Арбитражный суд Рязанской области

ул. Почтовая, 43/44, г. Рязань, 390000; факс (4912) 275-108;

http://ryazan.arbitr.ru  

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело №А54-2094/2019

г. Рязань

16 августа 2019 года

Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 14 августа 2019 года. 

Полный текст решения изготовлен 16 августа 2019 года.

    Арбитражный суд Рязанской области в составе судьи  Котловой Л.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании в помещении арбитражного суда Рязанской области по адресу: 

<

...> дело по заявлению Министерства труда и социальной защиты населения Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 

<

***>)

к Управлению федерального казначейства по Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 

<

***>)

третьи лица:

- Государственное казенное учреждение Рязанской области "Центр социальных выплат Рязанской области" (г. Рязань, ОГРН 

<

***>)

- Федеральное казначейство (г. Москва, ОГРН 

<

***>)

о признании недействительным представления от 21.02.2019 №59-23-06/23-916,

при участии в заседании:

от заявителя - ФИО2, представитель по доверенности №ВЕ/13-150 от 11.01.2019, личность установлена на основании предъявленного паспорта;

от ответчика - ФИО3, представитель по доверенности №20-11/4 от 29.11.2018, личность установлена на основании предъявленного удостоверения; ФИО4, представитель по доверенности №20-11/5 от 12.04.2019, личность установлена на основании предъявленного удостоверения;

от третьего лица (Государственного казенного учреждения Рязанской области "Центр социальных выплат Рязанской области") - ФИО5, представитель по доверенности №86 от 16.04.2019, личность установлена на основании предъявленного паспорта;

от третьего лица (Федерального казначейства) - ФИО3, представитель по доверенности в порядке передоверия №09-04-11/27708 от 11.12.2018 и по доверенности №20-11/14 от 28.12.2018, личность установлена на основании предъявленного удостоверения,

установил:

Министерство труда и социальной защиты населения Рязанской области (далее - Министерство, Минтруда Рязанской области, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к Управлению федерального казначейства по Рязанской области (далее УФК по Рязанской области, ответчик), третье лицо - Государственное казенное учреждение Рязанской области "Центр социальных выплат Рязанской области", с требованием о признании недействительным представления от 21.02.2019 №59-23-06/23-916.

Определением суда от 17.07.2019 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное казначейство (том 4 л.д.9-11).

В судебном заседании представитель заявителя поддерживает заявленное требование о признании недействительным представления от 21.02.2019 №59-23-06/23-916, основания изложены в заявлении, дополнениях правовой позиции (том 1 л.д.4-14; том 3 л.д.122-123,129-133; том 4 л.д.37).

Представитель УФК по Рязанской области возражает против удовлетворения заявленного требования, доводы изложены в отзыве на заявление (том 2 л.д.96-107).

Представитель третьего лица (Государственное казенное учреждение Рязанской области "Центр социальных выплат Рязанской области") поддерживает позицию заявителя, поддерживает заявленное требование, доводы изложены в отзыве на заявление, правовой позиции на отзыв ответчика (том 2 л.д.74-77; том 3 л.д.126-127).

Представитель третьего лица (Федеральное казначейство) поддерживает позицию УФК по Рязанской области по основаниям, изложенным в отзыве (том 4 л.д.23-32).

Как следует из материалов дела, УФК по Рязанской области проведена плановая выездная проверка использования субвенций, предоставленных из федерального бюджета на осуществление полномочий Российской Федерации по предоставлению мер социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации, бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету г. Байконур, министерством труда и социальной защиты населения Рязанской области (приказ УФК по Рязанской области от 31.05.2018 №155-о/д - том 1 л.д.27-29). 

По результатам проверки вынесен акт от 13.06.2018, выводы которого Министерством не оспаривались (том 1 л.д.31-47). 

