроительства администрации города Красноярска, антимонопольным органом не подтверждено наличие возможности оказания данными действиями влияния на какой-либо товарный рынок, являются ошибочными; 

- суд не дал оценку также тому обстоятельству, что ООО «УСК «Сибиряк» является владельцем еще двух земельных участков, расположенных в районе Предмостной площади г.Красноярска; строительство Удерживающих конструкций набережной и остановочной площадки на Предмостной площади г.Красноярска необходимо как подготовительный этап для строительства Торгово-развлекательного центра на Предмостной площади в г. Красноярске; предоставление земельных участков создало преимущественные условия ООО «УСК «Сибиряк», поскольку без соответствующих публичных процедур позволило получить дополнительный земельный участок для обеспечения строительства объекта коммерческого назначения - Торгового центра. 

- вывод суда первой инстанции об отсутствии каких-либо исследований рынка строительных услуг на территории города Красноярска, анализа состояния конкуренции на данном рынке до и после вмененных согласованных действий, противоречит фактическим обстоятельствам дела;

- анализ наличия конкуренции на рынке осуществления безвозмездного строительства объектов благоустройства на территории города Красноярска не требуется, поскольку ООО «УСК «Сибиряк», исходя из целей создания общества, а также стоимости проекта строительства подпорных стенок набережной с разворотным кольцом (более 60 000 000 рублей) не подпадает под признаки благотворительной организации и с высокой степенью вероятности не будет осуществлять данные работы безвозмездно (не имея либо не рассчитывая в будущем на какую-либо экономическую выгоду, поскольку такие риски и финансовые потери неоправданны и не согласуются с целью предпринимательской деятельности;

- при рассмотрении дела суд не привлек к участию в дело прокуратуру города Красноярска, которая являлась заявителем по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Администрация, ООО «УСК «Сибиряк» в письменных мотивированных отзывах возразили относительно доводов, изложенных в жалобе ответчика, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

ООО УК «Планета Красноярск», Иванов В.Н. в представленных отзывах доводы апелляционной жалобы поддержали, указали на то, что действия заявителей являются согласованными и противоречат действующему законодательству о защите конкуренции. 

Другие лица, участвующие в деле, письменных отзывов в апелляционный суд не представили. 

В судебном заседании представитель антимонопольного органа изложил доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

Представитель администрации города Красноярска, поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель ООО «УСК «Сибиряк» в судебном заседании поддержал требования администрации, сослался на доводы, изложенные в отзыве.

Представитель третьего лица (Иванова В.Н.) поддержал доводы апелляционной жалобы антимонопольного органа, просил отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

Департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска, Департамент градостроительства администрации города Красноярска, ООО УК «Планета Красноярск», МТУ Росимущества в Красноярском крае, Республике Хакасия и Республике Тыва, надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем направления копий определения о принятии апелляционной жалобы к производству, а также путем размещения публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы на официальном сайте Третьего арбитражного апелляционного суда: http://3aas.arbitr.ru/, а также в общедоступной автоматизированной системе «Картотека арбитражных дел» (http://kad.arbitr.ru) в сети «Интернет») явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие указанных лиц, участвующих в деле.

В судебном заседании 23.01.2019 в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 12 часов 00 минут 29.01.2019. Об объявленном перерыве судом сделано публичное извещение путем размещения информации на портале сайта Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации www.kad.arbitr.ru). По окончании перерыва рассмотрение дела продолжено с участием тех же представителей.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В адрес Красноярского УФАС России поступило обращение прокуратуры города Красноярска (вх. № 18723 от 25.10.2016) о нарушении действующего антимонопольного законодательства администрацией города Красноярска при предоставлении муниципальной услуги по предоставлению земельных участков для строительства (с предварительным согласованием мест размещения объектов) ООО «УСК «Сибиряк». Приказом от 13.12.2016 № 313 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю было возбуждено дело № 131-15-16 в отношении администрации города Красноярска по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) в части предоставления ООО УСК «Сибиряк» земельных участков: - 24:50:0700159:947 (распоряжение администрации города от 30.12.2013 №3193-арх); - 24:50:0700159:946 (распоряжение администрации города от 30.12.2013 № 3192-арх); - 24:50:0700159:945 (распоряжение администрации города от 27.01.2014 № 127-арх), по причине принятия решений о предоставлении земельных участков, не отвечающих целям публичного информирования населения, что свидетельствует о нарушении процедуры, установленной статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации (информационные сообщения, опубликованные в газете, не содержат сроков, в течение которых можно обратиться и т.п.).

Решением от 23.06.2017 производство по делу № 131-15-16 прекращено на основании пункта 5 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции в связи с истечением срока давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, предусмотренного статьей 41.1 Закона о защите конкуренции.

В отдельное производство выделено дело в отношении администрации города Красноярска, Департамента муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска, ООО «УКС «Сибиряк» по признакам нарушения абзаца 1 и пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившееся в заключении антиконкурентного соглашения, результатом которого явилось необоснованное получение ООО «УСК «Сибиряк» земельных участков для строительства с кадастровым номером 24:50:0700159:945 и 24:50:0700159:946), являющихся предметом договоров аренды               №№ 1558 и 1559 от 28.12.2016.

Выделенному делу присвоен номер № 74-16-17. В рамках рассмотрения дела антимонопольным органом установлено следующее. 

30.01.2013 письмами №275, 277, 278 ООО «УСК «Сибиряк» обратилось в Департамент градостроительства администрации города Красноярска с просьбой:

- осуществить выбор земельного участка, расположенного по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь, в градостроительной зоне ОД.1 в границах территории между земельными участками с кадастровыми номерами №24:50:0700159:120, №24:50:0700159:26 и №24:50:0700159:34 площадью 3900 кв.м. и предварительно согласовать место размещения объектов на праве аренды: спортивно-оздоровительного центра с остановкой общественного транспорта (письмо №275),

- осуществить выбор земельного участка, расположенного по адресу: г.Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь, в границах градостроительной зоны Р.1 от берега р.Енисей – жилого массива – пр.имени газеты «Красноярский рабочий» - до границы зоны ИТ.2, площадью 24200 кв.м. и предварительно согласовать место размещения объектов на праве аренды: набережной с инженерной инфраструктурой (письмо №277),

- осуществить выбор земельного участка, расположенного по адресу: г.Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь, в границах градостроительной зоны ИТ.2 от транспортного кольца и выезда на коммунальный мост до границы зоны Р.1 площадью 14200 кв.м. и предварительно согласовать место размещения объектов на праве аренды: площадок для отстоя и разворота общественного транспорта, остановочных площадок (письмо №278).

