Арбитражный суд Волгоградской области

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

г. Волгоград                                                                                            Дело № А12-19023/2020                  

«25» сентября 2020 года     

Резолютивная часть объявлена 25 сентября 2020 года

Полный текст решения изготовлен 25 сентября 2020 года 

Арбитражный суд Волгоградской области в составе судьи Двояновой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Матвеевой Ю.А., 

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Санаторий Эльтон-2» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) к Межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) об оспаривании постановления о назначении административного наказания

с привлечением  к участию в деле в качестве заинтересованных лиц: Государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Палласовская центральная районная больница» (ИНН 

<

***>), прокуратуры Волгоградской области, Комитета здравоохранения Волгоградской области 

при участии в судебном заседании:

от заявителя - ФИО1, доверенность от 18.12.2019,

от административного органа - ФИО2, доверенность №01-07/11020 от 21.07.2020, 

от прокуратуры Волгоградской области - ФИО3, доверенность №8-64-2018/64 от 05.08.2020,

от Облздрава – ФИО4, доверенность №10 от 20.04.2020

от ГБУЗ «Палласовская центральная районная больница» - не явился, извещен 

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Санаторий Эльтон-2» (далее – ООО «Санаторий Эльтон-2», Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям (далее – административный орган, Управление Росприроднадзора, ответчик) от 15.07.2020 №8/14/20-ВН о назначении административного наказания, предусмотренного ч. 1 ст. 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде административного штрафа в размере 800 000 руб.

Управление Росприроднадзора полагает, что оспариваемое постановление соответствует закону, в удовлетворении заявления просит отказать.

Прокуратуры Волгоградской области возражает против удовлетворения заявленных требований.

Комитет здравоохранения Волгоградской области полагается на усмотрение суда.   

Изучив представленные документы, оценив правовые позиции сторон, арбитражный суд считает, что  оспариваемое постановление подлежит изменению в части назначенного наказания в силу следующего.

Как следует из материалов дела, что на основании решения от 12.05.2020 прокуратурой Палласовского района Волгоградской области проведена проверка соблюдения требований законодательства об охране и использовании недр в деятельности ООО «Санаторий Эльтон-2», в ходе которой установлено, что Общество, в нарушение требований ст. 4, ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 11, ст. 17.1, п. 1 ст. 23 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах»  осуществляет пользование недрами на Эльтонском месторождении лечебных грязей в границах горного отвода в отсутствие лицензии.

Результаты проверки отражены в акте от 26.05.2020 (т.д. 1, л.д. 99)

По данным фактам 26.05.2020 прокурором Палласовского района в отношении ООО «Санаторий Эльтон-2» вынесено постановление о возбуждении производства об административном правонарушении по признакам ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ.

В соответствии со ст. 23.22 КоАП РФ прокуратурой Палласовского района материалы проверки в отношении ООО «Санаторий Эльтон-2» направлены в Межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям.

Постановлением Управления Росприроднадзора №8/14-20-ВН от 15.07.2020 Общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением наказания в виде штрафа в размере 800 000 рублей.

Частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за пользование недрами без лицензии на пользование недрами, за исключением случаев, предусмотренных статьей 7.5 настоящего Кодекса.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ, являются отношения, складывающиеся в связи с реализацией права государственной собственности на недра.

Объективная сторона правонарушения представляет собой действия по пользованию недрами без лицензии, т.е. расценивается как самовольное недропользование. 

В соответствии с положениями статьи 4 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы, в том числе недра.

Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах) регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр, и содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации.

В силу ст. 1.2 Закона о недрах недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.

В соответствии со ст. 7 Закона о недрах пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

Согласно ст. 9 Закона о недрах пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами.

Права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр.

На основании ст. 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

В силу ст. 17.1 Закона о недрах при переходе в установленных случаях права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению.

Право пользования участком или участками недр, приобретенное юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленной гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом или иными федеральными законами.

Лицензия на пользование участками недр, приобретенная юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передана третьим лицам, в том числе в пользование.

Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр, согласно п. 1 ст. 23 Закона о недрах, является соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами

В соответствии с п. 16.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 №3314-1, владельцы лицензий имеют право привлекать на подрядных условиях исполнителей отдельных видов работ, связанных с пользованием недрами, которые принимают на себя ответственность за соблюдение требований по охране недр и окружающей природной среды в процессе ведения указанных работ.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда РФ от 04.10.2006 №441-0, приобретаемое на основе лицензии право осуществлять определенный вид деятельности обусловливает персонифицированный характер лицензии, означающий, что лицензируемая деятельность всегда должна выполняться только лицензиатом; в противном случае, а именно при передаче возникшего в силу лицензии права на осуществление конкретного вида деятельности другому лицу, утрачивается смысл лицензирования.

Законодательством не предусмотрена возможность осуществления вида деятельности (а не отдельных видов работ) по недропользованию без лицензии, но на основании подрядных и иных гражданско-правовых договоров.