30.11.2018 УФК по Рязанской области было принято решение о назначении внеплановой выездной проверки в Министерстве на тему: «Проверка дополнительной информации, документов и материалов, влияющих на выводы, сделанные по результатам ранее проведенного контрольного мероприятия» (приказ УФК по Рязанской области от 30.11.2018 №327-о/д в редакции приказа от 04.12.2018 исх. №328-о/д - том 1 л.д.69-73).

По результатам внеплановой проверки вынесено представление от 21.02.2019 №59-23-06/23-916, в соответствии с которым Минтруду Рязанской области предписано в соответствии со статьями 269.2, 270.2 БК России и пунктом 68 Правил №1092 рассмотреть информацию о выявленных нарушения в срок не позднее 30 календарных дней со дня получения настоящего представления, а также принять меры к надлежащему осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, в том числе в отношении подведомственных бюджетных и казенных учреждений.

Не согласившись с представлением от 21.02.2019 №59-23-06/23-916, Министерство обратилось в суд с настоящим заявлением, в обоснование своей позиции приводит следующие доводы:

1. УФК по Рязанской области существенно нарушена процедура внеплановой проверки, что выразилось в принятии решения о ее проведении в отсутствие оснований и за пределами сроков, установленных нормативными правовыми актами;

2. Позиция УФК по Рязанской области о том, что Минтруд Рязанской области не обеспечило надлежащего внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита при проверке бюджетной отчетности ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области», в которой не была отражена кредиторская задолженность по выплатам за декабрь 2016 г. в сумме 19994071, 38 рублей, начисленных в качестве мер социальной поддержки, не свидетельствует о предоставлении недостоверной бюджетной отчетности;

3. УФК по Рязанской области необоснованно сделаны выводы о нарушении Минтрудом Рязанской области положений пункта 1, абзаца 3 пункта 4 статьи 160.2-1 БК России, пунктов 2.1. и 3.1. Порядка №150.

По мнению Министерства, отражение в бюджетной отчетности кредиторской задолженности по социальным (публичным) выплатам перед гражданами, предполагает ведение Учреждением бухгалтерского и бюджетного учета непосредственно в отношении конкретных граждан. Данный вопрос уже являлся предметом рассмотрения Арбитражного суда Рязанской области (Дело №А54-5079/2017). Судебным решением, вступившим в законную силу, были исследованы доводы УФК по Рязанской области и постановлено, что ведение бухгалтерского и бюджетного учета непосредственно в отношении конкретных граждан не входит в компетенцию Центра. Центр ведет учет денежных средств в разрезе организаций, осуществляющих доставку выплат в программном продукте «1С: Бухгалтерия для государственных учреждений» и осуществляет технологическое обеспечение выплатного процесса в автоматизированной системе «Адресная социальная помощь». Организация системы единого учета граждан, обращающихся в органы социальной защиты, на территории региона в рассматриваемый период осуществлялась в Автоматизированной системе «Адресная социальная помощь». Данное программное обеспечение позволяет производить ежемесячное начисление и выплату социальных пособий, производить адресное распределение и учет финансовой и натуральной социальной помощи. Кроме того, данный программный продукт позволяет формировать отчеты по заданным параметрам, выполнять аналитические расчеты. Автоматизированная система «Адресная социальная помощь» обеспечивает не только централизованный учет по гражданам-получателям, но и учет денежных средств, подлежащих к выплате (в том числе и учет задолженности перед гражданами). По мнению Министерства, поскольку учреждение вправе не осуществлять ведение бухгалтерского и бюджетного учета непосредственно в отношении конкретных граждан, соответственно, нет оснований полагать, что оно обязано учитывать кредиторскую задолженность по указанным выплатам. При таких обстоятельствах заявитель полагает, что вывод о том, что Центр обязан был указать кредиторскую задолженность, и вывод о том, что Министерство ненадлежащим образом осуществило внутренний финансовый контроль при принятии бюджетной отчетности без кредиторской задолженности, не основаны на нормах материального права.

