АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А53-35399/2016

г. Краснодар

15 ноября 2017 года

Резолютивная часть постановления объявлена 08 ноября 2017  года

Постановление изготовлено в полном объеме 15 ноября 2017  года

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Волкова Я.Е. и Мазуровой Н.С., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Зубко А.Н., при участии в судебном заседании, проводимом с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ростовской области, от заявителя – товарищества собственников квартир «Наука» (ИНН 6165052019, ОГРН 1026103744798) – Терещенко И.О. (доверенность от 01.06.2017), от заинтересованных лиц: администрации города Ростова-на-Дону – Дородницыной Т.А. (доверенность от 14.11.2016), Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону – Селивановой К.В. (доверенность от 23.11.2016), в отсутствие представителей Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации города Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 10.04.2017 (судья Великородова И.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2017 (судьи Смотрова Н.Н., Сурмалян Г.А., Филимонова С.С.) по делу № А53-35399/2016, установил следующее.

Товарищество собственников квартир «Наука» (далее – товарищество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к администрации города Ростова-на-Дону (далее – администрация), Департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее – департамент земельных отношений), Департаменту жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону (далее – департамент хозяйства) о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления (администрации, департамента земельных отношений, департамента хозяйства), выразившегося в длительном неформировании земельного участка под многоквартирным домом, расположенным по адресу: город Ростов-на-Дону, ул. Мечникова, 79, для целей предоставления в общую долевую собственность; возложении на указанные органы обязанности в месячный срок после вступления в законную силу решения суда устранить допущенные нарушения прав и законных интересов собственников помещений в многоквартирном доме, путем формирования земельного участка, занятого этим домом.

Решением от 10.04.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 16.06.2017, заявление товарищества удовлетворено, признано незаконным бездействие органа местного самоуправления как несоответствующее требованиям Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс), Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс), Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее – Вводный закон) по формированию земельного участка под многоквартирным домом. На администрацию возложена обязанность совершить действия по сформированию земельного участка, занятого многоквартирным домом, расположенного по адресу: город Ростов-на-Дону, ул. Мечникова, 79, с администрации в пользу товарищества взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 тыс. рублей. Суды руководствовались положениями статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, закрепляющими право общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме на общее имущество и земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты, а также статьи 16 Вводного закона, предусматривающей специальный порядок и условия перехода такого земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме, который на нем расположен. Судебные инстанции указали, что подготовка проекта межевания зависит исключительно от воли публичного органа, полномочия по его утверждению возложены на орган местного самоуправления, ввиду чего товарищество не может нести негативные последствия, связанные с отсутствием проекта межевания территории. Администрация (исполнительно-распорядительный орган городского самоуправления) обязана инициировать подготовку документации по планировке территории, после чего в разумный срок сформировать земельный участок, являющийся общим имуществом собственников помещений в многоквартирном жилом доме.

В кассационной жалобе администрация просит решение от 10.04.2017 и апелляционное постановление от 16.06.2017 отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение (нарушение) судами норм материального и процессуального права, а также несоответствие сделанных ими выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. В обоснование своих доводов заявитель указывает, что в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), уставом города Ростова-на-Дону, администрация является исполнительно-распорядительным органом городского самоуправления. Вместе с тем надлежащим органом, на который должна быть возложена рассматриваемая обязанность, является Департамент архитектуры и градостроительства города Ростову-на-Дону (далее – департамент архитектуры), поскольку рассматриваемый вопрос относятся непосредственно к его полномочиям. Суды не привлекли указанное лицо к участию в деле, тогда как состоявшиеся судебные акты затрагивают права и законные интересы данного лица. Кроме того, в рассматриваемом случае бездействие со стороны администрации отсутствует ввиду наличия соответствующих ответов на обращения товарищества, которые в установленном порядке не оспорены и незаконными не признаны.

В отзыве на кассационную жалобу товарищество просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения, отмечая, что органы местного самоуправления, подведомственные администрации, фактически перекладывают друг на друга возложенные на них законодательством обязанности по формированию земельного участка под многоквартирным домом, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Мечникова, 79, вводя в заблуждение собственников помещений. Каких-либо действий по формированию спорного земельного участка под многоквартирным домом со стороны администрации и подведомственных ей департаментов не предпринималось, отказы в адрес заявителя в проведении процедуры формирования земельного участка под многоквартирным домом, которые он мог бы оспорить в судебном порядке, не поступили. Ответы администрации можно расценить как бездействие, поскольку процедура по формированию земельного участка фактически не инициирована по заявлению, направленному 09.06.2016 уполномоченным общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме, лицом. Позиция заявителя жалобы относительно того, что надлежащим лицом по заявленным требованиям является департамент архитектуры, расходится с уведомлением от 11.07.2016 № ОГИЗ/412, первоначально направленным в адрес уполномоченного лица, согласно которому администрация после поступления заявления о формировании земельного участка под многоквартирным домом, перенаправила его в адрес департамента земельных отношений.

