/

 

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

 

№ 17АП-16995/2017-АК

г. Пермь

31 января 2018 года

Дело № А60-26069/2017

 

Резолютивная часть постановления объявлена 24 января 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 31 января 2018 года.

 

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:председательствующего судьи Варакса Н. В.

судей Риб Л.Х., Щеклеиной Л.Ю.  

при ведении протокола судебного заседания секретарем Макаровой С.Н., 

при участии:

от заявителя Департамента лесного хозяйства Свердловской области                       (ИНН 6670324273, ОГРН 1106670035834): представители не явились;

от заинтересованного лица Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу (ИНН 6658278616, ОГРН 1076658027588):                     Запольских М.А. по доверенности от 12.01.2018;

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Департамента лесного хозяйства Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 18 сентября 2017 года по делу № А60-26069/2017,

принятое судьей Ковалевой М.В.,

по заявлению Департамента лесного хозяйства Свердловской области 

к Департаменту лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу 

о признании незаконным предписания, 

 

установил:

Департамент лесного хозяйства Свердловской области (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением                              о признании недействительным предписания Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу (далее – заинтересованное лицо)                           от 25.04.2016 № 11/11-отр.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 18.09.2017                                       в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, Департамент лесного хозяйства Свердловской области обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.                                   В апелляционной жалобе ссылается на то, что предписание является неисполнимым, при этом по п. 1 предписания отмечает, что у Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу отсутствуют полномочия устанавливать лиц, ответственных за пожарную безопасность на землях иных фондов; по п. 2 предписания ссылается на недостаточное финансирование для увеличения уровня оплаты труда работникам парашютно-десантной пожарной службы; по п. 3 предписания указывает, что им приняты меры по его исполнению предписания, проведена служебная проверка.

Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу с доводами апелляционной жалобы не согласен, по основаниям, указанным в отзыве на апелляционную жалобу; просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. Присутствовавший в судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица поддержал данные доводы.

Заявитель Департамент лесного хозяйства Свердловской области, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, представителей для участия в судебном заседании суда апелляционной инстанции не направил, что на основании ч. 2 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие его представителей.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что на основании приказа от 22.03.2016 № 88 Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу в период с 28.03.2016 по 22.04.2016 проведена проверка исполнения Департаментом лесного хозяйства Свердловской области переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений                                       (акт проверки  от 08.04.2016 №11-отр).

По результатам проверки Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу в адрес Департамента лесного хозяйства Свердловской области направлено предписание от 25.04.2016 №11/11-отр, которым предписано в срок до 17.06.2016:

1. Привести планы тушения лесных пожаров лесничеств на территории Свердловской области в соответствие с требованиями действующего законодательства: установить мероприятия, которые требуют выполнения по отношению к территориям, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода пожаров от населенных пунктов, земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий в леса, расположенные на всех категориях земель, в том числе:

На территории Режевского лесничества установить

мероприятия по недопущению перехода пожаров в леса, расположенные на землях промышленности и железнодорожного транспорта;

ответственные организации (их силы и средства) за выполнение мер пожарной безопасности и тушение пожаров в лесах, осуществляющие свою деятельность на землях промышленности и железнодорожного транспорта;

На территории Свердловского лесничества установить

мероприятия по недопущению перехода пожаров в леса, расположенные на землях связи, радиовещания, телевидения и информатики, железнодорожного транспорта, земли обороны и безопасности, иного специального назначения;

ответственные организации (их силы и средства) за выполнение мер пожарной безопасности и тушение пожаров в лесах, осуществляющие свою деятельность на землях связи, радиовещания, телевидения и информатики, железнодорожного транспорта, земли обороны и безопасности, иного специального назначения.

2. Обеспечить укомплектование штатной численности парашютистов-пожарных и десантников-пожарных Государственного бюджетного учреждения Свердловской области «Уральская база авиационной охраны лесов»

3. Привлечь ответственных должностных лиц Департамента лесного хозяйства Свердловской области (установлены в акте проверки) за ненадлежащую организацию охраны лесов от пожаров на территории Свердловской области к дисциплинарной ответственности.

