АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-464/2024

г. Краснодар

15 января 2025 года

Резолютивная  часть постановления объявлена 14 января  2025 года

       Постановление изготовлено в полном объеме   15 января  2025 года

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Герасименко А.Н. и Конопатова В.В., при участии в судебном заседании от  заявителя – министерство труда и социального развития Краснодарского края – ФИО1  (доверенность от 10.01.2025), от заинтересованного лица – Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю – ФИО2 (доверенность от 18.12.2024), ФИО3 (доверенность от  18.12.2024), ФИО4 (доверенность от 18.12.2024), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – Министерства топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края –  ФИО5 (доверенность от 13.12.2022), рассмотрев кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2024 по делу № А32-464/2024, установил следующее. 

Министерство труда и социального развития Краснодарского края (далее –Минтруда) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Краснодарскому краю (далее – управление) о признании недействительным представления от 26.09.2023 № 18-22-11/10871. К участию в деле третьим лицом, не заявляющим самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Краснодарского края (далее – Минтэк).

Решением суда первой инстанции от 05.07.2024 в удовлетворении требования отказано по мотиву отсутствия в законе  обязанности обеспечивать жильем членов семей детей-инвалидов (в данном случае матери).

Постановлением суда апелляционной инстанции от 01.10.2024 решение суда первой инстанции отменено, требование удовлетворено. Предоставление единовременной выплаты члену семьи ребенка-инвалида (матери) за счет средств бюджета Краснодарского края Минтэком признано законным. 

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой обратилось управление, просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, решение суда первой инстанции оставить в силе. Ссылается на отсутствие права на компенсацию стоимости жилья члену семьи ребенка-инвалида (матери), социальная гарантия  предоставляется только самому ребенку-инвалиду.

В отзывах на кассационную жалобу Минтруд и Минтэк просят оставить обжалуемый судебные акты без изменения как законный и обоснованный, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц поддержали доводы и возражения, изложенные в  кассационной жалобе и отзывах на нее.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, оценив доводы кассационной жалобы и отзывов на нее,  выслушав представителей участвующих в деле лиц, считает, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям. 

Суд установил и материалами дела подтверждается, что управление в соответствии с приказом от 26.06.2023 № 183-к/р  и пунктами 7, 8, 11 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 № 1235, поручением прокуратуры Краснодарского края от 06.10.2021 с 29.06.2023 по 19.07.2023 провело внеплановую выездную проверку соблюдения Минтрудом целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета бюджету Краснодарского края субвенции на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2015 № 614, в 2020 году. 

Результаты проверки зафиксированы в акте выездной проверки от 10.11.2023, где отражено нарушение Минтрудом пункта 4 статьи 85, статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс), статей 17, 28.2 Федерального закона 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Закон № 181-ФЗ), пункта 2.2 Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2005 № 614, пункта 2 Методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на реализацию переданных Российской Федерацией полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных федеральными законами «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27.03.2006 № 169 (далее – Методика), подпункта 8 пункта 2 статьи 1 Закона Краснодарского края от 28.07.2006 № 1077-КЗ «О мерах социальной поддержки по обеспечению жильем граждан отдельных категорий», пунктов 2, 3 статьи 4 Закона Краснодарского края от 29.12.2008 № 1655-КЗ «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях», пункта 1.8 Порядка предоставления за счет средств федерального бюджета единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения инвалидам и ветеранам боевых действий, членам семей погибших (умерших) инвалидов и ветеранов боевых действий и единовременной денежной выплаты на приобретение жилого помещения в собственность инвалидам, семьям, имеющим детей инвалидов, и семьям, имеющим ВИЧ-инфицированных несовершеннолетних детей в возрасте до 18 лет, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 25.03.2015 № 229. 

По результатам проверки управление сделало  вывод о том, что Минтруд неправомерно израсходовал средства федерального бюджета, единовременно выплатив в 2020 году ФИО6 842 598 рублей на приобретение жилья в отсутствие у нее права на получение мер социальной поддержки как члена семьи ребенка-инвалида (матери), что со ссылкой на статьи 269.2, 270.2 Бюджетного кодекса  послужило основанием для вынесения Минтруду представления от 26.09.2023 № 18-22-12/10871 о возврате за счет бюджета Краснодарского края в доход федерального бюджета неправомерно израсходованных 842 598 рублей и принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению нарушения,  до 02.02.2024». Минтруд обжаловал представление в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении требования, суд первой инстанции счел отсутствующим у получателя  842 598 рублей денежных средств из федеральной субвенции – матери ребенка-инвалида  ФИО6. Последняя распоряжениями главы Выселковского района Краснодарского края от 07.05.2004 № 503-р, от 29.06.2015 № 292-р  07.05.2004 принята на учет как нуждающаяся в улучшении жилищных условий с семьей из трех человек, включая ребенка-инвалида,ДД.ММ.ГГГГ года рождения. Из состава семьи исключен впоследствии ФИО7 (бывший супруг ФИО6). 