Администрацией города Красноярска в газете «Городские новости» №99(2798) от 09.07.2013 опубликовано сообщение следующего содержания: «Администрация города Красноярска сообщает о выборе земельного участка для предстоящего размещения здания спортивно-оздоровительного центра с остановкой общественного транспорта, по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь.

Администрация города Красноярска сообщает о выборе земельного участка для предстоящего размещения здания спортивно-оздоровительного центра с остановкой общественного транспорта, по адресу: г.Красноярск, Свердловский район, пр-т Красноярский рабочий, 180».

Администрацией города Красноярска в газете «Городские новости» №102(2801) от 12.07.2013 опубликовано сообщение следующего содержания: «Администрация города Красноярска сообщает о выборе земельного участка для предстоящего размещения набережной с инженерной инфраструктурой по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь», «Администрация города Красноярска сообщает о выборе земельного участка для предстоящего размещения площадки для отстоя и разворота общественного транспорта, остановочных площадок, по адресу: г.Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь».

Распоряжением администрации г.Красноярска от 30.12.2013 № 3192-арх земельный участок общей площадью 12 309 кв.м. с кадастровым номером 24:50:0700159:946 по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь, предоставлен          ООО «УСК «Сибиряк» для строительства площадок для отстоя и разворота общественного транспорта, остановочных площадок сроком на три года.

29.01.2014 между Департаментом муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярка и ООО «УСК «Сибиряк» заключен договор аренды земельного участка № 194 с таким же предметом. Срок аренды установлен с 30.12.2013 по 29.12.2016.

В соответствии с кадастровым паспортом земельного участка вид его разрешенного использования - место размещения площадок для отстоя и разворота общественного транспорта, остановочных площадок.

Распоряжением администрации г. Красноярска от 27.01.2014 №127-арх земельный участок общей площадью 20 364 кв.м. с кадастровым номером 24:50:0700159:945, расположенный по адресу: г. Красноярска, Свердловский район, Предмостная площадь, предоставлен ООО «УСК «Сибиряк» для строительства сооружения набережной с инженерной инфраструктурой сроком на три года.

06.03.2014 между Департаментом муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска и ООО «УСК «Сибиряк» заключен договор аренды земельного участка № 382 . Срок аренды установлен с 27.01.2014 по 26.01.2017.

Письмом от 18.03.2016 исх.№1324 ООО «УСК «Сибиряк» обратилось в Департамент градостроительства администрации города Красноярска с заявлением о выдаче разрешения на строительство удерживающей конструкции набережной и остановочной площадки.

Проектная документация свидетельствует о том, что данный объект капитального строительства предусмотрено разместить на территории двух земельных участков с кадастровыми номерами: 24:50:0700159:945, 24:50:0700159:946.

Земельный участок, сформированный по заявлению ООО «УСК «Сибиряк», которому впоследствии был присвоен кадастровый номер 24:50:07000159:945, а также земельный участок с кадастровым номером 24:50:0700159:947 были поставлены на государственный кадастровый учет в границах пересекающих границы нежилого здания по адресу: г.Красноярск, пр.им.газ.Красноярский рабочий, 180, находящегося в собственности третьих лиц и в аренде истца (заявителя) по делу.

24.03.2016 Департаментом градостроительства администрации Красноярска         ООО «УСК «Сибиряк» выдано разрешение на строительство № 24-308-57-2016, в соответствии с которым застройщику в границах указанных земельных участков разрешено строительство объекта капитального строительства «Удерживающие конструкции набережной и остановочной площадки на Предмостной площади в г.Красноярске» (срок действия разрешения установлен до 24.03.2020).

02.12.2016 ООО «УСК «Сибиряк» обратилось с заявлениями № 23788, № 23790 о предоставлении земельных участков с кадастровыми номерами 24:50:0700159:945, 24:50:0700159:946 без проведения торгов на основании подпункта 10 пункта 2. статьи 39.6. Земельного кодекса Российской Федерации на праве аренды в целях завершения строительства объекта «Удерживающие конструкции набережной и остановочной площадки на Предмостной площади, г. Красноярск», согласно действующему разрешению на строительство от 24.03.2016 №24-308-57-2016 сроком действия до 24.03.2020.

Между ООО «УСК «Сибиряк» и Департаментом муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска заключены договоры аренды:

1) договор аренды от 28.12.2016 №1558 земельного участка с кадастровым номером 24:50:0700159:945, расположенного по адресу: г.Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь в целях завершения строительства объекта «Удерживающие конструкции набережной и остановочной площадки на Предмостной площади, г.Красноярск». Срок действия договора до 26.01.2020.

Согласно пункту 1.1. договора Арендодатель предоставляет, а Арендатор принимает в аренду земельный участок с категорией земель - земли населенных пунктов, с кадастровым номером 24:50:07 00 159:945, находящийся в многофункциональной зоне (МФ); зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-4); зоне зеленых насаждений общего пользования (3-1); зоне городской рекреации (Р-3); зоне территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ); с наложением на зоны с особыми условиями использования территории: водоохранная зона, береговая полоса, территории памятников археологии, границы территорий выявленных объектов культурного (археологического) наследия, охранные зоны инженерных сетей: водоснабжения, электроснабжения, канализации, теплоснабжения, связи, по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь для использования в целях завершения строительства объекта «Удерживающие конструкции набережной и остановочной площадки на Предмостной площади, г.Красноярск» в границах, указанных в кадастровом паспорте.

Земельный участок передан по акту приема-передачи от 27.01.2014 по договору аренды от 06.03.2014 №382;

2) договор аренды от 28.12.2016 №1559 земельного участка с кадастровым номером 24:50:0700159:946, расположенного по адресу: г.Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь в целях завершения строительства объекта «Удерживающие конструкции набережной и остановочной площадки на Предмостной площади, г.Красноярск». Срок действия договора до 29.12.2019.

