Арбитражный суд Московской области

   107053, проспект Академика Сахарова, д. 18, г. Москва 

http://asmo.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело №А41-78716/19

13 декабря 2019 года

г.Москва

Резолютивная часть объявлена 02 декабря 2019 года

Полный текст решения изготовлен 13 декабря 2019 года

Арбитражный суд в составе судьи Ю.С. Петропавловской,

При ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания                                    ФИО1,

рассматривает в судебном заседании дело по заявлению АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДСКОГО ОКРУГА ДУБНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ к Прокуратуре Московской области о признании недействительным представления от 01.08.2019г. № 7-02-2019 об устранении нарушений градостроительного законодательства,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Общество с ограниченной ответственностью "ТЕХНОКОНЦЕПТ", Общество с ограниченной ответственностью "Агентство стратегического развития "ЦЕНТР".

При участии в судебном заседании- согласно протоколу

Установил:

Администрация городского округа Дубна Московской области (далее – Администрация го Дубна, администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Московской области к Прокуратуре города Дубна Московской области с заявлением о признании недействительным представления прокуратуры города Дубны от 01.08.2019 № 7-02-2019 об устранении нарушений градостроительного законодательства.

Определением суда от 13.11.2019 произведена замена Прокуратуры г. Дубна на Прокуратуру Московской области (далее – прокуратура, заинтересованное лицо).

В обоснование требований администрация пояснила, что оспариваемое представление не соответствует закону и нарушает ее права и законные интересы. 

Основанием для вынесения представления послужил муниципальный контракт, заключенный между администрацией и ООО «Техноконцепт», на благоустройство набережной им. Менделеева и прилегающего Центрального парка, в которое также входит строительство террасы для пляжного отдыха и сцены. 

По мнению прокуратуры, терраса и сцена являются объектами капитального строительства в связи с наличием у них фундамента, следовательно, на их строительство требуется специальное разрешение, выдаваемое в соответствии со ст. 51 ГрК РФ. В представлении прокуратура обязала администрацию устранить допущенные нарушения. Между тем, наличие фундамента у объекта не является обязательным признаком объекта капитального строительства, а фундаментные конструкции спорных сооружений могут быть демонтированы без нанесения им ущерба, возможно повторное их использование после демонтажа.

В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал.

Представитель заинтересованного лица возражал против заявленных требований, по основаниям, изложенным в отзыве, ссылаясь на то, что капитальный характер спорных сооружений следует из их проектной документации, а именно: терраса для пляжного отдыха устанавливается на фундаменты – сваи винтовые диаметром 133 мм длиной 2,5м, предусмотрено заглубление 42 свай в землю более чем на 2 метра, крепление осуществляется путем сварки металлических элементов, что не позволяет демонтировать террасу без применения режущих инструментов; фундамент сцены – бетонный перекрестно-ленточный монолитный малозаглубленный, для ее перемещения необходимо разрешить бетон и разрезать металлическую арматуру. По мнению прокуратуры, данные объекты являются капитальными, и перемещение их без соразмерного ущерба невозможно.

В качестве третьих лиц в деле принимают участие ООО «Техноконцепт» и ООО «Агентство стратегического развития «Центр».

Третье лицо, ООО «Агентство стратегического развития «Центр», поддержало позицию заявителя. В объяснениях указало, что на месте, на котором смонтирована сцена, уже ранее располагалось бетонное основание, использующееся для возведения на нем временных сборно-разборных конструкций – сцен для проведения массовых мероприятий. На месте террасы для пляжного отдыха располагался (располагается) городской пляж го Дубна,  имевший песчаное покрытие. Поскольку пляж часто подвергался затоплением, было решено обустроить сборно-разборные фундаментные основания террас для пляжного отдыха (пляжных настилов) в виде объемно-пространственной конструкции, состоящей из винтовых свай и металлических балок гнутого профиля. Эксплуатация террас предполагает их сезонный монтаж с последующим демонтажем и хранением до следующего сезона.

Третье лицо, ООО «Техноконцепт» также поддержало позицию администрации, в объяснениях указало, что ранее на территории парка на объекте благоустройства была расположена сцена с бетонным фундаментом. Данная сцена и фундамент были демонтированы, а новая сцена построена в другой части парка и не имеет фундамента. Фактически основание сцены состоит из монолитной железобетонной плиты, с малым заглублением в землю, в целях  выдерживания нагрузок при нахождении на сцене людей и в то же время придания ей сборно-разборного характера для возможности демонтировать и заново ее собрать без ущерба для целостности сооружения и потери ее потребительских свойств.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд установил следующие обстоятельства.