Рассмотрев и оценив материалы дела, заслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, суд считает, что требование заявителя не подлежит удовлетворению, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

В соответствии со ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Таким образом, из положений статей 197, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Как установлено в ходе судебного разбирательства, УФК по Рязанской области на основании приказа от 30.11.2018 №327-о/д «О назначении внеплановой выездной проверки в министерстве труда и социальной защиты населения Рязанской области» (в редакции приказов от 04.12.2018 №328-о/д, от 14.12.2018 №339-о/д - том 3 л.д.29-37),  в соответствии с поручением Федерального казначейства, доведенным письмом от 23.11.2018 №21-02-03/25147, в период с 5 декабря 2018 г. по 21 декабря 2018 г. (с учетом продления сроков проведения контрольного мероприятия на основании приказа УФК по Рязанской области от 14.12.2018 №338-о/д - том 3 л.д.25-28, 34-35) провело в отношении Минтруда Рязанской области внеплановую выездную проверку по подтверждению фактов неосуществления контроля за достоверностью представленных Государственным казённым учреждением Рязанской области «Центр социальных выплат Рязанской области» отчетных данных об использовании субвенций, предоставленных из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий Российской Федерации по предоставлению отдельных мер социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации, бюджетам субъектов Российской Федерации, министерством труда и социальной защиты населения Рязанской области за 2016-2017 годы. По итогам проверки был составлен акт проверки от 21.12.2018 (том 3 л.д.44-68).

По результатам рассмотрения акта проверки УФК по Рязанской области вынесено представление от 21.02.2019 № 59-23-06/23-916, которым Минтруду Рязанской области предписано на основании статей 269.2, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 68 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации 28 ноября 2013г. №1092 (далее - Правила №1092), рассмотреть информацию о выявленных нарушениях в срок не позднее 30 календарных дней со дня получения настоящего представления, а также принять меры к надлежащему осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, в том числе в отношении подведомственных бюджетных и казенных учреждений. О результатах исполнения настоящего представления следует проинформировать УФК по Рязанской области до 25 марта 2019 г. (или не позднее 5-ти дней с даты исполнения представления) (том 3 л.д.111-113).

В рамках данной проверки на основании приказа УФК по Рязанской области от 5 декабря 2018 г. №329-о/д «О назначении встречной проверки в государственном казенном учреждении Рязанской области «Центр социальных выплат Рязанской области» УФК по Рязанской области провело в отношении подведомственного Минтруду Рязанской области учреждения ГКУ РО «Центр социальной выплаты Рязанской области» встречную выездную проверку на тему: «Проверка дополнительной информации, документов и материалов, влияющих на выводы, сделанные по результатам ранее проведенного контрольного мероприятия в государственном казенном учреждении Рязанской области «Центр социальных выплат Рязанской области»». 

Как пояснили в ходе судебного разбирательства представители УФК по Рязанской области, данной проверкой в отношении ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области» УФК по Рязанской области было установлено, что в нарушение пункта 1 статьи 13 Федерального закона от 06.12.2011 №402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее - Федеральный закон №402-ФЗ), абзаца 3, пункта 4 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 1 декабря 2010 г. №157н, абзаца 7 пункта 102 Инструкции по применению Плана счетов бюджетного учета, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 06.12.2010  №162н, пунктов 3 и 7 Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28 декабря 2010г. № 191н, пунктов 2 и 4 раздела II Учетной политики по организации и ведению бюджетного учета по осуществлению функций получателя средств областного бюджета, администратора доходов областного бюджета, администратора источников финансирования дефицита областного бюджета, утвержденной приказом ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области» от 31 декабря 2015 г. № 142 (в редакции от 26.08.2016 №24) на 2016 год в Минтруд Рязанской области письмом от 28 февраля 2017г. № 7893-01 ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области» была предоставлена заведомо недостоверная бюджетная отчетность за 2016 год в части не отражения по строке 490 «Расчеты по принятым обязательствам» (030200000) по графам 6 и 9 «На конец отчетного периода» Баланса и в Сведениях по дебиторской и кредиторской задолженности (форма по ОКУД 0503169) в части кредиторской задолженности суммы 19994071, 38 рублей.