Не согласившись с указанным предписанием, Департамент лесного хозяйства Свердловской области обратился в арбитражный суд с требованием о признании данного предписания незаконным. 

Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для признания предписания недействительным.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ч. 1, ч 2 ст. 51 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что леса подлежат охране от пожаров, при этом в зависимости от экономического и экологического значения лесов, а также социально-экономического развития территорий и природной пожарной опасности лесов выделяются зоны охраны лесов от пожаров различными способами (с использованием наземных, авиационных или космических средств) (лесопожарное зонирование).

Охрана лесов от пожаров осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами (ч. 7 ст. 51 Лесного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с положениями ст. 53.3 Лесного кодекса Российской Федерации органы государственной власти в пределах своих полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-83 настоящего Кодекса, разрабатывают планы тушения лесных пожаров, устанавливающие:

1) перечень и состав лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, иных средств предупреждения и тушения лесных пожаров на соответствующей территории, порядок привлечения и использования таких средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;

2) перечень сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, которые могут быть привлечены в установленном порядке к тушению лесных пожаров, и порядок привлечения таких сил и средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;

3) мероприятия по координации работ, связанных с тушением лесных пожаров;

4) меры по созданию резерва пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, транспортных средств и горюче-смазочных материалов;

5) иные мероприятия 

В силу ч. 4 ст. 53.3 Лесного кодекса Российской Федерации порядок разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его форма, порядок разработки сводного плана тушения лесных пожаров на территории субъекта Российской Федерации, его форма и нормативы обеспеченности субъекта Российской Федерации лесопожарными формированиями, пожарной техникой и оборудованием, противопожарным снаряжением и инвентарем, иными средствами предупреждения и тушения лесных пожаров устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.05.2011 № 377 установлены Правила разработки и утверждения плана тушения лесных пожаров и его формы (далее - Правила № 377).

Согласно п. 2 Правил № 377 планы разрабатываются и утверждаются, в том числе, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им полномочия в области лесных отношений, - в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществление полномочий по охране которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации.

В п. 5 Правил № 377 установлено, что план состоит из текстовой и графической частей. Согласно п. 6 в текстовой части плана содержится общая характеристика лесов на территории лесничества (лесопарка), информация о мерах противопожарного обустройства лесов, об организации мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров. При этом в плане устанавливаются:

а) перечень и состав лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, иных средств предупреждения и тушения лесных пожаров на соответствующей территории, порядок привлечения и использования таких средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;

б) перечень сил и средств подразделений пожарной охраны и аварийно-спасательных формирований, которые могут быть привлечены в установленном порядке к тушению лесных пожаров, и порядок привлечения таких сил и средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах;

в) мероприятия по координации работ, связанных с тушением лесных пожаров;

г) меры по созданию резерва пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, транспортных средств и горюче-смазочных материалов;

д) иные мероприятия, определяемые органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, указанными в пункте 2 настоящих Правил, с учетом правил пожарной безопасности в лесах.

Графическая часть плана состоит из карт-схем противопожарного обустройства лесов, маршрутов наземного патрулирования лесов и авиационного патрулирования лесов, при этом в картах-схемах отображаются границы муниципальных образований, лесничеств (лесопарков), участковых лесничеств, лесных кварталов, а также местоположение линейных объектов и населенных пунктов; на картах-схемах противопожарного обустройства отмечается также месторасположение имеющихся и планируемых объектов противопожарного обустройства, предусмотренных ч. 2 ст. 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации, а также объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры (п. 7 Правил № 377).

В п. 25 Методических указаний по заполнению формы плана тушения лесных пожаров (утв. приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 16.12.2013 № 591) (далее - Методические указания) установлено, что в п.  4 раздела V Плана указываются мероприятия, которые требуют выполнения по отношению к территориям, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода лесных пожаров на земли населенных пунктов, объекты экономики и жизнедеятельности, объекты с экологической ценностью, расположенные на землях иных категорий. В колонке "Вид мероприятия" указываются: противопожарное обустройство лесов и населенных пунктов, профилактические выжигания, процедуры межведомственного взаимодействия.