В судебном заседании, проводимом с использованием систем видео-конференц-связи, представители спорящих сторон поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве.

Изучив материалы дела, аргументы, приведенные в кассационной жалобе, выслушав процессуальных представителей, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты подлежат отмене, дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, решением исполнительного комитета Ростовского-на-Дону городского совета депутатов трудящихся от 10.10.1962 № 613 по акту бессрочного пользования жилищно-строительному кооперативу «Наука» (в настоящее время товарищество) предоставлен земельный участок по ул. Мечникова, 15 площадью 3150 кв. м в границах, согласно прилагаемому генплану, под строительство многоэтажного жилого дома (т. 1, л. д. 34)

19 октября 1962 года отделом по делам строительства и архитектуры горисполкома города Ростова-на-Дону оформлен акт № 2770 отвода земельного участка, место расположения показано на прилагаемом плане (т. 1, л. д. 35).

В 60-х годах по адресу: город Ростов-на-Дону, ул. Мечникова, 15 (действующий адрес: город Ростов-на-Дону, улица Мечникова, 79) возведен многоквартирный жилой дом, управление которым осуществляет товарищество.

7 июня 2016 года в целях реализации права приобретения в общую долевую собственность земельного участка под многоквартирным домом, собственники помещений инициировали проведение внеочередного общего собрания в форме заочного голосования. По второму вопросу повестки дня количеством голосов 84% от общего числа, принято решение начать процедуру формирования земельного участка под многоквартирным домом, проведения его кадастрового учета (т. 1, л. д. 41 – 43).

9 июня 2016 года уполномоченное общим собранием лицо обратилось в администрацию с заявлением о формировании названного земельного участка, с приложением в том числе, протокола от 07.06.2016 № 1 общего собрания, копии технического паспорта многоквартирного дома, копии акта отвода земельного участка (т. 1, л. д. 48).

21 июня 2016 года заявителем получено уведомление администрации от 17.06.2016 № ГП-6778/16 о принятии обращения и направлению его на рассмотрение в соответствии с частью 3 статьи 8 Федерального закона от 25.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (т. 1, л. д. 52).

13 июля 2016 года заявитель получил уведомление департамента земельных отношений от 11.07.2016 № ОГИЗ/412, содержащее указание на то, что график проведения работ по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельных участков под многоквартирными домами утвержден постановлением администрации от 17.05.2013 № 530 (в редакции постановления от 25.04.2014 № 467). При этом полномочиями по разработке нормативно-методических документов по вопросам жилищно-коммунального хозяйства, озеленения, благоустройства, согласно распределению полномочий, утвержденному решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 № 138 «Об утверждении Положений об отраслевых (функциональных) органах администрации города Ростова-на-Дону», наделен департамент хозяйства. В силу того, что земельный участок в утвержденном перечне отсутствует, с заявлением необходимо обратиться в департамент хозяйства (т. 1, л. д. 54).

14 сентября 2016 года заявитель обратился в департамент хозяйства с заявлением о формировании земельного участка под многоквартирным домом, приложив протокол общего собрания собственников помещений многоквартирного дома от 07.06.2016 № 1, копию технического паспорта многоквартирного дома, копию акта отвода земельного участка, копию уведомления департамента от 11.07.2016 № ОГИЗ/412 (т. 1, л. д. 56).

26 сентября 2016 года заявитель получил уведомление № ОГ-ЖХ-2352 департамента хозяйства, в котором сообщено, что образуемый земельный участок находится в границах элемента планировочной структуры – квартала, смешанной застройки, образование земельного участка из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории. Полномочиями по формированию и постановке на государственный кадастровый учет земельного участка под многоквартирным домом, согласно распределению полномочий, утвержденному решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.06.2011 № 138 (в редакции от 21.06.2016 № 160) «Об утверждении Положений об отраслевых (функциональных) органах администрации города Ростова-на-Дону» (приложение № 1 п. 2.3.1.1), наделен департамент земельных отношений (т. 1, л. д. 57).