Как пояснили в ходе судебного разбирательства представители УФК по Рязанской области, в случае несогласия с фактами, изложенными в акте выездной внеплановой проверки, Минтруд Рязанской области вправе был направить в адрес УФК по Рязанской области свои письменные возражения по акту в течение 10 рабочих дней со дня его получения в целом или по его отдельным положениям, а также документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений (п.65 Правил №1092). Однако таковых возражений на акт, принятый по результатам указанной выездной внеплановой проверки объектом контроля - Минтрудом Рязанской области адрес УФК по Рязанской области не представлено.

Как пояснили в ходе судебного разбирательства представители УФК по Рязанской области, в ходе проверки УФК по Рязанской области в качестве правового обоснования указало нарушение Минтрудом Рязанской области положений пунктов 1, 4 (абз.3) статьи 160.2-1 БК России и пунктов 2.1., 3.1. Порядка осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств областного бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов областного бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита областного бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего аудита, утвержденного постановлением Правительства Рязанской области от 30 мая 2014 г. № 150 (далее - Порядок № 150), а именно: Минтруд Рязанской области не обеспечил надлежащий внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит при проверке поступившей бюджетной отчетности за 2016 год подведомственного ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области», в которой не была отражена кредиторская задолженность по выплатам за декабрь 2016 г. в сумме 19994071, 38 рублей, что повлекло за собой искажение Баланса главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета (форма ОКУД 0503130) и Сведений по дебиторской и кредиторской задолженности (форма ОКУД 0503169) по состоянию на 1 января 2017 г. на сумму 19994071, 38 рублей, направленных в Министерство финансов Рязанской области в составе Сводной Бюджетной отчетности Минтруда Рязанской области.

В ходе судебного разбирательства представитель ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области» в части вменяемого Министерству нарушения о необеспечении надлежащего внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита при проверке бюджетной отчетности Центра, в которой не была отражена кредиторская задолженность по выплатам за декабрь 2019 г. в сумме 19 994 071,38 руб., пояснил, что указанные денежные средства представляют собой часть суммы выплат мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации, в соответствии с нормами Закона РФ от 15.05.1991 №1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», рассчитанную в декабре 2016 года и выплаченную получателям в январе 2017 года в силу недостаточности размера субвенций из федерального бюджета. Таким образом, по мнению представителя ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области», Министерство в своем заявлении правомерно отмечает, что публично-правовые обязательства, по которым лимиты бюджетных средств не доведены учреждению, возникают в силу Закона, а не в результате действия учреждения по принятию бюджетных обязательств и не образуют кредиторской задолженности. Отражение в бюджетной отчетности кредиторской задолженности по социальным выплатам перед гражданами предполагает ведение учета денежных средств непосредственно в отношении получателей. 

В ходе судебного разбирательства представитель ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области» пояснил, что решением Арбитражного суда Рязанской области от 19.02.2018 по делу А54-5079/2017, вступившим в законную силу, при отмене результатов проверки УФК по Рязанской области установлено, что ведение бухгалтерского и бюджетного учета непосредственно в отношении конкретных граждан не входит в компетенцию Центра. Учет денежных средств производится Центром в разрезе организаций, осуществляющих доставку выплат. По мнению представителя ГКУ РО «Центр социальных выплат Рязанской области», с учетом специфики своей работы, в качестве кредиторской задолженности подлежит отражению задолженность перед бюджетом (налоговые обязательства), перед государственными внебюджетными фондами, перед поставщиками и подрядчиками за поступившие материальные ценности, выполненные работы, оказанные услуги, перед сторонними организациями, перед подотчетными лицами, переда работниками по депонированной заработной плате и т.д.