Третьего июня 2020 года спорные средства перечислены Минтрудом матери ребенка-инвалида исходя из расчета половины от стоимости  общей площади (37.7 кв.м) жилого помещения, размер которого определен с учетом социальной нормы (по 18 кв.м) на каждого члена семьи (ребенка-инвалида и его матери). Суд первой инстанции согласился с выводом  управления об отсутствии у ФИО8 права на получение компенсации стоимости жилья (социальной льготы) как у члена семьи (матери) ребенка-инвалида, признав таковое только за самим ребенком- инвалидом, стоимость 18 кв.м  общей площади в жилом помещении которого составляет перечисленные ему 03.06.2020 те же  842 598 рублей. Поскольку федеральные бюджетные средства получены матерью ребенка-инвалида в отсутствие  правовых оснований,  вменение управлением Минтруду указанного в представлении бюджетного нарушения и предложение об их возврате в федеральный бюджет признано законным.

Признавая ошибочным вывод суда, апелляционная инстанция, правильно установив фактические обстоятельства дела, выводы о наличии которых соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам и не оспариваются участвующими в деле лицами, обоснованно исходила из правовых подходов, сформулированных в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22.01.2018 № 4-П, определения Верховного Суда Российской Федерации от 23.04.2021 № 302-ЭС20-20930, из которых усматривается, что  пункт 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – Жилищный кодекс)  во всяком случае не предполагает вынесение решения о предоставлении несовершеннолетнему гражданину, страдающему соответствующим заболеванием, жилого помещения без учета того, что он не может быть лишен возможности получать должный уход и воспитание, то есть без учета необходимости постоянного обеспечения его особых нужд и потребностей, а следовательно, проживания в предоставляемом ему жилом помещении по крайней мере еще одного взрослого члена семьи. 

Не может данное законоположение рассматриваться и как препятствующее предоставлению жилого помещения исходя из необходимости проживания несовершеннолетнего вместе с членами его семьи, если при оценке обстоятельств конкретного дела правоприменительный орган придет к выводу, что для состояния здоровья несовершеннолетнего, его развития и интеграции в общество определяющим (предпочтительным) будет именно их совместное проживание, однако при принятии такого решения должны приниматься во внимание как права других членов семьи на благоприятные условия проживания, так и наличие у публичного образования возможности предоставления жилого помещения соответствующей площади.

Таким образом, предоставление жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов, страдающих тяжелой формой хронического заболевания, с учетом родителей несовершеннолетних детей, и других проживающих совместно с ними в одном жилом помещении лиц, обеспечивает баланс прав и законных интересов таких семей. 

Кроме того, в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2010 года (утвержден постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16.06.2010) подтверждена возможность обеспечения граждан, являющихся инвалидами, страдающими тяжелыми формами хронических заболеваний, вставших до 1 января 2005 года на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, жилым помещением по договору социального найма во внеочередном порядке.

   Судебные инстанции установили и участвующие в деле лица не спорят с тем, что ребенок-инвалид является  инвалидом-колясочником, он и его мать состояли на учете как однако семья более  шестнадцати лет, ребенок имел право на дополнительную площадь в соответствии с Перечнем заболеваний, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 № 817, а также нуждается в уходе и присмотре взрослого члена семьи. Исходя из обстоятельств конкретного дела суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод о том, что расходы Минтруда по оплате матери ребенка-инвалида стоимости 18 кв.м жилья связаны с целевым назначением федеральной субвенции, направленной на социальную поддержку ее несовершеннолетнего ребенка-инвалида, особо нуждающегося в заботе матери в силу ограничения своих физических возможностей. 