Полагая, что со стороны указанных муниципальных органов имеет место незаконное бездействие и нарушение прав и законных интересов товарищества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд.

Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

В силу части 1 статьи 198 и части 4 статьи 200 Кодекса действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

По правилам части 5 статьи 200 Кодекса обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Удовлетворяя заявленные требования, суды обеих инстанций указали, что товарищество осуществило все требуемые от него действия, представив в администрацию необходимые документы для формирования земельного участка. Являясь исполнительно-распорядительным органом городского самоуправления, администрация должна была инициировать подготовку документации по планировке территории, а также принять необходимые меры по формированию земельного участка под многоквартирным домом. Подготовка проекта межевания зависит исключительно от воли публичного органа, полномочия по его утверждению возложены на орган местного самоуправления, товарищество не может претерпевать негативные последствия, связанные с отсутствием проекта межевания территории.

В то же время, обжалуемые судебные акты состоялись без учета следующего.

В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами. Под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, подразумевается деятельность по реализации функций муниципального органа, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа. Муниципальные услуги предоставляются по решению вопросов местного значения, установленных Законом № 131-ФЗ.

В силу статьи 44 устава города Ростова-на-Дону, утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 09.04.1996 № 211, администрация является исполнительно-распорядительным органом городского самоуправления, включающим в себя департаменты – органы администрации, сочетающие отраслевое управление с функциональным руководством межотраслевого характера. Администрация в лице ее органов и внутренних подразделений реализует исполнительно-распорядительные полномочия городского самоуправления (статья 46 устава).

Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 № 138 «Об утверждении Положений об отраслевых (функциональных) органах администрации города Ростова-на-Дону», утверждено положение о департаменте архитектуры (приложение 2), в силу которого данный департамент является отраслевым (функциональным) органом администрации, осуществляющим функции по реализации полномочий в области градостроительства и регулирования архитектурной деятельности на территории муниципального образования «Город Ростов-на-Дону», относящихся к компетенции администрации (далее – Положение).

В соответствии с пунктом 45 Положения департамент архитектуры осуществляет функции муниципального заказчика на выполнение кадастровых работ по образованию земельных участков при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и межеванию, за исключением земельных участков с разрешенным видом использования «городские лес». Кроме того, департамент архитектуры направляет в орган кадастрового учета документы об установлении или изменении границ населенного пункта, входящего в состав городского округа «Город Ростов-на-Дону», об установлении или изменении границ зон с особыми условиями использования территорий, об утверждении Правил пользования и застройки города Ростова-на-Дону, о выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, об утверждении проекта межевания территории, об отнесении земельных участков к категории. Также осуществляет подготовку заключения о наличии или отсутствии оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, подготовленной заявителем (физическими и юридическими лицами), установленных земельным законодательством (пункт 51).

В отзыве, представленном в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции, администрация приводила довод, касающийся полномочий департамента архитектуры по спорному вопросу, однако, данный аргумент оставлен судом без внимания, в установленном процессуальным законом порядке не рассмотрен (т. 2, л. д. 18).

Вместе с тем, в силу статей 16, 182 Кодекса решение суда должно быть исполнимым и производство по каждому делу заканчиваться исполнением решения суда. Поскольку в рассматриваемом случае оспаривается бездействие по неосуществлению процедуры по формированию земельного участка, судам надлежало установить, к полномочиям какого органа относится рассматриваемый вопрос с учетом административных регламентов.

Ссылка суда апелляционной инстанции на судебные акты по делу № А32-6987/2015 не может иметь решающего значения, принимая во внимание, что департамент архитектуры являлся участником данного процесса.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 287 Кодекса суд кассационной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и направить дело на новое рассмотрение в соответствующий арбитражный суд, решение, постановление которого отменено, если выводы, содержащиеся в обжалуемом решении, постановлении, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в нем доказательствам.

Поскольку суды неполно выяснили существенные для дела обстоятельства, а у суда кассационной инстанции отсутствуют полномочия по установлению новых обстоятельств, судебные акты следует отменить, дело направить на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить допущенные нарушения, изложенные в тексте настоящего постановления, обсудить вопрос о привлечении к участию в деле департамента архитектуры, дать надлежащую правовую оценку всем доводам участников спора, после чего разрешить дело с правильным применением норм материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 10.04.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.06.2017 по делу № А53-35399/2016 отменить. Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий				                                         И.В. Сидорова

Судьи										          Я.Е. Волков

									                 Н.С. Мазурова