В силу пункта 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее БК России) (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства (п. 3 ст. 265 БК России).

В соответствии с пунктом 1 статьи 267.1 БК России одним из методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля является проверка.

Под проверкой в целях БК России понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (п. 2 ст. 267.1 БК России).

На основании пункта 3 названной статьи проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе встречные проверки. Под выездными проверками в целях БК России понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов. Под встречными проверками в целях БК России понимаются проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.

Согласно пункту 1 статьи 269.2 БК России полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (далее - органы внутреннего финансового контроля) по осуществлению внутреннего финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего финансового контроля по внутреннему финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций (п. 3 ст. 269.2 БК России). Во исполнение указанной нормы Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 №1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее Правила №1092).

При осуществлении полномочий по внутреннему финансовому контролю органы внутреннего финансового контроля: проводят проверки, ревизии и обследования; направляют объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (п. 1 ст. 269.2 БК России).

В соответствии с пунктом 1 статьи 270.2 БК России (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период), в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (п.2 ст. 270.2 БК России). Аналогичные нормы содержатся в пунктах 10 (подпункте «г») и 68 (подпункте «а») Правил №1092.

Согласно пункту 4 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 №703, Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В соответствии с Положением об УФК по Рязанской области, утвержденным приказом Федерального казначейства от 27.12.2013 №316 (приложение №63) (далее  - Положение, том 2 л.д.113-119), УФК по Рязанской области является территориальным органом Федерального казначейства, созданным в границах Рязанской области, и находится в непосредственном подчинении Федерального казначейства.

Одной из основных задач УФК по Рязанской области является контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере (п.8.5(1) Положения).

Пунктом 5 Правил №1092 установлено, что внеплановые контрольные мероприятия осуществляются на основании решения руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа), принятого:

в случае поступления обращений (поручений) Президента Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Министра финансов Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, правоохранительных органов, иных государственных органов, депутатских запросов, обращений граждан и организаций;

в случае получения должностным лицом Федерального казначейства (его территориального органа) в ходе исполнения должностных обязанностей информации о нарушениях законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенных к сфере деятельности Федерального казначейства, в том числе из средств массовой информации;

в случае истечения срока исполнения ранее выданного предписания (представления);

в случаях, предусмотренных пунктами 38, 47, 67 настоящих Правил.

В случае, предусмотренном абзацем третьим настоящего пункта, решение о проведении территориальным органом Федерального казначейства внепланового контрольного мероприятия, принимается руководителем (заместителем руководителя) территориального органа Федерального казначейства по согласованию с руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства.

Следует согласиться с представителями УФК по Рязанской области, что с учетом приведенных положений законодательства в финансово-бюджетной сфере следует, что проверочные мероприятия проводятся уполномоченным органом в отношении объекта контроля, которому по результатам проверки может быть выдано представление или предписание.

Согласно пунктам 5, 67 Правил №1092, назначение контрольного мероприятия внеплановой проверки осуществляется на основании решения руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа). 

Как следует из материалов дела, назначение спорной внеплановой проверки в отношении Минтруда Рязанской области было произведено на основании приказа руководителя УФК по Рязанской области от 30.11.2018  №327-о/д, изданного на основании поручения (решения руководителя) Федерального казначейства, доведенным письмом от 23.11.2018 №21-02-03/25147.

Следует согласиться с представителями УФК по Рязанской области, что с учетом вышеприведенных норм УФК по Рязанской области, осуществив внеплановое контрольное мероприятие в отношении Минтруда Рязанской области, действовало в рамках предоставленных ему законом полномочий. При таких обстоятельствах довод заявителя об отсутствии оснований для проведения внеплановой проверки судом отклоняется.

В силу п.66 Правил №1092, акт и иные материалы выездной проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) в течение 50 дней со дня подписания акта.

