﻿

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

Кремль, корпус 4, Нижний Новгород, 603082

 http://fasvvo.arbitr.ru/ E-mail: info@fasvvo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции 

Нижний Новгород

Дело № А43-5002/2020

30 августа 2021 года

 

(дата изготовления постановления в полном объеме)

Резолютивная часть постановления объявлена 24.08.2021.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Башевой Н.Ю.,

судей Забурдаевой И.Л., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителя

от заявителя: Жмулиной Н.О. (доверенность от 11.01.2021 № 1) 

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

Волжско-Окского управления Федеральной службы по экологическому, 

технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 26.01.2021 и

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2021

по делу № А43-5002/2020

по заявлению государственного бюджетного учреждения Нижегородской области

«Экология региона» (ИНН: 5262091149, ОГРН: 1025203738559) 

о признании недействительным предписания Волжско-Окского управления 

Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

и   у с т а н о в и л : 

государственное бюджетное учреждение Нижегородской области «Экология региона» (далее – Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным предписания Волжско-Окского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Управление) от 13.12.2019 № Пр-2166/19/П/13 об устранении нарушений статей 9 и 19 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (далее – Закон № 117-ФЗ) и пункта 2 приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 02.10.2015 № 395 «Об утверждении требований к содержанию правил эксплуатации гидротехнических сооружений» (далее – Приказ № 395).

Решением суда от 26.01.2021 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2021 решение суда оставлено без изменения.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили Правила консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 20.10.2014 № 1081 (далее – Правила № 1081), нарушили нормы процессуального законодательства, неполно исследовали обстоятельства, имеющие значение для дела. Декларация безопасности гидротехнического сооружения подразумевает два жизненных цикла на стадии эксплуатации и на стадии консервации гидротехнических сооружений. Собственником (эксплуатирующей организацией) не принималось решение о консервации гидротехнического сооружения в соответствии с требованиями законодательства, фактически сооружение находится в стадии эксплуатации; отсутствие согласованных правил эксплуатации гидротехнического сооружения является нарушением действующего законодательства. Учреждению правомерно выдано оспариваемое предписание. Подробно позиция Управления изложена в кассационной жалобе.

Учреждение в отзыве на кассационную жалобу и его представитель в судебном заседании не согласились с доводами Управления.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечило.

Законность решения Арбитражного суда Нижегородской области и постановления Первого арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс).

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании распоряжения от 13.12.2019 № Пр-2166/19  Управление провело плановую выездную проверку Учреждения с целью проверки исполнения ранее выданного предписания от 26.06.2018                                  № Пр-926/18/П/14.

В ходе проверки установлено, что Учреждение не исполнило требование, изложенное в пункте 8 ранее выданного предписания. В нарушение статьи 9 и 19 Закона № 117-ФЗ и пункта 2 Приказа № 395 эксплуатация гидротехнических сооружений шламонакопителя «Белое море» (далее – ГТС) осуществлялась не в соответствии с разработанными и согласованными с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, правилами эксплуатации гидротехнических сооружений.

Результаты проверки отражены в акте от 13.12.2019 № Пр-2166/19/А/13.

Учреждению выдано предписание от 13.12.2019 У№ ПР-2166/19/П/13, в соответствии с которым оно обязано в срок до 31.03.2020 принять меры к устранению выявленных нарушений.

Учреждение оспорило предписание в судебном порядке.

Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии нарушений требований законодательства со стороны Учреждения, заявленное требование удовлетворил. Суд руководствовался нормами Закона № 117-ФЗ, Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ                      «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон                             № 294-ФЗ), Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401 (далее – Положение № 401), Правилами № 1081.

Первый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь этими же нормами, согласился с выводами суда первой инстанции и оставил решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса ненормативные правовые акты органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны недействительными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Обязанность доказывания законности и обоснованности принятия оспариваемого  ненормативного правового акта возлагается на орган, принявший ненормативный правовой акт (часть 5 статьи 200 Кодекса).

Закон № 117-ФЗ регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений; устанавливает обязанности органов государственной власти, собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений.

Согласно статье 13 данного закона федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, организацией и проведением проверок юридических лиц применяются положения Закона № 294-ФЗ, с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей.

В силу Положения № 401 Федеральная  служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере безопасности гидротехнических сооружений. Служба осуществляет контроль и надзор за соблюдением обязательных требований, в том числе,  юридическими лицами, осуществляющими деятельность по эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений; проводит проверки соблюдения юридическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

В соответствии со статьей 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения. 

Таким образом, предписание выносится в случае установления при проведении надзорным органом проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению нарушений лишь тех требований, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

В силу приведенных норм Управление в пределах своей компетенции вправе проводить проверки юридических лиц при осуществлении деятельности по обеспечению  безопасности гидротехнических сооружений и по результатам проверки правомочно выдавать предписание об устранении выявленных нарушений. 