Согласно пункту 1.1. договора Арендодатель предоставляет, а Арендатор принимает в аренду земельный участок с категорией земель - земли населенных пунктов, с кадастровым номером 24:50:07 00 159:946, находящийся в многофункциональной зоне (МФ); зоне зеленых насаждений общего пользования (3-1); зоне городской рекреации             (Р-3); зоне водных объектов (ВО); зоне территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ); с наложением на зоны с особыми условиями использования территории: водоохранная зона, береговая полоса, территории памятников археологии, границы территорий выявленных объектов культурного (археологического) наследия, охранные зоны инженерных сетей: водоснабжения, электроснабжения, канализации, теплоснабжения, связи, по адресу: г.Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь (далее - Участок), для использования в целях завершения строительства объекта «Удерживающие конструкции набережной и остановочной площадки на Предмостной площади, г. Красноярск» в границах, указанных в кадастровом паспорте.

На вышеуказанных земельных участках расположен объект незавершенного строительства (кад. номер 24:50:0700159:971) площадь застройки 2190 кв.м., степень готовности объекта 25%. ООО «УСК «Сибиряк» является собственником объекта незавершенного строительства.

Согласно заключению кадастровых инженеров Валеева Р.И. и Зотова А.А. по обращению ООО «Управляющая компания «Планета Красноярск» объект незавершенного строительства с кадастровым номером 24:50:0700159:971, расположенный по адресу: Российская Федерация, Красноярский край, г.Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь частично попадает, в зону береговой полосы р. Енисей.

По результатам рассмотрения выделенного дела, антимонопольным органом вынесено решением № 74-16-17 от 12.03.2018, в соответствии с которым администрация города Красноярска, Департамент муниципального имущества администрации города Красноярска, Департамент градостроительства администрации города Красноярска,               ООО «УСК «Сибиряк» признаны нарушившими абзац 1 и пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, в части совершения согласованных действий на товарном рынке оказания строительных услуг, при предоставлении/получении права на строительство (разрешение на строительство № 24-308-57-2016), права аренды земельных участков (договоры аренды земельных участках от 28.12.2016 №1158, № 1559), которые привели к ограничению конкуренции, а также свидетельствуют о нарушении публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию, и предоставляют необоснованные преимущественные условия получения права на строительство, права на аренду земельных участков         ООО «УСК «Сибиряк», а также ограничивают доступ на товарный рынок по осуществлению деятельности оказания строительных услуг в территориальных границах города Красноярска иным хозяйствующим субъектам.

На основании указанного решения, антимонопольным органом выдано предписание от 12.03.2018 №74-16-17, в соответствии с которым администрации города Красноярска, Департаменту муниципального имущества администрации города Красноярска в срок до 01.05.2018 совершить действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, а именно: принять исчерпывающие меры, направленные на расторжение договоров аренды земельных участков от 28.12.2016 №1558, №1559, заключенных с ООО «УСК «Сибиряк».

Кроме того, на основании того же решения антимонопольным органом выдано предписание с тем же номером и датой (№74-16-17 от 12.03.2018), в соответствии с которым Департаменту градостроительства администрации города Красноярска в срок до 01.05.2018 предписано совершить действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, а именно отменить разрешение на строительство            от 24.03.2016 № 24-308-57-2016, выданное ООО УСК «Сибиряк».

Администрация города Красноярска, Департамент градостроительства администрации города Красноярска, ООО «УСК «Сибиряк», полагая решение и предписание антимонопольного органа от 12.03.2018 №74-16-17 незаконными и нарушающими их права и законные интересы, обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями, рассматриваемыми в рамках настоящего дела.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из положений статьи 197, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

И сходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

При этом обязанность государственного органа по доказыванию соответствия оспариваемых действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту не освобождает заявителя от доказывания нарушения прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями (бездействиями).

В соответствии с пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, статьей 22, частью 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006         № 135-ФЗ «О защите конкуренции», суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемые решение и предписание вынесены уполномоченным органом. Указанное обстоятельство сторонами не оспаривается. 

Удовлетворяя требование о признании оспариваемого решение и предписания антимонопольного органа недействительными, суд первой инстанции исходил из того, что в действиях администрации и департамента муниципального имущества отсутствуют согласованные действия, которые могли привести к ограничению конкуренции, как и сам риск изменения конкуренции на данном на соответствующем товарном рынке. 

Исследовав материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения арбитражными судами норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов суда первой инстанции о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд апелляционной инстанции полагает, что обжалуемый судебный акт подлежит отмене по следующим основаниям.

Частью 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции установлено, что названный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические - лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Положения статьи 16 Закона о защите конкуренции предусматривают, что запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:

1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции предусматривает, что признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласованными действиями могут быть признаны любые скоординированные и целенаправленные действия (бездействие) данных субъектов, сознательно ставящих свое поведение в зависимость от поведения других участников рынка, совершенные ими на конкретном товарном рынке, способные привести к результатам, определенным пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, судом первой инстанции верно определено, что в предмет доказывания по делу о нарушении статьи 16 Федерального закона о конкуренции входит установление следующих фактических обстоятельств:

- достижение соглашение между перечисленными в пункте 1 статьи субъектами совершение ими согласованных действий на определенном товарном рынке;

- влияние либо возникновение угрозы негативного влияния на конкуренцию на соответствующем товарном рынке;

- наличие прямой причинно-следственной связи между соответствующим соглашением/согласованными действиями и изменение состояния конкуренции (угрозой изменения), т.е. обусловленность недопущения, ограничения или устранения конкуренции именно совершение таких действий, заключением соглашения.

Как установлено судом первой инстанции, в качестве нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, антимонопольным органом признаны согласованные действий при предоставлении/получении права на строительство (разрешение на строительство № 24-308-57-2016) и права аренды земельных участков (договоры аренды земельных участках от 28.12.2016 №1158 № 1559). При этом, антимонопольным органом также установлено, что вменяемые согласованные действия совершены в рамках взаимоотношений сторон, возникших в 2013 году в связи с предоставлением земельного участка на территории города Красноярска под строительство и заключением договора аренды земельного участка как правоустанавливающих документов для получения разрешения на строительство.

Как следует из материалов дела, письмом от 18.03.2016 №1324                              ООО «УСК «Сибиряк» обратилось в Департамент градостроительства администрации города Красноярска с заявлением о выдаче разрешения на строительство удерживающей конструкции набережной и остановочной площадки. При этом общество указало, в том числе следующие сведения в заявлении:

- земельный участок: г.Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь, кадастровые номера земельных участков №24:50:0700159:954, №24:50:0700159:956, - срок: 48 месяцев, - право пользования земельным участком: договоры аренды от 06.03.2014 №382, 29.01.2014 №194. 