Следует признать, что указанные сроки не соблюдены. Вместе с тем, не соблюдение УФК по Рязанской области сроков, регламентированных п.66 Правил №1092, не может являться безусловным основанием для удовлетворения заявленного требования, поскольку данные сроки не являются пресекательными. Более того, судом учтено, что возражений на акт, принятый по результатам указанной выездной внеплановой проверки объектом контроля - Минтрудом Рязанской области в адрес УФК по Рязанской области не представлено.

В соответствии с абзацем 2 части 4 статьи 160.2-1 БК России (в действовавшей редакции) главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета (их уполномоченные должностные лица) осуществляют на основе функциональной независимости внутренний финансовый аудит в целях: подтверждения достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Министерством финансов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 9 пункта 2 раздела III «Полномочия Министерства» Положения о министерстве социальной защиты населения Рязанской области, утвержденного постановлением Правительства Рязанской области от 09.06.2008 №91 (в редакции, действовавшей в спорный период), Минтруд Рязанской области с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право осуществлять функции и полномочия учредителя подведомственных государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, за исключением принятия решения об их создании, реорганизации и ликвидации, осуществлять контроль и координацию их деятельности.

Согласно разделу III «Последующий контроль» раздела VI «Внутренний финансовый контроль» Учетной политики, утвержденной приказом Минтруда Рязанской области от 31.12.2015 №69, в целях организации и осуществления внутреннего финансового контроля совершаемых фактов хозяйственной деятельности Минтруда Рязанской области производятся следующие виды контрольных мероприятий, в том числе: проверка достоверности данных бухгалтерской и бюджетной отчетности, правильности заполнения отчетных форм представленной подведомственными учреждениями Минтруда Рязанской области.

В соответствии с разделом IV «Порядок и сроки представления финансовой отчетности» Учетной политики Минтруда Рязанской области консолидированная (сводная) квартальная и годовая бухгалтерская отчетность формируется согласно Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28.12.2010 №191н (далее -Инструкция №191н) и Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 25.03.2011 №33н, на бумажных носителях и в электронном виде. Для обработки полученной отчетности от подведомственных государственных учреждений и формирования сводной отчетности используется программный продукт «1С: Свод отчетов».

В установленные сроки подведомственные бюджетные и казенные государственные учреждения предоставляют квартальную и годовую отчетность в электронном виде, файл «XML», путем передачи по телекоммуникационным каналам и на бумажных носителях после утверждения руководителем.

Консолидированная отчетность, как главного распорядителя средств областного бюджета и учредителя, предоставляется в Минфин Рязанской области в виде электронных документов с применением программного продукта «SKIF», с предоставлением на бумажных носителях, утвержденных министром.

Сводная бухгалтерская отчетность составляется на основе представленных данных, содержащихся в отчетности подведомственных учреждений, и представляется на подпись министру за один день до сдачи отчетности в Минфин Рязанской области.

Согласно пункту 3 раздела I Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 №157н (далее - Инструкция №157н), в бухгалтерском учете подлежит отражению информация, не содержащая существенных ошибок и искажений, позволяющая ее пользователям положиться на нее, как на правдивую.

В соответствии с пунктом 6 статьи 13 Федерального закона №402-ФЗ бухгалтерская (финансовая) отчетность должна включать показатели деятельности всех подразделений экономического субъекта, включая его филиалы и представительства, независимо от их места нахождения.

Абзацем 2 пункта 3 Инструкции №157н предусмотрено, что бухгалтерский учет ведется методом начисления, согласно которому результаты операций признаются по факту их совершения, независимо от того, когда получены или выплачены денежные средства (или их эквиваленты) при расчётах, связанных с осуществлением указанных операций.