Согласно п. 26 Методических рекомендаций в п. 5 раздела V Плана указываются мероприятия, которые требуют выполнения по отношению к территориям, где имеется в пожароопасный период потенциальная угроза перехода пожаров от населенных пунктов, земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий в леса, в том числе расположенные на землях лесного фонда. При этом Методическими рекомендациями утверждена форма заполнения данных сведений, включающая графу «лица, ответственные за осуществление мероприятий».  

 

Вид мероприятия 

Срок проведения 

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, привлекаемые к осуществлению мероприятий 

Лицо, ответственное за осуществление мероприятия 

 

 

 

 

 

Из материалов дела следует, что в ходе проверки Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу установлено, что планы тушения лесных пожаров не соответствуют требованиям действующего законодательства.

В частности, проверкой установлено, что в Режевском административном районе (ГКУ СО «Режевское лесничество») расположены леса: на землях промышленности - 2576 га;  на землях железнодорожного транспорта - 75 га.

Между тем в Плане тушения лесных пожаров Режевского лесничества                    (в Режевском административном районе) не указаны мероприятия по недопущению распространения пожаров в леса, расположенные на землях промышленности и железнодорожного транспорта. В Плане тушения Режевского лесничества не указаны ответственные за выполнение мер пожарной безопасности и тушение пожаров в лесах организации (их силы и средства), осуществляющие свою деятельность на землях промышленности и железнодорожного транспорта в границах Режевского административного района.

 В Белоярском административном районе (ГКУ СО «Свердловское лесничество») расположены леса:  на землях связи, радиовещания, телевидения и информатики - 50 га; на землях железнодорожного транспорта - 716 га;                   на землях земли обороны и безопасности - 757 га; на землях иного специального назначения - 106 га.

При этом в разделе V Плане тушения ГКУ СО «Свердловское лесничество» не указаны сведения о мероприятиях по недопущению распространения пожаров в леса, расположенных на землях связи, радиовещания, телевидения и информатики, железнодорожного транспорта, земли обороны и безопасности, иного специального назначения. В плане тушения ГКУ СО «Свердловское лесничество» не установлены ответственные за выполнение мер пожарной безопасности и тушение пожаров в лесах организации (их силы и средства), осуществляющие свою деятельность на землях промышленности, железнодорожного транспорта, связи, радиовещания, телевидения и информатики, иного специального назначения в границах Белоярского административного района.

Ссылки заявителя на то, что у Департамента лесного хозяйства по Свердловской области отсутствуют полномочия устанавливать лиц, ответственных за пожарную безопасность на землях иных фондов,                            судом отклоняются, поскольку из содержания указанных нормативных актов и оспариваемого предписания не следует, что на Департамент лесного хозяйства по Свердловской области возложена обязанность установить (в смысле властным решением назначить) лиц, ответственных за пожарную безопасность на землях иных фондов); из содержания указанных нормативных актов и оспариваемого предписания следует, что необходимо установить (в смысле указать информацию) о лицах, ответственных за пожарную безопасность на землях иных фондов, с целью координации действий по тушению и по недопущению распространения пожаров в лесах, расположенных на землях иных категорий.

Таким образом, требование предписания Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу от 25.04.2017 № 11/11-отр о приведении планов тушения лесных пожаров лесничеств на территории Свердловской области в соответствие с требованиями действующего законодательства, является обоснованным и правомерным.

 

Также в ходе проверки, проведенной в период с 28.03.2016 по 22.04.2016, установлено отсутствие укомплектованности штатной численности парашютистов-пожарных и десантников-пожарных Государственного бюджетного учреждения Свердловской области «Уральская база авиационной охраны лесов».

В связи с чем в п. 2 оспариваемого предписания указано на необходимость обеспечить укомплектование штатной численности парашютистов-пожарных и десантников-пожарных Государственного бюджетного учреждения Свердловской области «Уральская база авиационной охраны лесов».