24.03.2016 Департаментом градостроительства администрации Красноярска             ООО «УСК «Сибиряк» выдано разрешение на строительство № 24-308-57-2016, в соответствии с которым застройщику в границах указанных земельных участков разрешено строительство объекта капитального строительства «Удерживающие конструкции набережной и остановочной площадки на Предмостной площади в г.Красноярске» (срок действия разрешения установлен до 24.03.2020).

В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт.

Частью 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

Учитывая Положение о департаменте градостроительства администрации города, утвержденное распоряжением администрации г.Красноярска от 17.08.2010 № 114-р, разрешение на строительство № 24-308-57-2016 выдано компетентным органом, в пределах предоставленных ему полномочий. Указанное обстоятельство сторонами не оспаривается. 

Часть 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган. При этом, положения названной статьи также предусматривает закрытый перечень документов, необходимый для предоставления в уполномоченный на выдачу разрешения орган, в том числе: правоустанавливающие документы на земельный участок (п.1) и градостроительный план земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории (п.2);

По мнению суд апелляционной инстанции суд первой инстанции правомерно поддержал выводы антимонопольного органа об отсутствии законных оснований для выдачи разрешения на строительство рассматриваемого объекта недвижимости и наличии оснований предусмотренных частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство в связи со следующим.

Согласно положениям приведенной нормы права (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период) уполномоченные на выдачу разрешений на строительство, орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Пунктом 1 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации к числу таких обязательных документов отнесены правоустанавливающие документы на земельный участок.

Судом первой инстанции было установлено, что при проведении процедуры выбора земельных участков, администрацией были нарушены требования статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент опубликования сообщения в газете) об информировании населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства.

Так, в рамках дела № А33-26681/2016, судебные акты по которому вступили в законную силу, в отношении земельного участка 24:50:0700159:945 установлено, что правоустанавливающие документы, предоставленные ООО УСК «Сибиряк» в целях оформления разрешения на строительство были получены при следующих обстоятельствах.

30.01.2013 письмами №275, 277, 278 ООО «УСК «Сибиряк» обратилось в Департамент градостроительства администрации города Красноярска с просьбой:

- выбрать земельный участок, расположенный по адресу: г.Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь, в градостроительной зоне ОД.1 в границах территории между земельными участками с кадастровыми номерами №24:50:0700159:120, №24:50:0700159:26 и №24:50:0700159:34 площадью 3900 кв.м. и предварительно согласовать место размещения на праве аренды спортивно-оздоровительного центра с остановкой общественного транспорта (письмо №275),

- выбрать земельный участок, расположенный по адресу: г.Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь, в границах градостроительной зоны Р.1 от берега р Енисей – жилого массива – пр. имени газеты «Красноярский рабочий» - до границы зоны ИТ.2, площадью 24 200 кв.м. и предварительно согласовать место размещения объектов на праве аренды: набережной с инженерной инфраструктурой (письмо №277),

- выбрать земельный участок, расположенный по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь, в границах градостроительной зоны ИТ.2 от транспортного кольца и выезда на коммунальный мост до границы зоны Р.1 площадью 14200 кв.м. и предварительно согласовать место размещения объектов на праве аренды: площадок для отстоя и разворота общественного транспорта, остановочных площадок (письмо №278).

13.03.2013 согласно представленной выписке из протокола № 9 заседания градостроительной комиссии департамента градостроительства предоставление                   ООО «УСК «Сибиряк» согласно его заявлениям о предоставлении пяти земельных участков в районе Предмостной площади (в т.ч. земельного участка по заявлению             № 861-ЕК) согласовано. Как указано в протоколе за период 2010-2012 годы обращения на данный участок от иных лиц не поступали.

12.07.2013 в газете «Городские новости» № 102 (2801) администрацией города Красноярска опубликованы следующие сообщения:

- о выборе земельного участка для предстоящего размещения набережной с инженерной инфраструктурой по адресу: г.Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь;

- о выборе земельного участка для предстоящего размещения площадки для отстоя и разворота общественного транспорта, остановочных площадок по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь.

ООО «УСК Сибиряк» обратилось в департамент градостроительства администрации города Красноярска о предоставлении земельных участков с кадастровыми номерами 24:50:0700159:945 и 24:50:0700159:946 в аренду сроком на три года для строительства сооружения набережной с инженерной инфраструктурой.

Распоряжением администрации г.Красноярска от 30.12.2013 № 3192-арх земельный участок общей площадью 12 309 кв.м. с кадастровым номером 24:50:0700159:946 по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь, предоставлен           ООО «УСК «Сибиряк» для строительства площадок для отстоя и разворота общественного транспорта, остановочных площадок сроком на три года.

29.01.2014 между Департаментом муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярка и ООО «УСК «Сибиряк» заключен договор аренды земельного участка № 194 с таким же предметом. Срок аренды установлен с 30.12.2013 по 29.12.2016.

В соответствии с кадастровым паспортом земельного участка вид его разрешенного использования - место размещения площадок для отстоя и разворота общественного транспорта, остановочных площадок.

27.01.2014 распоряжением администрации города Красноярска № 127-арх              ООО «УСК Сибиряк» аналогично был предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером 24:50:0700159:945, для строительства сооружения набережной с инженерной инфраструктурой.

06.03.2014 между Департаментом муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска (арендодатель) и ООО «УСК Сибиряк» (арендатор) подписан договор аренды земельного участка № 382, в соответствии с пунктом 1.1. которого арендодатель предоставил арендатору в аренду земельный участок с кадастровым номером 24:50:0700159:945 для строительства объекта — сооружения набережной с инженерной инфраструктурой. Срок аренды определен п. 2.1. договора с 27.01.2014 по 26.01.2017.

В соответствии с данными кадастрового учета вид разрешенного использования данного земельного участка - место размещения сооружения набережной с инженерной инфраструктурой.

Предоставление земельных участков для строительства производилось в порядке, установленном статьями 30 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации, до внесения в него изменений Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В соответствии с положениями части 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.