Пунктом 4 Инструкции №157н предусмотрено, что субъект учета при ведении бухгалтерского учета должен обеспечить формирование полной  и достоверной информации, в том числе о принятых учреждением обязательствах, и формирование бухгалтерской (финансовой) отчетности, необходимой как внутренним, так и внешним пользователям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Федерального закона №402-ФЗ бухгалтерская (финансовая) отчетность должна давать достоверное представление о финансовом положении экономического субъекта на отчетную дату, финансовом результате его деятельности и движении денежных средств за отчетный период, необходимое пользователям этой отчетности для принятия экономических решений.

Согласно пункту 3 Инструкции №191н отчетным периодом для годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности является календарный год с 1 января по 31 декабря включительно.

Составление и представление годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе Баланса главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджете (форма по ОКУД 0503130) (далее - Баланс) и Сведений по дебиторской и кредиторской задолженности (форма по ОКУД 0503169), осуществляется по формам, утвержденным Инструкцией №191н.

Согласно пункту 7 Инструкции №191н бюджетная отчетность составляется на основе данных Главной книги и (или) других регистров бюджетного учета, установленных законодательством Российской Федерации для получателей бюджетных средств, администраторов доходов бюджетов, администраторов источников финансирования дефицита бюджетов, финансовых органов, органов казначейства, с обязательным проведением сверки оборотов и остатков по регистрам аналитического учета с оборотами и остатками по регистрам синтетического учета.

Как пояснили представители УФК по Рязанской области в ходе судебного разбирательства, из Баланса Минтруда Рязанской области следует, что суммы начисленных выплат отражались по кредиту счета аналитического учета счета 1.302.62 «Расчеты по пособиям по социальной помощи населению» и дебету счета 1.401.20.262 «Расходы текущего финансового года», а также ежемесячно отражались в регистрах бухгалтерского учета (код формы по ОКУД 0504071): в Журнале операций №2 «Журнал операций с безналичными денежными операциями» и Журнале операций №5 расчетов с дебиторами по доходам.

Как пояснили представители УФК по Рязанской области, встречная проверка в отношении подведомственного Минтруду Рязанской области учреждения - ГКУ РО «Центр социальной выплаты Рязанской области» своевременности отражения в бухгалтерском учете операций по начислению мер социальной поддержки показала недостоверные данные: в январе 2017 года в Журнале операций №5 были отражены операции по начислению за декабрь 2016 года в сумме 19994071,38 рублей. При наличии информации о задолженности, представленной подведомственным Минтруду Рязанской области учреждением ГКУ РО «Центр социальной выплаты Рязанской области» письмом от 13.02.2017 №754-01 и направленной Минтрудом Рязанской области в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации письмом № ДБ/13-1036, Минтруд Рязанской области принял бюджетную отчетность от ГКУ РО «Центр социальной выплаты Рязанской области» за 2016 год, в которой не была отражена кредиторская задолженность по выплатам за декабрь 2016 года в сумме 19994071,38 рублей, что повлекло за собой искажение данных форм Баланса и Сведений по дебиторской и кредиторской задолженности (форма по ОКУД 0503169) по состоянию на 1 января 2017 г. на сумму 19994071,38 рублей, представленных в министерство финансов Рязанской области в составе Сводной Бюджетной отчетности Минтруда Рязанской области.

Между тем, судом учтена правовая позиция, сформированная при рассмотрении дела №А54-5079/2017, согласно которой, в соответствии со статьей 8 Федерального закона №402-ФЗ экономический субъект самостоятельно формирует свою учетную политику, в которой в отношении конкретного объекта бухгалтерского учета выбирается способ его ведения из способов, допускаемых стандартами. В соответствии с нормами бюджетного законодательства приказом от 31.12.2015 №142 в Центре утверждена учетная политика по организации и ведению бюджетного учета по осуществлению функций получателя средств областного бюджета, администратора доходов областного бюджета, администратора источников финансирования дефицита областного бюджета. Согласно пункту 2 раздела 3 учетной политики в соответствии с требованиями пункта 102 Инструкции 162н суммы выплаты пособий и других социальных выплат отражаются в бухгалтерском учете по счету 1302.62 (63). Бухгалтерский учет операций по выплате пособий и других социальных выплат ведется в разрезе организаций, осуществляющих доставку по выбору получателей через: почтовые отделения связи; на счета получателей пособий и других социальных выплат, открытые в кредитных учреждениях. При рассмотрении дела №А54-5079/2017 суд пришел к выводу, что поскольку Центр осуществлял выплаты по указанию Министерства социальной защиты Рязанской области, а ГКУ Рязанской области «Управление социальной защиты Рязанской области» ведет учет конкретных получателей мер социальной поддержки, то ведение бухгалтерского и бюджетного учета непосредственно в отношении конкретных граждан не входит в компетенцию Центра.