Между Администрацией го Дубна (заказчик) и ООО «Техноконцепт» (подрядчик) был заключен муниципальный контракт № 01482000054190001940001 на благоустройство общественных территорий (набережная) (1 этап). Согласно п. 1.1 контракта, подрядчик обязался выполнить работы по благоустройству общественных территорий (набережная и городской пляж) (1 этап) в соответствии с техническим заданием, в объеме установленном в сметной документации и проектной документации. 

Согласно проектной документации, в рамках контракта предусмотрено в том числе, сооружение «Терраса для пляжного отдыха» и «Постоянное основание под сцену».

Прокуратурой г. Дубна в ходе проведения проверки соблюдения градостроительного законодательства были установлены нарушения, отраженные в представлении от 01.08.2019 № 7-02-2019 об устранении нарушений градостроительного законодательства, выданном Администрации г. Дубна. 

В тексте представления указано следующее.

При изучении проектной документации прокуратура установила, что при благоустройстве набережной предусмотрено строительство сооружений капитального характера. Так на листе 14 тома 4 Раздела проектной документации № 4 «Конструктивные и объемно-планировочные решения» указано, что здания и сооружения №№ 1, 2, 4-10, 12-15 не относятся к объектам капитального строительства. Фундаменты не предусмотрены проектом. Таким образом, объекты №№ 3 и 11 являются объектами капитального строительства, т.к. имеют фундаменты и неразрывно связаны с землей. Согласно проектной документации, объектом № 3 является терраса для пляжного отдыха, объектом № 11 является постоянное основание под сцену.

Вывод о том, что терраса для пляжного отдыха является объектом капитального характера, по мнению прокуратуры, можно сделать из материалов проектной документации, в которой указано, что терраса устанавливается на фундаменты – сваи винтовые диаметром 133 мм, длиной 2,5 м. Расчетная нагрузка, передаваемая  на сваю 3 тс. Пространственная жесткость и неизменяемость сооружения обеспечивается совместной работой винтовых свай и жесткого настила, состоящего из продольных и поперечных балок, жестко связанных со сваями. Терраса для пляжного отдыха предусматривает установку и заглубление в зеленое полотно 42 свай. Сами сваи заглубляются в землю более чем на 2 метра. Площадь самого настила террасы составляет 240 кв.м.

В отношении постоянного основания под сцену в проектной документации указано, что фундамент является перекрестно-ленточный монолитный малозаглубленный. Материал фундамента под сцену составляет бетон класса по прочности на сжатие В25. Армирование монолитных конструкций ведется сетками из отдельных арматурных стержней класса А400. Подготовка под плиту – тощий бетон класса В7,5 толщиной 100мм. Площадь постоянного основания под сцену составляет 282,75 кв.м., всего предусмотрено 6 фундаментных стержней под основание сцены, заглубление стержней в земляной грунт предусматривается на глубину более 0,5м.

Таким образом, прокуратура делает вывод, что с учетом конструкций террасы для пляжного отдыха, постоянного основания для сцены, вида материалов, из которых они изготавливаются, способа крепления на земляном полотне, перемещение вышеуказанных объектов без соразмерного ущерба не представляется возможным.

В соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, проектная документация объектов капитального строительства подлежит экспертизе.

Между тем, в нарушение данной нормы, администрация экспертизу не провела, разместила муниципальный заказ на выполнение работ по благоустройству набережной, по результатам которого 26.06.2019 заключила муниципальный контракт с ООО «Техноконцепт», которое на момент проверки 27.07.2019 приступило к выполнению работ, т.е. начало реализовывать проектные решения, без проведения государственной экспертизы.

Кроме того, согласно ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, строительство объектов капитального строительства осуществляется на основании разрешения на строительство, которое у администрации отсутствует.

Учитывая изложенное, в представлении прокуратура г. Дубны потребовал принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона.

Не согласившись с представлением, администрация обратилась в суд с заявленными требованиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ юридические лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) уполномоченных органов, если полагают, что оспариваемые решения, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений вышеуказанной статьи, основанием для принятия решения суда о признании незаконным решения, действия (бездействия) уполномоченных органов является одновременное несоответствие этого решения, действия (бездействия) закону или иному правовому акту, а также нарушение оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, обратившегося в суд с соответствующими требованиями.