   Такой вывод судебной коллегии не противоречит и конституционным принципам стабильности и предсказуемости законодательства, недопустимости произвольного отказа государства от принятых публично-правовых обязательств. Правовое регулирование общественных отношений, касающихся предоставления социальной защиты инвалидам, должно осуществляться на началах преемственности; государство не может произвольно уменьшать обусловленный особым статусом инвалидов. Объем ранее предоставленных им социальных гарантий; изменение содержания и формы ранее установленных льгот и социальных гарантий должно осуществляться законодателем таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость политики в социальной сфере, – иначе новое правовое регулирование, по существу, будет означать произвольную отмену прав, приобретенных ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемых в конкретных правоотношениях, что несовместимо со статьей 28.2 Закона  № 181-ФЗ, в том числе в  редакции  Федерального закона от 29.12.2004  № 199-ФЗ, на выполнение государством ранее взятых им обязательств по обеспечению жильем инвалидов (в том числе инвалидов с детства), нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 01.01.2005, путем предоставления субъектам Российской Федерации на эти цели субвенций из федерального бюджета. 

Интересы граждан могут быть обеспечены, в частности, предоставлением жилого помещения такому гражданину, в том числе инвалиду, в пределах двойной нормы предоставления, в том числе с учетом части третьей статьи 17 Закона № 181-ФЗ, пункта 3 части 2 статьи 57 и части 2 статьи 58 Жилищного кодекса, с тем чтобы было возможным осуществление постоянного ухода за нуждающимся в нем недееспособным гражданином с присутствием опекуна по месту жительства подопечного без вселения по договору социального найма. Если же опекун является членом семьи подопечного по смыслу семейного законодательства (супругом или близким родственником), осуществляющим за ним постоянный уход, требующий совместного проживания, предоставление жилого помещения с учетом упомянутых правил должно обеспечивать возможность вселения опекуна как члена семьи нанимателя с соблюдением требований жилищного законодательства, в частности статьи 70  Жилищного кодекса. 

При этом компетентным органам и судам необходимо учитывать все обстоятельства, имеющие значение для решения вопроса о том, позволяют ли характеристики конкретного жилого помещения обеспечить учет интересов граждан в случае проживания опекуна с таким недееспособным гражданином.

Мать несовершеннолетнего ребенка-инвалида является в силу семейного законодательства его законным представителем и именно поэтому она при установленных судом конкретных обстоятельствах как член семьи ребенка-инвалида отнесена Законом № 181-ФЗ при условии нуждаемости в улучшении жилищных условий как член семьи ребенка-инвалида, вставших на учет до 01.01.2005, могла претендовать на социальную поддержку государства  независимо от установления опеки над ребенком или  признания его недееспособным. 

В постановлении Конституционного Суда РФ от 01.02.2021 № 3-П также отмечено, что в исключительных ситуациях, если предоставление жилого помещения с превышением нормы предоставления не более чем в два раза, с тем чтобы опекун осуществлял постоянный уход за подопечным без вселения в жилое помещение или, напротив, в качестве члена семьи нанимателя, невозможно, в частности в связи с отсутствием помещений подходящего размера, и если опекун недееспособного гражданина, страдающего тяжелой формой соответствующего хронического заболевания, является – в понимании семейного законодательства – членом его семьи (супругом или близким родственником), осуществляющим за подопечным постоянный уход, и принят на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий, то страдающему тяжелой формой соответствующего хронического заболевания гражданину не может быть отказано в обеспечении жильем вне очереди на основании оспариваемой в настоящем деле нормы только в силу того, что осуществляющий за ним постоянный уход такой опекун сам не относится к лицам, обеспечиваемым жилыми помещениями по договору социального найма вне очереди. Конституционно значимым целям отвечало бы предоставление жилого помещения по договору социального найма такому гражданину и опекуну, в том числе с учетом положений статьи 58 Жилищного кодекса. В этом случае, поскольку жилое помещение предназначено для вселения гражданина, страдающего одной из тяжелых форм хронических заболеваний, указанных в соответствующем перечне, также возможно превышение нормы предоставления на одного человека, но не более чем в два раза (часть 2  данной статьи). Суд, принимая соответствующие решения, обязан учитывать все заслуживающие внимания обстоятельства, обеспечивая справедливое соотношение прав и законных интересов таких граждан с правами, законными интересами и обязанностями их опекунов, а также граждан, включенных органами публичной власти в список нуждающихся в улучшении жилищных условий. Это в том числе означает, что инвалиду, страдающему соответствующим хроническим заболеванием, признанному недееспособным и нуждающемуся по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе, не исключено предоставление жилого помещения (с 2020 года, – компенсация стоимости) с учетом площади, которая была бы достаточна, чтобы обеспечить ему, помимо отдельного проживания, возможность получать такой уход и должное содействие в удовлетворении особых его потребностей, когда требуется постоянное нахождение с ним в предоставляемом ему жилом помещении опекуна или проживание с ним опекуна, являющегося по смыслу семейного законодательства членом его семьи (супругом или близким родственником), в качестве члена семьи нанимателя.