Довод УФК по Рязанской области о том, что УФК по Рязанской области осуществило разные контрольные мероприятия: внеплановую выездную проверку в отношении Минтруда Рязанской области в период с 5 по 21 декабря 2018 г. и плановую выездную проверку в отношении ГКУ «Центр социальных выплат Рязанской области в период с 20 апреля 2017 г. по 1 июня 2017 г., не свидетельствует о том, что ведение бухгалтерского и бюджетного учета непосредственно в отношении конкретных граждан входит в компетенцию Центра.

 При установленных обстоятельствах следует признать, что УФК по Рязанской области не представлены безусловные доказательства, свидетельствующие о нарушение Минтрудом Рязанской области пункта 4 (абз. 2) статьи 160.2-1 БК РФ, пункта 3.3 Положения об отделе, разделом III «Последующий контроль» раздела VI «Внутренний финансовый контроль» Учетной политики Минтруда Рязанской области.

Следует признать, что в ходе судебного разбирательства не представлены безусловные доказательства, свидетельствующие о том, что со стороны Минтруда Рязанской области не был осуществлен надлежащий внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит при проверке поступившей отчетности. 

Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом.

Вместе с тем, доводы заявителя о том, что оспариваемое представление возлагает на него обязанности, не вытекающие из действующего законодательства, а их неисполнение влечет административную ответственность, вынесенные акты нарушают права и законные интересы Минтруда Рязанской области, создавая препятствия для осуществления им возложенных на него функций, судом отклоняются как неосновательные. 

Из содержания оспариваемого представления не усматривается, что оно может каким-либо образом нарушать права и интересы Министерства в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что возлагает на него какие-либо дополнительные обязательства, создает иные препятствия для осуществления деятельности.

Кроме того, суд считает необходимым отметить, что в силу пункта 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения, административная ответственность за бюджетные нарушения действующим законодательством не предусмотрена. Вынесение контрольным органом представления к бюджетным мерам принуждения согласно пункту 2 статьи 306.2 БК РФ не относится.

Суд пришел к выводу, что в рассматриваемой ситуации, признание незаконным представления, при том, что в данном акте перечислены нарушения, выявленные в ходе проведенной внеплановой проверки, свидетельствовало бы об излишне формальном подходе суда к разрешению данного спора, что не соответствует задачам и целям судопроизводства по укреплению законности и предупреждению правонарушений, а конкретно в рассматриваемом случае, защите интересов Российской Федерации в использовании бюджетных средств.

Оценив все доказательства в их взаимосвязи и совокупности с обстоятельствами дела, суд пришел к выводу, что представление Управления Федерального казначейства по Рязанской области, проверенное на соответствие Бюджетному кодексу Российской Федерации, не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, в связи с чем в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. В удовлетворении требования Министерства труда и социальной защиты населения Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 

<

***>) о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Рязанской области (г. Рязань, ОГРН 

<

***>) от 21.02.2019 №59-23-06/23-916, проверенного на соответствие Бюджетному кодексу Российской Федерации, отказать.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в Двадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Рязанской области. 

На решение, вступившее в законную силу, может быть подана кассационная жалоба в порядке и сроки, установленные статьями 275, 276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, через Арбитражный суд Рязанской области.

Судья Л.И. Котлова