ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

644024, г. Омск, ул. 10 лет Октября, д.42, канцелярия (3812)37-26-06, факс:37-26-22, www.8aas.arbitr.ru, info@8aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №   А81-9007/2021

16 февраля 2022 года

город Омск

 

Резолютивная часть постановления объявлена  10 февраля 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме  16 февраля 2022 года.

 

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего  Котлярова Н.Е.

судей  Аристовой Е.В., Шиндлер Н.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания                    ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-15133/2021) Администрации муниципального образования город Салехард на решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 08 ноября 2021 года по делу № А81-9007/2021 (судья Садретинова Н.М.), принятое по заявлению первого заместителя прокурора Ямало-Ненецкого автономного округа о признании незаконным бездействия Администрации муниципального образования город Салехард, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренных статьями 21 и 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ), об обязании разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, 

при участии в судебном заседании посредством использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа:  

представителя Администрации муниципального образования город Салехард  - ФИО2 по доверенности от 29.11.2021 № 71, 

при участии в судебном заседании после объявления перерыва первого заместителя прокурора Ямало-Ненецкого автономного округа,

УСТАНОВИЛ:

первый заместитель прокурора Ямало-Ненецкого автономного округа (далее – ЯНАО) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации муниципального образования город Салехард (далее – Администрация), выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренных статьями 21 и 34.2 НК РФ, об обязании разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

Решением Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 08 ноября 2021 года по делу № А81-9007/2021 заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным бездействие Администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренных статьями 21 и 34.2 НК РФ. На Администрацию возложена обязанность разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

В апелляционной жалобе Администрацией ставится вопрос об отмене решения суда и принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований заявителя. Мотивируя свою позицию, апеллянт указывает на следующее:

- круг лиц, которые имеют право на получение государственной услуги и муниципальной услуги, гораздо уже, чем круг лиц, имеющих право на получение разъяснений законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах в соответствии с НК РФ;

- суд ошибочно заключил, что финансовые органы муниципального образования в целях дачи письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах обязаны разработать порядок предоставления таких разъяснений;

- принятие административного регламента приведет к дублированию положений налогового законодательства.

На основании определения от 22.12.2021 удовлетворено ходатайство Администрации об участии в судебном заседании по делу путем использования систем видеоконференц-связи; судебное заседание проведено с использованием систем видеоконференц-связи, при содействии Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа.

В судебном заседании Восьмого арбитражного апелляционного суда, открытом 03.02.2022 в 14-53 час., объявлен перерыв до 10.02.2022  до 15-05 час. После перерыва судебное заседание продолжено.

Определениями от 07.02.2022 и от 09.02.2022 удовлетворены ходатайства Администрации и Прокуратуры ЯНАО (соответственно) о проведении онлайн-заседания. Судебное заседание после объявления перерыва проведено посредством веб-конференции с использованием информационной системы «Картотека арбитражных дел».

От Администрации по системе подачи документов в электронном виде «Мой Арбитр» 09.02.2022 поступили дополнения к апелляционной жалобе, в которых указывает, что полномочие по предоставлению письменных разъяснений является муниципальной услугой в случае ее соответствия в полном объеме критериям, установленным Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон № 210-ФЗ); Предоставление письменных разъяснений критериям, установленным Законом № 210-ФЗ, не соответствует, так как получателями письменных разъяснений являются не только физические и юридические лица (налогоплательщики и налоговые агенты), но и государственный орган (налоговый орган), который в соответствии с Законом № 210-ФЗ, не может являться заявителем и соответственно получателем муниципальной услуги. В данной связи принятие правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги, не требуется. Кроме того, в налоговом законодательстве Российской Федерации отсутствует прямое указание на необходимость утверждения правовым актом публично-правового образования порядка предоставления письменных разъяснений о местных налогах и сборах. 

Прокуратура ЯНАО в представленном суду апелляционной инстанции по системе подачи документов в электронном виде «Мой Арбитр» 09.02.2022 письменном отзыве на апелляционную жалобу не согласился с доводами жалобы, просил определение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы и дополнений к ней.

После перерыва в судебном заседании представитель заявителя высказался согласно доводам, изложенным в отзыве на жалобу.

Рассмотрев апелляционную жалобу с дополнениями, отзыв на нее, материалы дела, заслушав представителей лиц, явившихся в судебное заседание, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции установил следующее.

Прокуратурой г. Салехард проведена проверка соблюдения Администрацией требований законодательства о налогах и сборах, в ходе которой установлено бездействие, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

В целях устранения выявленных нарушений, прокуратурой 28.05.2021 № 03-02-2021 в адрес главы г. Салехард внесено представление об устранении нарушений закона.

Кроме того, в порядке статьи 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратурой города 30.05.2021 для изучения и разработки в Администрацию направлен проект постановления «Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Дача письменных разъяснений налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросу применения нормативных правовых актов муниципального образования город Салехард о местных налогах и сборах».

По результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования Администрацией нарушения не устранены, соответствующий нормативный правовой акт не принят. 

Полагая, что бездействие Администрации является незаконным, первый заместитель прокурора ЯНАО обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, руководствуясь пунктами 1, 2, 8 статьи 2, пунктом 1 части 1 статьи 6 Закона № 210-ФЗ, статьями 14, 15, 16, частью 1 статьи 19, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), подпунктом 2 пункта 1 статьи 21, пунктом 3 статьи 34.2 НК РФ, частью 2 статьи 1 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 59-ФЗ), правовой позицией, изложенной в определении Верховного суда Российской Федерации  от 27.05.2020 № 309-ЭС20-6503, статьями 10, 46 Конституции Российской Федерации, исходил из наличия совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемого бездействия Администрации незаконным. В качестве восстановительной меры суд посчитал необходимым возложить на Администрацию обязанность разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 НК РФ.