В случае если в ходе или после процедуры выбора участка и его оформления, но до принятия решения о его предоставлении для строительства, поступили заявки на предоставление данного участка от третьих лиц, а также в случае, если органу местного самоуправления иным способом, предусмотренным законом, стало известно о споре между нескольким лицами по поводу использования данного земельного участка, то такое решение органом местного самоуправления может быть принято только при соблюдении принципов эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков, недопущения установления приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

Законодатель закрепил в части 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации обязанность органов местного самоуправления информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта нежилого назначения начинается с выбора земельного участка, процедура которого последовательно урегулирована статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой оформлению акта о выборе земельного участка для строительства и принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта предшествует обязательное информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Указанное требование закона призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, осуществляется путем проведения торгов по правилам пункта 4 статьи 30 Кодекса. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу, в том числе возможному претенденту на земельный участок.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (часть 6 статьи 31 Земельного кодекса Российской  Федерации).

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации стадий и условий выбора земельного участка под строительство акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после публичного информирования, содержащего необходимые сведения о месте нахождения земельного участка, его размере, порядке реализации прав заинтересованными лиц и.

Важным условием прозрачности процедуры предоставления земельных участков является информационное обеспечение. Целью установления данных норм, является обеспечение конкуренции при предоставлении прав на владение и пользование государственным (муниципальным) имуществом.

По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации при обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка с предварительным согласованием места его размещения, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами - поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию. 

Проанализировав информационные сообщения, опубликованные в газете «Городские новости» №99(2798) от 09.07.2013, №102(2801) от 12.07.2013 суды в рамках дела № А33-26681/2016 обоснованно определили, что их содержание носит неопределенный характер, сообщает о свершившемся факте - «о выборе земельного участка», к каким-либо действиям лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка, не побуждает. Такое утверждение противоречит положениям статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, так как сама цель опубликования сообщения в средствах массовой информации – извещение наседания о возможном предоставлении земельных участков под строительство.

В публикациях отсутствовала информация, идентифицирующая земельные участки, а именно, точное место нахождения земельных участков, ориентиров, по которым можно было бы установить место нахождения участка, что исключало возможность для потенциальных претендентов реализовать свое право на получение в пользование земельных участков.

Кроме того, информационные сообщения, опубликованные при процедуре рассмотрения заявлений о предоставлении указанных земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта не содержали информации о возможном обращении заинтересованных лиц с заявлениями о предоставлении земельных участков для строительства, сроках, в течение которых можно обратиться с заявлением, а также сведений об ответственном лице, к которому можно обратиться с вопросами и заявлениями (отсутствовала контактная информация, адрес, номера телефонов).

Указанные информационные сообщения не отвечают принципам ясности, определенности и недвусмысленности.

Кроме того, публикация в одном номере газеты «Городские новости» №99(2798) от 09.07.2013 двух сообщений в отношении одного и того же земельного участка и с указанием предполагаемого к постройке одного и того же здания, но с разными адресами, могло быть воспринято потенциальными претендентами на право застройки земельного участка неоднозначно.

29.01.2014 между Департаментом муниципального имущества и земельных отношений администрации г. Красноярка и ООО «УСК «Сибиряк» заключен договор аренды земельного участка № 194, в соответствии с которым земельный участок общей площадью 12 309 кв.м. с кадастровым номером 24:50:0700159:946 по адресу: г.Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь, предоставлен                              ООО «УСК «Сибиряк» для строительства площадок для отстоя и разворота общественного транспорта, остановочных площадок. 

В соответствии с кадастровым паспортом земельного участка вид его разрешенного использования – место размещения площадок для отстоя и разворота общественного транспорта, остановочных площадок.

06.03.2014 между Департаментом муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска и ООО «УСК «Сибиряк» заключен договор аренды земельного участка № 382, согласно которого земельный участок общей площадью 20 364 кв.м. с кадастровым номером 24:50:0700159:945, расположенный по адресу: г. Красноярск, Свердловский район, Предмостная площадь, предоставлен          ООО «УСК «Сибиряк» для строительства сооружения набережной с инженерной инфраструктурой. Согласно кадастровому паспорту участка вид его разрешенного использования - место сооружения набережной с инженерной инфраструктурой.

Однако, учитывая изложенные выше обстоятельства публичного информирования, арбитражный суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что спорные земельные участки впервые предоставлены с нарушением процедуры их предоставления, предусмотренной пунктом 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации. 

К аналогичному выводу пришли суда в рамках рассмотрения дела                              №А33-26681/2016.

В силу пункта 1 статьи 166, пункта 1 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения. Сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

Установленные нарушения предусмотренного законом публичного порядка заключения договора на стадии предоставления ООО «УСК «Сибиряк» в аренду в целях осуществления строительства объекта земельного участка с кадастровым номером 24:50:0700159:945 и земельного участка с кадастровым номером 24:50:0700159:946, правомерно повлекли квалификацию судом первой инстанции заключенных договоров аренды земельных участков как ничтожных (пункта 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Кроме того, согласно пунктам 4 и 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости. Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные этим Кодексом и другими федеральными законами.

При формировании земельных участков с кадастровыми номерами: 24:50:0700159:947 и 24:50:0700159:945 допущено пересечение границ земельных участков с границами объекта капитального строительства - нежилого здания по адресу: пр.им.газ.Красноярский рабочий, 180, принадлежащего и эксплуатируемого                   ООО Управляющая компания «Планета Красноярск», что противоречит требованиям статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации.

Данный факт нашел отражение в материалах антимонопольного дела, а также установлен вступившими в законную силу судебными актами по делу № А33-26681/2016.

Доводы заявителей о неправомерности оценки процедуры формирования и предоставления земельных участков в связи с истечением установленных статьей 41.1 Закона о конкуренции сроков давности правомерно были отклонены судом первой инстанции, поскольку процедура предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является неотъемлемой частью процедуры заключения договоров аренды, в целях установления действительности заключенных договоров и отсутствия признаков их ничтожности, может и должна быть дана оценка соблюдению норм земельного законодательства, в том числе на стадии определения порядка заключения договора аренды соответствующего земельного участка.