Из статьи 17 Закона № 181-ФЗ также следует, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005, осуществляется в соответствии с положениями статьи 28.2 Закона № 181-ФЗ.

При этом жилые помещения предоставляются инвалидам, семьям, имеющим детей-инвалидов, с учетом состояния здоровья и других заслуживающих внимания обстоятельств. 

Российская Федерация передает для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005. Средства на реализацию передаваемых для осуществления полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций. Объем субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации определяется: по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, исходя из числа лиц, имеющих право на указанные меры социальной поддержки; общей площади жилья 18 квадратных метров и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации, устанавливаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 28.2 Закона № 181-ФЗ). Форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (часть 6 статьи 28.2 Закона № 181-ФЗ). 

С 13.12.2019 в статью 28.2 Закона № 181-ФЗ внесены изменения, установившие, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, жилищной политики и жилищно-коммунального хозяйства, издает обязательные для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации методические указания по осуществлению переданных в соответствии с настоящей статьей полномочий по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005. Во исполнении указанных выше полномочий, Минстроем России 03.04.2020 изданы Методические указания, которые были опубликованы 17.06.2020. При этом в соответствии с абзацем вторым пункта 9 Методических указаний к числу лиц, имеющих право на обеспечение жилым помещением за счет средств федерального бюджета, относятся только получатели, признанные инвалидами федеральным учреждением медико-социальной экспертизы в соответствии со статьей 1 Закона № 181-ФЗ. 

В соответствии с пунктами 9, 12 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее – Указ) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. В силу пункта 10 Указа нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Учитывая изложенное, Методические указания вступили в силу 28.06.2020,  в связи с чем основания для их применения при осуществлении полномочий по предоставлению мер социальной поддержки по обеспечению жильем семьям, имеющим детей-инвалидов, до этого дня у Минтруда отсутствовали. 

Учитывая, что Методические указания вступили в силу после предоставления единовременной денежной выплаты семье Власко, а иные нормативные правовые акты, регулирующие вопрос предоставления единовременной денежной выплаты семьям, имеющим в своем составе детей-инвалидов, на дату предоставления выплаты данной семье отсутствовали, вывод суда апелляционной инстанции о наличии у Минтруда оснований для предоставления спорной выплаты матери ребенка-инвалида,  является правильным.

В Краснодарском крае предоставление мер социальной поддержки по обеспечению жильем инвалидов регулируется Законом Краснодарского края от 28.07.2006 № 1077-КЗ «О мерах социальной поддержки по обеспечению жильем граждан отдельных категорий» (далее – Закон № 1077-КЗ), Законом Краснодарского края от 29.12.2008 № 1655-КЗ «О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях» (далее – Закон № 1655-КЗ), Порядком предоставления за счет средств федерального бюджета единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения инвалидам и ветеранам боевых действий, членам семей погибших (умерших) инвалидов и ветеранов боевых действий и единовременной денежной выплаты на приобретение жилого помещения в собственность инвалидам, семьям, имеющим детей-инвалидов, и семьям, имеющим ВИЧ-инфицированных несовершеннолетних детей в возрасте до 18 лет, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 25.03.2015 № 229 (далее соответственно – Порядок, Постановление № 229). 

Законом № 1077-КЗ установлены отдельные категории граждан федеральной подведомственности «инвалиды» и «семьи, имеющие детей-инвалидов» (пункт 8 часть 2 статьи 1 Закона № 1077-КЗ). Частями 2,3 статьи 4 Закона № 1655-КЗ определено, что к членам семьи гражданина отдельной категории для целей принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях по отдельной категории относятся члены семьи, имеющие в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами или законом Краснодарского края право на получение мер социальной поддержки (финансовой поддержки государства) по обеспечению жильем вместе с указанным гражданином. Члены семьи гражданина отдельной категории для целей принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях по отдельной категории граждан, обеспечение жилыми помещениями которых относится к расходным обязательствам Российской Федерации, определяются в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами. Постановлением № 229 установлено, что единовременные денежные выплаты предоставляются семьям, имеющим детей-инвалидов. 

Правильно установив фактические обстоятельства дела, выводы о наличии которых соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам, апелляционная инстанция обоснованно применила к ним нормы права. Основания для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не установлены.

Руководствуясь статьями 286 ? 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2024 по делу № А32-464/2024 оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Верховный Суд Российской Федерации в порядке статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

Председательствующий                                                                                  Л.А. Черных

Судьи                                                                                                                 А.Н. Герасименко

                                                                                                                            В.В. Конопатов