Согласно пункту 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) уполномоченных органов, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу п. 3 ст. 22  Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1   "О прокуратуре Российской Федерации"  (далее – закон о прокуратуре) прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона: вносит представление об устранении нарушений закона.

В соответствии с п. 2 ст. 1 закона о прокуратуре, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Пунктом 1 ст. 24 закона о прокуратуре предусмотрено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Исходя из норм, содержащихся в статьях 1, 21 и 24 Законе N 2202-1, с учетом позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 24.03.2005 N 110-О, а также разъяснений, отраженных в пункте 3 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", в Обзоре судебной практике Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015 (вопрос 19), в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 02.12.2009 N 56-В09-15, в рассматриваемом случае заявление об оспаривании представления прокурора от 11.08.2016 N 561ж-2016 подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Представление от 01.08.2019 № 7-02-2019 вынесено об устранении нарушений градостроительного законодательства, а именно, ст.ст. 49 и 51 ГрК РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе

В силу ч. 1 ст. 51 ГрК РФ,  разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства.

Согласно пунктам 13, 10, 10.2 ст. 1 ГрК РФ,  строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства);

объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие);

некапитальные строения, сооружения - строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений).

В соответствии с п. 1 ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

Согласно правовой позиции ВАС РФ, изложенной в постановлении от 24.09.2013 по делу N А76-1598/2012, термин "объект капитального строительства" является специальным понятием градостроительного законодательства, поэтому он не может подменять собой правовую категорию "объект недвижимого имущества", имеющую иную отраслевую принадлежность, объем и содержание. Понятие объекта капитального строительства, приведенное в пункте 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не содержит в качестве обязательного признака такого объекта возможность его перемещения без несоразмерного ущерба его назначению. Таким образом, Градостроительный кодекс Российской Федерации не отождествляет понятие объекта недвижимости и объекта капитального строительства и не ограничивается критерием прочной связи с землей.

При этом, главным критерием, исключающим тот или иной объект из числа объектов капитального строительства, на строительство которых требуется получения разрешения на строительство, является временный характер сооружения. Временный характер сооружения определяется ограниченным сроком эксплуатации, а не возможностью последующего демонтажа данного сооружения.

Из сопоставления названных норм следует, что понятие капитальности строения, сооружения, относящееся к их техническим признакам, включается в более широкую категорию объектов, прочно связанных с землей, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. Именно с этими правовыми категориями закон связывает отнесение объекта к недвижимому имуществу, в связи с чем, в каждом конкретном случае, с учетом совокупности всех обстоятельств суд, рассматривающий спор, должен определить, насколько прочно как физически, так и функционально объект связан с земельным участком, на котором располагается, и будет ли сохранено его предназначение при перемещении.

Таким образом, из определений капитальных и некапитальных объектов, содержащихся в ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, следует, что: Капитальные объекты – это все объекты кроме 1) некапитальных; 2) объектов, представляющих собой неотделимые улучшения земельного участка. Некапитальные объекты – объекты, не имеющие прочной связи с землей, которые можно демонтировать и вновь установить на том же или другом месте.

Из проектной документации, представленных заявителем пояснений Агентства стратегического развития Центр от 13.08.2019 № 1759 усматривается следующее.

На листе 9 тома № 4 раздела проектной документации № 4 «Конструктивные и объемно-планировочные решения» объект № 8. Пляжный настил (№№ 9, 11, 12 по генплану) значится как сборно-разборное сооружение. Основание пляжного настила запроектировано из винтовых свай диаметром 133 мм. Конструк2ция настила состоит из балок гнутого профиля 120х12х5 с шагом не более 3 м и 80х80х5 с шагом  не более 1,5м. Балки обвязочные по периметру – швеллер 10П. Покрытие – террасная доска 50 мм порода – лиственница.

Процесс разборки пляжного настила проектом не предусмотрен и в проекте не описан ввиду отсутствия требования описания данного процесса в техническом задании. При этом, как организация, разработавшая проект, агентство поясняет, что мероприятия по разборке указанного объекта возможны, в том числе в смысле, установленном п. 10.2 ст. 1 ГрК РФ, и заключаются в снятии террасной доски путем вывинчивания саморезов, разборки конструкции настила, демонтажа обвязки и вывинчивания из грунта свай при помощи специальных механизмов. При соблюдении технологии извлечения элементы покрытия, конструкции настила, обвязки, а также оголовки свай не будут иметь повреждений, способных оказать влияние на их рабочие характеристики. После полного демонтажа и при условии соблюдения технологии данная конструкция может быть смонтирована и использована повторно по тому же назначению, что является прямым и безусловным признаком того, что она не является капитальной.