Пользование участками недр, на осуществление которого предоставлена лицензия, может выполняться только лицом, получившим лицензию, с возможностью привлечения на подрядных условиях только для исполнения отдельных видов работ, связанных с пользованием недрами.

Как следует из материалов дела, Отделом геологии и лицензирования по Волгоградской области департамента по недропользованию по Южному федеральному округу Федерального агентства по недропользованию 17.11.2016 (в связи с реорганизацией ГАУЗ «Санаторий Эльтон» в форме присоединения) ГБУЗ «Палласовская ЦРБ» выдана лицензия на пользование недрами ВЛГ 02237 МЭ с целью добычи лечебных грязей для бальнеотерапевтического применения на Эльтонском месторождении (горный отвод), участок недр расположен в 4 км северо-западнее п. Эльтон Палласовского муниципального района Волгоградской области. Срок окончания действия лицензии - 01.12.2039.

Указанный участок недр расположен на земельном участке с кадастровым номером 34:23:200002:0001.

01.03.2016 между Комитетом здравоохранения Волгоградской области и ООО «Санаторий Эльтон-2» заключено концессионное соглашение на проектирование, создание и эксплуатацию имущества для санаторно-курортного лечения на территории Волгоградской области, в соответствии с которым Общество обязуется за свой счет создать комплекс имущества для санаторно-курортного лечения на территории Волгоградской области и осуществлять деятельность по оказанию услуг по санаторно-курортному лечению.

На основании п. 21, 22 данного концессионного соглашения Обществу предоставлен в аренду земельный участок, с кадастровым номером 34:23:200002:0001, площадь 196 000 кв. м. – для добычи рапы и грязи в целях осуществления деятельности по оказанию услуг по санаторно-курортному лечению.

Во исполнение постановления Администрации Волгоградской области от 03.04.2017 №174-п между Комитетом здравоохранения Волгоградской области и ООО «Санаторий Эльтон-2» заключено дополнительное соглашение к концессионному соглашению от 01.03.2016, где пункт 21 изложен в редакции: Обществу предоставлен в аренду земельный участок, с кадастровым номером 34:23:200002:0001, площадь 196 000 кв. м. – для осуществления деятельности по оказанию услуг по санаторно-курортному лечению. То есть, слова «добыча рапы и грязи в целях» исключены из текста соглашения.

В соответствии с договором №1 от 15.06.2017 ГБУЗ «Палласовская ЦРБ» (пользователь недр) дает ООО «Санаторий Эльтон-2» согласие осуществлять деятельность, связанную с пользованием недрами на Эльтонском месторождении лечебных грязей в границах горного отвода, при условии соблюдения Закона Российской Федерации от 03.03.1995 № 27-ФЗ «О недрах», в порядке и на условиях, предусмотренных настоящим договором.

Из объяснений главного врача ГБУЗ «Палласовская ЦРБ» ФИО5, а также писем Общества в адрес Пользователя недр «О передаче данных по добыче лечебной грязи» следует, что ООО «Санаторий Эльтон-2» с момента заключения Договора добывает лечебную грязь, предоставляя учреждению сведения о ее количестве. Самостоятельную добычу полезных ископаемых учреждение не осуществляет, в своей деятельности лечебную грязь не использует.

В соответствии с пунктом 3.7 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1 пользователь недр, получивший участок недр в виде горного отвода, имеет исключительное право в его границах осуществлять деятельность в соответствии с предоставленной лицензией. Деятельность других лиц, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия владельца лицензии, закрепляемого в договоре между ним и другими лицами.

На основании пункта 16.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1 владельцы лицензий имеют право привлекать на подрядных условиях исполнителей отдельных видов работ, связанных с пользованием недрами, которые принимают на себя ответственность за соблюдение стандартов (норм, правил) в области охраны недр и окружающей природной среды в процессе ведения указанных работ.

Вместе с тем данная норма позволяет привлекать на подрядных условиях только для исполнения отдельных видов работ, связанных с пользованием недрами.

В силу статьи 2 и пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" вид деятельности, на осуществление которой выдана лицензия, может выполняться только получившим ее лицом при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий.

Аналогичное правило закреплено в части 7 статьи 17.1 Закона о недрах: право пользования участком или участками недр, приобретенное юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленной гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом или иными федеральными законами.

Исключениями, о которых идет речь, являются: предусмотренные Законом о недрах - случаи, прямо указанные в части 1 статьи 17.1; предусмотренными иными федеральными законами - случаи, которые установлены Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» и к которым отсылает часть 3 статьи 17.1 Закона о недрах.

Лицензия на пользование участками недр, приобретенная юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передана третьим лицам, в том числе в пользование (часть 8 статьи 17.1 Закона о недрах).

Законодательством, регулирующим данные правоотношения, не предусмотрена возможность осуществления вида деятельности (а не отдельных видов работ) по недропользованию без лицензии, но на основании подрядных и иных гражданско-правовых договоров. Аналогичная позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.01.2011 № 9174/10, постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 05.12.2016 г. по делу № А32-20553/2016.