Следовательно, предоставленные для получения разрешения на строительство договоры аренды от 29.01.2014 № 194 и 06.03.2016 № 382 являются ничтожными с момента их заключения и не требуют признания их таковым судом. Ничтожность договора является обстоятельством, влекущим аннулирование правового значения соответствующих правоустанавливающих документов. При этом, ООО «УСК «Сибиряк» как профессиональный застройщик, действующий длительное время на рынке строительства г.Красноярска, не мог не знать о требованиях земельного законодательства, предъявляемых к процедуре предоставления земельных участков под строительство, а также не мог не понимать последствия исключения из процедуры заключения договора признаваемой законодательством обязательной публичной процедуры определения контрагента и надлежащего порядка заключения договора органом муниципального самоуправления.

Указанные обстоятельства должны были быть учтены органом местного самоуправления при заключении соответствующих договоров аренды, представленные ООО «УСК «Сибиряк» ранее права арендатора должны были быть оценены с точки зрения их недействительности (ничтожности), то есть не повлекшие правовых последствий в виде возникновения прав застройки земельных участков.

Таким образом, учитывая, что земельные участки с кадастровыми номерами: 24:50:0700159:946 и 24:50:0700159:945 были выбраны и сформированы с нарушением требований земельного законодательства, что свидетельствует о ничтожности совершенной сделки, апелляционный суд считает верным вывод антимонопольного органа об отсутствии правоустанавливающих документов на земельный участок у             ООО «УСК Сибиряк» на момент предоставления/получения права строительства (разрешение на строительство от 24.03.2016 № 24-308-57-2016.

Кроме того, в подтверждение обстоятельств незаконности, выданного департаментом градостроительства разрешения на строительство, судом апелляционной инстанции также учитывает обстоятельства, установленные по делу, о том, что оба земельных участках располагаются, в том числе частично в границах красных линий и частично на территории общего пользования. 

Вместе с тем, строительство объекта в границах красных линий, то есть в границах территории общего пользования – исключено. Указанное обстоятельство сторонами при апелляционном рассмотрении дела не оспаривается. 

В соответствии с пунктом 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, до решения вопроса о выдаче разрешения на строительство департаментом градостроительства в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство должна была быть проведена проверка соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, а также красным линиям.

Строительство в границах территорий общего пользования объектов, подлежащих оформлению в частную собственность не соответствует положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, нарушает баланс публичных и частно-правовых интересов, препятствует реализации определяемой документами градостроительного планирования стратегии развития и условия формирования среды жизнедеятельности на территории соответствующего поселения.

Таким образом, разрешение на строительство какого-либо объекта хозяйствующим субъектом не может быть выдано Департаментом градостроительства в силу проектирования строительства в границах красных линий, то есть на территории общего пользования. 

Помимо установленных судом первой инстанции нарушений требований статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, антимонопольным органом также  указано на недопустимость выдачи разрешения на строительство объекта только в рамках вспомогательного вида разрешенного использования, вместе с тем, как установлено в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, разрешение выдано на строительство объектов, соответствующих только вспомогательному виду разрешенного использования территориальной зоны ИТ без строительства каких-либо объектов, относящихся к основным или условно разрешенным видам использования.

Следовательно, учитывая вышеизложенные обстоятельства, действия Департамента градостроительства при предоставлении права на строительство объекта – удерживающих конструкций набережной и остановочной площадки на Предмостной площади г. Красноярска совершены с нарушениями требований вышеприведенных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, совершенные              ООО «УСК «Сибиряк» действия по получению разрешения на строительство на не принадлежащем ему на каком-либо законном праве земельном участке противоречили нормам статей 166-168 Гражданского кодекса Российской Федерации. Доказательств обратного сторонами не представлено.

Установив противоправность действий Департамента градостроительства при предоставлении права на строительство объекта ООО «УСК «Сибиряк» суд первой инстанции обоснованно  пришел к выводу, что со стороны общества и Департамента градостроительства имеются признаки согласованности действий, вытекающие из последовательного планомерного поведения сторон, связанного с выдачей разрешения на строительство с нарушениями действующего законодательства.

ООО «УСК «Сибиряк» на основании полученного в отсутствие законных оснований разрешения на строительство, тем не менее, осуществляло строительные работы и заблаговременно до истечения ранее заключенного договора аренды земельного участка, предоставленного для целей строительства, совершило действия необходимые для оформления права собственности на объект незавершенного строительства (25 % готовности объекта) фактически в период уже возникших споров о правомерности действий администрации по предоставлению земельных участков.

При этом действия по расторжению ранее заключенных ничтожных договоров и заключению новых договоров в порядке статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации для достройки объекта по заявлению собственника объекта незавершенного строительства общество обратилось в кратчайший срок после совершения регистрационных действий.

Оценивая действия администрации и Департамента муниципального развития и имущественных отношении администрации города Красноярска на предмет их соответствия Закону о защите конкуренции, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о том, что заключение договоров аренды в 2016 году происходило без проведения публичных процедур (торгов) на основании заявления собственника объекта незавершенного строительства, находящегося на спорных земельных участках. При таких обстоятельствах суд первой инстанции заключил, что у департамента муниципального имущества и администрации отсутствовало законное право на отказ в заключении указанных договоров аренды земельных участков и как следствие признаки наличия согласованности действий в смысле, предаваемом в статье 16 Закона о защите конкуренции.

Вместе с тем, судом первой инстанции не учтено следующее.

В соответствии с оспариваемым решением антимонопольного органа, администрации города Красноярска, Департаменту муниципального имущества администрации города Красноярска, Департаменту градостроительства администрации города Красноярска и ООО УСК «Сибиряк» вменено нарушение антимонопольного законодательства в форме совершения согласованных действий на товарном рынке.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 8 Закона о защите конкуренции согласованными действиями хозяйствующих субъектов являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, удовлетворяющие совокупности следующих условий: 1) результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них; 2) действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке. Такими обстоятельствами, в частности, могут быть изменение регулируемых тарифов, изменение цен на сырье, используемое для производства товара, изменение цен на товар на мировых товарных рынках, существенное изменение спроса на товар в течение не менее чем одного года или в течение срока существования соответствующего товарного рынка, если такой срок составляет менее чем один год.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при анализе вопроса о том, являются ли действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке согласованными (статья 8 ФЗ О защите конкуренции), арбитражным судам следует учитывать: согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении. Вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению для признания действий согласованными, а именно: о совершении таких действий было заранее известно каждому их хозяйствующих субъектов, - может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения. Например, о согласованности действий, в числе прочих обстоятельств, может свидетельствовать тот факт, что они совершены различными участниками рынка относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин.