Проверив в порядке статей 266, 268 АПК РФ законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В соответствии с Уставом муниципального образования город Салехард (принят на референдуме жителями муниципального образования город Салехард 16.03.1997), муниципальное образование является городским округом с административным центром город Салехард. В границах территории муниципального образования находится город Салехард с прилегающей территорией и сельский населенный пункт  поселок Пельвож. 

Администрация города Салехарда является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий.

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона № 210-ФЗ государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

По муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления (далее – муниципальная услуга), понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав (пункт 2 статьи 2 Закона № 210-ФЗ).

Согласно пунктам 2, 8 статьи 2 Закона № 210-ФЗ под оказывающими муниципальные услуги подведомственными государственному органу или органу местного самоуправления организациями понимаются государственное или муниципальное учреждение либо унитарное предприятие, созданные соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

Статьями 14, 15, 16 Закона № 131-ФЗ определен круг вопросов местного значения применительно к каждому виду муниципального образования.

Так, в силу пункта 2 части 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения относятся установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, сфера предоставления муниципальных услуг может не ограничиваться только решением вопросов местного значения.

На основании подпункта 2 пункта 1 статьи 21 НК РФ налогоплательщики имеют право получать от налоговых органов и других уполномоченных государственных органов письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах.

Пунктами 2, 3 статьи 34.2 НК РФ установлено, что финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах. Финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения в пределах своей компетенции в течение двух месяцев со дня поступления соответствующего запроса. По решению руководителя (заместителя руководителя) соответствующего финансового органа указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Судом отмечено, что поименованные в указанных выше статьях НК РФ письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах не входят в перечни вопросов местного значения муниципального района или городского округа, установленные соответственно статьями 15 и 16 Закона № 131-ФЗ. При этом, поскольку налоговое законодательство обязывает финансовые органы предоставлять информацию и разъяснения именно налогоплательщикам, направляемый запрос связан только с фактически произведенными в рамках хозяйственной деятельности налогоплательщика операциями. Таким образом, разъяснение налогоплательщику носит индивидуальный характер.

В части 2 статьи 1 Закона № 59-ФЗ определено, что установленный настоящим Законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Поскольку порядок и деятельность финансового органа по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах установлены нормами НК РФ, обращения налогоплательщиков по указанным вопросам не регулируется нормами названного Закона.

Таким образом соответствующая функция должна быть реализована органом местного самоуправления в рамках предоставления муниципальных услуг в порядке, определяемом Законом № 210-ФЗ. 

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 6 Закона 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 Закона № 210-ФЗ).

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Администрацией не разработан и не принят правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

Исходя из приведенных норм и установленных фактических обстоятельств дела, суд первой инстанции пришел к верному выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия Администрации, выразившегося в не принятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 НК РФ.

Аналогичный правовой подход содержится в определении Верховного Суда Российской Федерации от 27.05.2020 № 309-ЭС20-6503.

Судом отмечено, что отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность в деятельности финансового органа по предоставлению данной муниципальной услуги, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц, в том числе субъектов предпринимательской деятельности.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил возражения Администрации о том, что дача финансовым органом муниципального образования письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах не является государственной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий, а также муниципальной услугой, как основанный на неверном толковании вышеприведенных нормативных положений. Праву налогоплательщика на получение разъяснений корреспондирует обязанность финансовых органов муниципальных образований давать письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах. С этой целью разрабатывается порядок предоставления таких разъяснений.

В данной связи спорная услуга подлежит реализации в порядке, определяемом Законом № 210-ФЗ, согласно которому органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами, в связи с чем в рассматриваемом случае требуется разработка соответствующего регламента.

Надлежит учесть, что отсутствие указания в перечне типовых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.09.2019 № 2113-р, на муниципальную услугу по даче разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, не исключает необходимости соблюдения ответчиком законодательно установленных требований. 

Кроме того, как следует из самого наименования перечня соответствующих услуг, он носит рекомендованный характер, тогда как положения федерального законодательства, из которых следует обязанность финансовых органов муниципальных образований по предоставлению письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах, а также необходимость разработки и утверждения административного регламента по предоставлению такой муниципальной услуги, имеют императивный характер, требуя неукоснительного их выполнения.

Коллегия суда соглашается с выводом суда первой инстанции, что внесение изменений в пункт 2 статьи 34.2 НК РФ о том, что финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований дают письменные разъяснения не только налогоплательщикам и налоговым агентам, но и налоговым органам, правового значения не имеет, поскольку не отменяет обязанности муниципального образования по разработке нормативного акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий.

На основании пункта 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться: указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Поскольку Администрацией допущено незаконное бездействие, суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования, обязав Администрацию разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 НК РФ.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Таким образом, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Судебные расходы за рассмотрение апелляционной жалобы не распределяются в связи с освобождением Администрации от уплаты таковой.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой  арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 08 ноября 2021 года по делу № А81-9007/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального образования город Салехард – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

 

 

 

Председательствующий

 

                       Н.Е. Котляров

Судьи

 

                      Е.В Аристова

 Н.А. Шиндлер