По договору №1 от 15.06.2017 ГБУЗ «Палласовская центральная районная больница» фактически передало ООО «Санаторий Эльтон-2» исполнение предусмотренного лицензией полного цикла работ и на предусмотренных ею условиях, то есть вид деятельности, составляющий саму суть недропользования, а не отдельные виды работ, необходимые для такого недропользования.

Таким образом, ООО «Санаторий Эльтон-2» осуществляет пользование недрами в границах горного отвода Эльтонского месторождения лечебных грязей в отсутствие соответствующей лицензии.

Материалами дела подтверждаются и лицами, участвующими в деле, не оспариваются факт осуществления пользования недрами без лицензии, что свидетельствует о наличии в действиях Общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах в действиях общества имеется состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.3. КоАП РФ.

В рассматриваемом случае, в деле не имеется доказательств, подтверждающих, что Общество предприняло все зависящие от него меры по надлежащему исполнению требований действующего законодательства и недопущению совершения административного правонарушения. 

Порядок привлечения общества к административной ответственности соблюден, нарушений процессуальных требований со стороны ответчика при производстве по делу об административном правонарушении судом не установлено.

Вместе с тем, рассмотрев доводы заявителя, суд усматривает основания  для замены административного наказания в виде административного штрафа на предупреждение в соответствии с положениями статьи 4.1.1 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях субъектам малого и среднего предпринимательства за первое совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи. 

Предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба. 

Таким образом, замена штрафа на предупреждение допускается при наличии совокупности условий: отнесение заявителя к субъектам малого и среднего предпринимательства; совершение правонарушения впервые; отсутствие причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда, а также при отсутствии имущественного ущерба.

Судом установлено, что Общество ранее к административной ответственности не привлекалось, доказательств того, что совершенное правонарушение причинили вред или создали угрозу причинения вреда, в материалах дела не имеется, статья 7.3 КоАП РФ к исключениям, предусмотренным частью 2 статьи 4.1.1 КоАП РФ, не относится.

Административный орган не доказал, что совершенным Обществом административным правонарушением был причинен имущественный ущерб, вред жизни и здоровью людей, а также указанным объектам.

Привлечение общества к административной ответственности за пользование недрами без лицензии не свидетельствует безусловно о причинении и наступлении вреда, обязанность доказывания наличия которого необходима при рассмотрении иска о его возмещении. 

Указанная правовая позиция согласуется с выводами, изложенными в определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2018 № 304-ЭС18-5492.

Как следует из сведений из Единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства ООО «Санатория Эльтон-2» включен в него, является малым предприятием.

Согласно части 1 статьи 3.1 КоАП РФ административное наказание характеризуется как мера ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами. 

Судом учитывается, что ООО «Санаторий Эльтон 2» осуществляет социально значимую деятельность. Из концессионного соглашения от 01.03.2016 заключено между Комитетом здравоохранения Волгоградской области и ООО «Санаторий Эльтон-2» следует, что при исполнении обязательств по Соглашению стороны исходят из необходимости обеспечения гарантированных законодательством Российской Федерации прав граждан, в том числе прав на получение бесплатной медицинской помощи со следующим объемом предоставления услуг на объекте Соглашения: доврачебная помощь не менее 488 213 услуг в год, санаторно-курортная помощь не менее 21 484 услуг в год. Согласно Приложению 2 концессионного соглашения ежегодные объемы оказания медицинских услуг при осуществлении деятельности с использованием объекта соглашения включают доврачебную  и санаторно-курортную помощь: диетология- 255270 услуг в год, лабораторная диагностика-4412 услуг в год, лечебная физкультура- 2884 услуги в год, медицинский массаж-52182 услуги в год, сестринское дело – 13177 услуг в год, физиотерапия – 133 952 услуги в год, функциональная диагностика-336 услуг в год, акушерство и гинекология – 10 152 услуги в год, неврология – 5 912 услуг в год, терапия – 5420 услуг в год.

С учетом конкретных обстоятельств суд полагает, что назначением  более мягкого вида административного наказания за совершенное правонарушение - предупреждения будут достигнуты цели административного наказания по предупреждению совершения новых правонарушений.

Суд, учитывая принцип справедливости, соразмерности и дифференцированности ответственности, принимая во внимание характер и конкретные обстоятельства совершенного правонарушения, приходит  к выводу о наличии оснований для замены назначенного наказания в виде административного штрафа в размере 800 000 рублей на предупреждение.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

постановление Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Астраханской и Волгоградской областям от 15.07.2020                №8/14-20-ВН о привлечении общества с ограниченной ответственностью «Санаторий Эльтон-2» к административной ответственности по части 1 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изменить в части назначения административного наказания, заменив административный штраф в размере 800 000 рублей на предупреждение.

Решение может быть обжаловано в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней со дня его принятия через арбитражный суд Волгоградской области.

Судья                                                                                           Т.В. Двоянова