Исходя из изложенного, указанный объект не является объектом капитального строительства.

В отношении объекта «постоянное основание под сцену» агентство поясняет, что сооружение постоянного основания под сцену представляет собой объемную наземную строительную систему, состоящую из несущих монолитных железобетонных конструкций (плиты покрытия и опор в виде стен), и предназначенную для временного пребывания людей. Конструктивное решение постоянного основания под сцену: габариты 15х20 м, высота 800 мм, основание – по периметру стенка толщиной 300 мм из бетона, две перегородки толщиной 300 мм (крест-накрест) из того же бетона, верхняя бетонная плита толщиной 200 мм, заполнение – песок карьерный, обшивка: террасная доска из лиственницы на металлической системе крепления, направляющие через 1 метр – из алюминиевого профиля 40х20х2. Сцена располагается на монолитной железобетонной плите, лежащей на упругом основании – подсыпке из среднезернистого песка толщиной 400 мм, выполненной с уплотнением и не заглубленной ниже планировочной отметки. Для устойчивости и неизменяемости основания для сцены, выполненной из монолитной плиты, по уплотненному среднезернистому песку по периметру предусмотрены ограждающие стенки и перекрестные связующие внутренние. Стенки выполнены с малым заглублением 750 мм, что меньше глубины промерзания в соответствии с Технически отчетом по инженерно-геологическим изысканиям для местного грунта. Ниже предусмотрен слой щебня, предохраняющий ниже расположенный грунт от промерзания. Таким образом, фундамент под основание сцены не предусмотрен и данный объект не является объектом капитального строительства.

Заинтересованное лицо, прокуратура г. Дубна, в своем отзыве на заявленные требования, ссылается на пояснения специалиста в области  строительства и архитектуры, согласно которым, постоянное основание под сцену является объектом капитального строительства, т.к. его нельзя демонтировать и перенести без нарушения конструктивных параметров, поскольку для переноса необходимо разрушение бетона и разрезание металлической арматуры.

Перенос террасы для пляжного отдыха, не разбирая ее конструкции с помощью режущих инструментов и ее полной разборки, в т.ч. вывинчивании свай и разрезании сварных швов, также не возможен, в связи с чем можно сделать вывод о ее прочной связи с землей.

Между тем, ни Градостроительный кодекс РФ, ни Гражданский кодекс РФ, ни действующая судебная практика, не устанавливают, что фундамент является основным признаком капитальности строения. 

Возведение фундамента, тем более из отдельных, не связанных между собой элементов, не может рассматриваться как доказательство строительства капитального объекта, поскольку такого рода фундамент используется и для возведения временных объектов и не является единой, монолитной конструкцией.

Наличие у спорного объекта бетонного фундамента само по себе не может являться достаточным основанием для отнесения объекта к категории недвижимого имущества.

Наличие сварных соединений подразумевает, что ранее крепление стоек к элементам фундамента осуществлено методом сварки. Не установлено, каким образом обрез данных соединений и повторная сварка может повлечь ущерб прочности элементов, тем более несоразмерный ущерб назначению самого объекта.

Таким образом, не доказано прочной связи спорных объектов с землей, невозможности осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик объектов.

Кроме того, в отношении террасы для пляжного отдыха суд отмечает, что данный объект представляет собой вспомогательное оборудование, закрепленное на земельном участке посредством не монолитного фундамента из отдельных, не связанных элементов. Данный объект создан как элемент благоустройства (улучшения) земельного участка.

В силу ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В данном случае заинтересованным лицом не доказано наличие допущенных администрацией нарушений. Поскольку спорные объекты не являются объектами капитального строительства, оснований для прохождения проектной документацией экспертизы, для выдачи разрешения на их строительство, не имеется.

Согласно ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

На основании изложенного, заявленные требования подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями ст. 110,167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным представление Прокуратуры Московской области от 01.08.2019г. № 7-02-2019 об устранении нарушений градостроительного законодательства.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Десятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения.  

Судья                                                                                       Ю.С. Петропавловская