Таким образом, квалифицирующими признаками применительно к статье 16 Закона о защите конкуренции выступают реальные либо возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и выявление причинной связи между определенными соглашениями и (или) согласованными действиями и такими последствиями.

Апелляционный суд полагает, что применительно к рассматриваемым обстоятельствам согласованность действий администрации, департамента градостроительства, департамента муниципального имущества и общества выражается не в конкретных отдельных действиях сторон (выдача разрешения на строительство, предоставление земельных участков в 2016 году), а в совокупности действий органа местного самоуправления (структурных подразделений) на всех этапах правоотношений, начиная с процедуры первоначального предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта (обращение с заявлением, публичное информирование, заключение договоров аренды земельных участков, предоставленных для строительства) до процедуры предоставления земельного участка для завершения строительства, включая выдачу разрешения на строительство (промежуточный этап).

Распоряжение о предоставлении земельного участка и заключенный договор аренды земельного участка являются элементами сложного юридического состава, направленного на предоставление обществу земельного участка в аренду, при этом определяющим элементом этого юридического состава, оспаривание которого должно производится при нарушении процедуры предоставления земельного участка, является договор аренды земельного участка как основание возникновения соответствующего права.

Пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что структуру органов местного самоуправления составляет, в том числе местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решении вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральным законами и законами субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ).

Согласно статье 26 Устава города Красноярска, принятого Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 № В-62 (далее - устав г.Красноярска) структуру органов самоуправления в городе Красноярске составляют администрация города Красноярска - исполнительно-распорядительный орган городского самоуправления.

Администрация города является уполномоченным органом на распоряжение земельными участками. Именно от имени администрации опубликовано информационное сообщение о выборе земельных участков. Именно администрацией города согласовывались договоры аренды земельных участков, заключенные с                            ООО «УСК «Сибиряк».

Таким образом, ссылка суда первой инстанции на то, что администрация города Красноярска и Департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска в предоставлении/получении разрешения на строительство объекта недвижимости не участвовали, противоречит принципам территориальной организации местного самоуправления.

Суд апелляционной инстанции считает, что согласованные действия всех ответчиков по антимонопольному делу заключаются в следующей совокупности действий: обращение ООО «УСК «Сибиряк» о предоставление земельных участков; строительство объектов (объекты благоустройства), строительство которых возможно только по результатам размещения муниципального заказа; нарушение администрацией города процедуры публичного информирования населения при предоставления в аренду земельных участков с предварительным согласованием места размещения объектов; заключение между Департаментом муниципального имущества и земельных отношений  и ООО «УСК «Сибиряк» договоров аренды земельных участков; непринятие администрацией мер, направленных на изъятие (возврат) земельных участков, незаконно предоставленных и используемых ООО «УК «Сибиряк» с нарушением действующего законодательства; обращение ООО «УСК «Сибиряк» за выдачей разрешения на строительство при отсутствии правовых оснований (ввиду ничтожности договоров аренды), несоответствии строительства объектов градостроительным регламентам, нахождение земельных участков в нескольких территориальных зонах, заявление о выдаче разрешения на строительство  объекта (набережной и площадки для разворота транспорта); выдача Департаментом градостроительства администрацией города Красноярска разрешения на строительство в нарушение требований действующего законодательства; возведение объекта незавершенного строительства и его регистрация ООО УСК «Сибиряк»; непринятие администрацией мер, направленных на отмену разрешения на строительство, на обращение в суд с иском о признании отсутствующими права аренды ввиду ничтожности договоров и права собственности на объект незавершенного строительства; заключение договоров аренды между Департаментом муниципального имущества и земельных отношений и ООО УСК «Сибиряк» о предоставлении земельных участков для завершения строительства.

Таким образом, исходя именно из совокупности указанных действий всех участников правоотношений (ответчиков по антимонопольному делу) апелляционный суд приходит к выводу о наличии в действиях администрации, департамента градостроительства, департамента муниципального имущества и общества признаков нарушения статьи 16 Закона о конкуренции, выразившегося в предоставлении/получении права аренды спорных земельных участков и строительства на них объектов недвижимости.

Кроме того, апелляционный суд также не соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что в рассматриваемом случае отсутствует факт влияния либо возникновения угрозы негативного влияния на конкуренцию на соответствующем товарном рынке.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что антимонопольным органом не доказано наличие возможности оказания действиями указанных фигурантов антимонопольного дела влияния на какой-либо товарный рынок в рассматриваемом случае, в том числе какого-либо риска изменения конкуренции на рынке вследствие незаконного предоставления ООО «УСК «Сибиряк» товара, который ни при каких обстоятельствах не мог попасть в оборот на соответствующем товарном рынке (права застройки земельного участка, сформированного с нарушением требований земельного законодательства и расположенного в территориальных зонах общественного транспорта и рекреации).

Вместе с тем, оценив конкретные обстоятельства дела, апелляционный суд считает, что сформированный с нарушением требований действующего законодательства земельный участок не мог быть предоставлен кому-либо, однако фактически он предоставлен ООО «УСК «Сибиряк», что создало последнему преимущественные условия при получении земельного ресурса, что говорит о создании дискриминационных (неравных) условий для субъектов рынка строительства. В результате действий администрации (ее структурных подразделений) ООО «УСК «Сибиряк» приобрело право собственности на объект недвижимости, что также говорит о создании данному обществу необоснованных преимуществ как субъекту предпринимательской деятельности.

Предоставление земельных участков создало преимущественные условия           ООО «УСК «Сибиряк», поскольку без соответствующих публичных процедур позволило получить земельный участок для обеспечения строительства. Создание преимущественных условий является признаком ограничения конкуренции, предусмотренным статьей 16 Закона о конкуренции.

Выдача разрешения на строительство и заключение договоров аренды для завершения строительства иного объекта, нежели определенных первоначальными договорами, заключенными без проведения торгов, в нарушение Закона о защите конкуренции поставило общество в более выгодные условия по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, потенциально имеющими желание осуществлять строительство объектов благоустройства, и кроме того, фактически исключило возможность размещения муниципального заказа на строительство (сооружения) данных объектов.

Строительство (возведение) и содержание объектов благоустройства является потребностью муниципального образования и, соответственно, удовлетворение данной потребности должно обеспечиваться посредством размещения муниципального заказа.