В качестве оснований для оспаривания соответствующего пункта предписания Департамент лесного хозяйства по Свердловской области указывает, что основной причиной неукомплектования штатной численности парашютно-десантной пожарной службы являлось уменьшение средней заработной платы, что обусловлено недостатком финансирования и уменьшением количества возгораний в зоне применения авиационных сил и средств в связи со снижением пожарной опасности по условиям погоды. Департаментом лесного хозяйства по Свердловской области совместно с ГБУ СО «Уральская база авиационной охраны лесов» предприняты меры по укомплектованию парашютно-десантной пожарной службы до численности   152 человека, о чем сообщено в адрес Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу письмами от 29.03.2017 № 24-10-12/2718, от 18.05.2017 № 24-10-12/4156. Актом проверки от 27.03.2017 установлено, что штатная численность укомплектована на 100 %.

Между тем суд апелляционной инстанции отмечает, что оспариваемое предписание от 25.04.2016 выдано по результатам проверки исполнения Департаментом лесного хозяйства Свердловской области отдельных переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений по вопросу обеспечения готовности к пожароопасному сезону 2016 года. Принятие Департаментом лесного хозяйства по Свердловской области, необходимых мер, направленных на укомплектование численности парашютно-десантной пожарной службы, в 2017 году после выдачи оспариваемого предписания, не свидетельствует о незаконности или о неисполнимости предписания в данной части. 

 

Из материалов дела следует, что в соответствии с выводами, отраженными в акте проверки от 08.04.2016 № 11-отр, ответственность за исполнение Департаментом лесного хозяйства Свердловской области переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений по вопросу обеспечения готовности к пожароопасному сезону 2016 года несут следующие должностные лица: заместитель директора Департамента лесного хозяйства Свердловской области В.А. Бережнов; начальник отдела охраны и защиты лесов Департамента лесного хозяйства Свердловской области С.А. Григорьев;  главный специалист отдела охраны и защиты лесов Департамента лесного хозяйства Свердловской области Г.Д. Григорьева; ведущий специалист отдела охраны и защиты лесов Департамента лесного хозяйства Свердловской области Е.Н. Спицын.

В п. 3 оспариваемого предписания, указано «привлечь ответственных должностных лиц Департамента лесного хозяйства Свердловской области (установлены в акте проверки) за ненадлежащую организацию охраны лесов от пожаров на территории Свердловской области к дисциплинарной ответственности».

Суд апелляционной инстанции полагает, что требование данного пункта предписания не противоречит положениям п. 4 ч. 9 ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации о том, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет контроль за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, в установленном порядке к дисциплинарной ответственности, в том числе освобождению от занимаемой должности. 

Также суд апелляционной инстанции отмечает, что данное требование                    не означает безусловного привлечения должностных лиц к дисциплинарной ответственности, поскольку рассмотрение вопроса о привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности должно осуществляться в порядке и с соблюдением всех требований, установленных законодательством о труде и законодательством о государственной гражданской службе Российской Федерации.  

Департаментом лесного хозяйства Свердловской области представлена информация от 03.08.2016 (№ 24-10-10/6221) о том, что на основании приказа Департамента лесного хозяйства Свердловской области от 17.05.2016 № 211-к «О проведении служебной проверки по предписанию № 11/11-отр Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу об устранении выявленных нарушений» проведена служебная проверка. Согласно приказу Департамента лесного хозяйства Свердловской области от 14.06.2016 № 264-к «О мерах по результатам проведения служебной проверки по предписанию № 11/11-отр Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу об устранении выявленных нарушений» заместителю директора Бережнову В.А. поручено усилить контроль за выполнением подведомственными учреждениями противопожарных мероприятий; начальнику отдела охраны и защиты лесов Григорьеву С.А. указано на необходимость усиления контроля за организацией охраны лесов от пожаров; качественной разработки планов тушения лесных пожаров лесничеств.   

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается                   с выводом суда первой инстанции о том, что оснований для признания оспариваемого предписания недействительным и для удовлетворения заявленных требований не имеется. При этом суд апелляционной инстанции полагает необходимым отметить, что рассмотрение вопросов, связанных со снятием предписания с исполнения относится к полномочиям органа исполнительной власти, выдавшего предписание, а не к полномочиям арбитражного суда.    

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 18 сентября 2017 года по делу № А60-26069/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

 

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области. 

 

Председательствующий

 

Н.В. Варакса

 

Судьи

 

Л.Х. Риб

 

Л.Ю. Щеклеина