В статье 9 Закона № 117-ФЗ предусмотрено, что  собственник гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующая организация обязаны: обеспечивать соблюдение обязательных требований при строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, а также их техническое обслуживание, эксплуатационный контроль и текущий ремонт; организовывать эксплуатацию гидротехнического сооружения в соответствии с разработанными и согласованными с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, правилами эксплуатации гидротехнического сооружения; осуществлять капитальный ремонт, реконструкцию, консервацию и ликвидацию гидротехнического сооружения в случае его несоответствия обязательным требованиям.

Собственник гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующая организация несет ответственность за безопасность гидротехнического сооружения вплоть до момента перехода прав собственности к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации гидротехнического сооружения.

Согласно статье 19 Закона № 117-ФЗ нарушениями законодательства о безопасности гидротехнических сооружений являются: строительство и эксплуатация гидротехнического сооружения без соответствующего разрешения; невыполнение требований представления декларации безопасности гидротехнического сооружения; невыполнение предписаний органов государственного надзора; нарушение обязательных требований при проектировании, строительстве, эксплуатации, капитальном ремонте, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений.

Под консервацией гидротехнического сооружения понимается временное прекращение эксплуатации гидротехнического сооружения в целях предотвращения ухудшения его технического состояния, разрушения, защиты, физической сохранности, безопасности жизни, здоровья граждан, безопасности объектов инфраструктуры, в том числе зданий, сооружений, охраны окружающей среды, включая растительный и животный мир. Ликвидация гидротехнического сооружения – это  демонтаж установленного на нем оборудования, снос его конструктивных элементов,  приведение территории, на которой расположено сооружение, в состояние, обеспечивающее безопасность жизни, здоровья граждан, безопасность объектов инфраструктуры, в том числе зданий, сооружений, охрану окружающей среды, включая растительный и животный мир (статья 3 Закона № 117-ФЗ).

В пункте 6 Правил № 1081 установлено, что мероприятия по консервации гидротехнического сооружения осуществляются в порядке, определенном декларацией безопасности гидротехнического сооружения, утвержденной федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений в соответствии с их компетенцией.

Основанием для вынесения оспариваемого предписания послужили выводы Управления о нарушении Учреждением требований статей 9, 19 Закона № 117-ФЗ (эксплуатация ГТС не в соответствии правилами эксплуатации гидротехнических сооружений).

Материалы дела свидетельствую, суды установили, что распоряжением Правительства Нижегородской области от 06.04.2016 № 396-р Учреждение определено заказчиком работ по ликвидации объектов экологического ущерба, включая шламонакопитель «Белое море». Выполнению подлежали работы по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, проведению государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, а также иные, связанные с ликвидацией данных объектов, работы.

Инженерные изыскания, подготовка проектной документации, проведение государственной экспертизы проектной документации по выполнению работ по консервации завершены в 2017 году.

Во исполнение распоряжения от 06.04.2016 № 396-р для проведения фактических работ по консервации указанный объект 17.01.2018 передан в оперативное управление Учреждению по акту приема-передачи государственного имущества (распоряжение Министерства инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области от 26.12.2017 № 326-11-1508/2017).

Исследовав представленные в дело документы (в том числе распоряжения о передаче ГТС; приказ Учреждения от 19.07.2019 № 109; акт обследования от 19.07.2018; декларацию безопасности от 06.06.2019 № 19-19(00)0088-10-ХИМ), суды установили, что спорный объект был передан Учреждению для проведения работ по консервации. Эксплуатация объекта по назначению в каком-либо производственном процессе не осуществлялась. 

Мероприятия по консервации указанного объекта Учреждение осуществляло в соответствии с Правилами № 1081, разработанной в соответствии с ними декларацией безопасности работ по консервации, утвержденной Управлением. Правила № 1081 не содержат обязанности по разработке правил эксплуатации гидротехнических сооружений при проведении работ по консервации.

Поскольку эксплуатация ГТС не осуществляется, а проводятся работы по его консервации, суды сделали правильный вывод о том, что Управление незаконно возлагает на Учреждение обязанность разработать правила эксплуатации ГТС.

Довод Управления об указании на проведение цикла эксплуатации ГТС в декларации безопасности отклоняется, поскольку согласно данной декларации безопасности поступление жидких производственных отходов прекращено в 2013 году. При этом проведение цикла эксплуатации при выполнении работ по консервации ГТС не свидетельствует о возобновлении фактической эксплуатации сооружения и о необходимости разработки правил его эксплуатации.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод о том, что Управление не представило необходимых и достаточных доказательств, подтверждающих законность, обоснованность выданного предписания, и удовлетворили заявленное требование. 

Иные доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судов и получили надлежащую правовую оценку. Оснований для отмены обжалованных судебных актов с учетом доводов, приведенных в кассационной жалобе, у суда кассационной инстанции не имеется.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно, нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Кодекса, в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, не установлено. Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение кассационной жалобы не рассматривался, так как на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

П О С Т А Н О В И Л :

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 26.01.2021 и постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2021 по делу № А43-5002/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу Волжско-Окского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

 

Председательствующий

 

Н.Ю. Башева

 

Судьи

И.Л. Забурдаева

Н.Ш. Радченкова