Указанные обстоятельства подтверждаются также проведенным антимонопольным органом анализом состояния конкуренции на рынке по предоставлению права владения и (или) пользования муниципальным имуществом – земельными участками в целях строительства объектов нежилого назначения на территории города Красноярска по состоянию на 21.12.2017 (далее – Аналитический отчет), согласно которому антимонопольным органом исследовался временной интервал с 30.12.2013 (дата издания актов о предоставлении земельных участков) по 21.12.2017 включительно (дата составления аналитического отчета), товаром является право владения и (или) пользования земельным участком, лицом, уполномоченным на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена – орган местного самоуправления – администрация города Красноярска в лице Департамента муниципального имущества и земельных отношении администрации города Красноярска, продуктовые границы исследуемого товарного рынка – предоставление права владения и (или) пользования земельными участками на территории города Красноярска, географические границы – территория города Красноярска.

Органом местного самоуправления города Красноярска на правах собственника муниципального имущества осуществляется правомочие по распоряжению земельными участками посредством передачи в аренду (временное владение и пользование) в целях строительства.

Администрация города Красноярска выступает единственным продавцом на рынке предоставления права на владение и пользование муниципальным (государственным) имуществом – земельными участками на территории города Красноярска. 

Возможность приобретения товара имеется у всех заинтересованных лиц, осуществляющих (желающих осуществлять) деятельность на территории города Красноярска, следовательно, потенциально имеется большое количество число покупателей товара, ограниченное территориальными границами муниципального образования. 

Таким образом, Красноярское УФАС России верно определило, что рынок получения права владения и (или) пользования земельными участками на территории города Красноярска является конкурентным среди покупателей данного товара. 

Предоставление указанного права обуславливает получение покупателем возможности доступа на рынок оказания строительных услуг (выполнения строительных работ). Соответственно, решения органа местного самоуправления, как продавца права о предоставлении в пользование земельных участков, оказывают непосредственное влияние на конкуренцию за право доступа на товарный рынок оказания строительных услуг и условия осуществления деятельности на данном рынке покупателем данного права. 

Анализ и оценка состояния конкурентной среды на рынке услуг (работ) строительства объектов нежилого назначения показал следующее.

На исследуемом товарном рынке объектом гражданских прав являются услуги индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих строительство, имеющие выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. 

С учетом специфики исследуемого рынка и положений действующего законодательства, оказывать услуги по строительству может любой индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, зарегистрированные на территории Российской Федерации и имеющее выданное саморегулируемой организацией свидетельство о допуске к таким видам работ.

По данным Единого реестра членов СРО, опубликованного в электронном информационном источнике Интернет, количественный состав организаций, имеющих допуск к осуществлению работ по строительству, составляет более 120 000. Из них на территории только города Красноярска действует более 1000 организаций, осуществляющих строительство объектов различного назначения.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что в действиях администрации, департамента градостроительства, департамента муниципального имущества, ООО «УСК «Сибиряк» имело место сложное, продолжаемое нарушение антимонопольного законодательства, которое складывалось из ряда тождественных деяний, направленных на достижение одной цели и объединенных одним умыслом создать преимущественные условия деятельности конкретному хозяйствующему субъекту. 

Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют о наличии антиконкурентной системы, в результате действия которой, договоры аренды земельных участков заключались без соблюдения публичных процедур, что причиняет вред публичным интересам. 

При этом, учитывая, что объект благоустройства является собственностью               ООО «УСК «Сибиряк», а не собственностью муниципального образования, общество осуществляет предпринимательскую деятельность и вправе рассчитывать в будущем на извлечение экономической выгоды от использования принадлежащего ему объекта отсутствуют основания полагать, что ООО УСК «Сибиряк» осуществляет строительство данного объекта безвозмездно.

С учетом изложенного, апелляционный суд приходит к выводу об удовлетворении доводов апелляционной жалобы, о наличии согласованных действий между администрацией города Красноярска, Департаментом муниципального имущества и земельных отношений администрации города, Департаментом градостроительства администрации города и ООО «УСК «Сибиряк», о доказанности антимонопольным органом влияния либо возникновения угрозы негативного влияния рассматриваемых действие на конкуренцию на рынке оказания строительных услуг, а равно на рынке предоставления прав владения и пользования земельными участками по вышеизложенным основаниям.

Таким образом, УФАС по Красноярскому краю принято решение в пределах его компетенции. Нарушения земельного и градостроительного законодательства, имевшие место в рассматриваемом случае, повлекли за собой нарушения антимонопольного законодательства. 

Выводы суда, об отсутствии в действиях ответчиков по антимонопольному делу состава вменённого нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного статьей 16 Закона о защите конкуренции, являются неверными,  поэтому в соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации требования заявителей не подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, апелляционный суд приходит к выводу о законности оспариваемого решения антимонопольного органа, отсутствия нарушения им прав и законных интересов заявителей.

По результатам принятия оспариваемого решения от 12.03.2018 по делу № 74-16-17 Красноярским УФАС России вынесены предписания от 12.03.2018 № 74-16-17 об устранении администрацией города Красноярска, Департаментом муниципального имущества администрации города Красноярска, Департаментом градостроительства города Красноярска нарушений требований антимонопольного законодательства. 

Так как решение, на основании которого выданы указанные предписания признано апелляционным судом законным соответствующим требованиям Закона о защите конкуренции, то и предписания от 12.03.2018 № 74-16-17 являются законными и не подлежит отмене.

Согласно пункту 2 абзаца 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции являются, кроме прочего, неправильное применение судом норм материального права.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит отмене в связи неправильным применением норм материального права, с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде первой инстанций возлагаются на заявителей, администрация города Красноярска и Департамент градостроительства города Красноярска на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты государственной пошлины, в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение заявления об оспаривании решения Красноярского УФАС России в размере 3000 рублей подлежат отнесению на ООО «УСК «Сибиряк».

Расходы по оплате государственной пошлины при рассмотрении апелляционной жалобы не понесены, поскольку антимонопольный орган на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины и не подлежат распределению.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от «17» октября 2018 года по делу № А33-10999/2018 отменить. Принять новый судебный акт.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Д.В. Юдин

Судьи:

Г.Н. Борисов

 

О.А. Иванцова