ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Москва

17.12.2019                                                                                Дело № А40-79117/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 10.12.2019

Полный текст постановления изготовлен 17.12.2019

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Шевченко Е.Е.,

судей Григорьевой И.Ю., Кузнецова В.В.,

при участии в заседании:

от заявителя по делу – общества с ограниченной ответственностью «Инфинити» – ФИО1 (представителя по доверенности от 28.05.2019);

от Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – ФИО2 (представителя по доверенности от 29.01.2019), ФИО3 (представителя по доверенности от 10.01.2019), 

рассмотрев 10.12.2019 в судебном заседании кассационную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение от 30.05.2019

Арбитражного суда города Москвы,

на постановление от 19.07.2019

Девятого арбитражного апелляционного суда,

по делу № А40-79117/2019

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Инфинити»

к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

об оспаривании предписания,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Инфинити» (далее – общество, ООО «Инфинити») обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным предписания Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – управление) от 21.02.2019 № 5.4-368-пр-внП/0048-2019.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 30.05.2019, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2019, заявление удовлетворено.

В кассационной жалобе управление просит отменить данные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов имеющимся в деле доказательствам.

В судебном заседании представители управления поддержали доводы кассационной жалобы, просили ее удовлетворить, сослались в том числе на постановление Арбитражного суда Московского округа от 14.11.2019 по делу № А40-79114/2019 об оспаривании постановления управления о привлечении ООО «Инфинити» к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за совершение правонарушения, об устранении которого обществу выдано оспариваемое по настоящему делу предписание, решение Химкинского городского суда Московской области по делу № 2а94/2019 о признании незаконным полученного ООО «Инфинити» разрешения на строительство объекта, а также сослалось на имеющуюся в материалах настоящего дела копию проектной документации данного объекта, согласно которой, по доводам управления, максимальная высота строительных конструкций этого объекта составляет 108,4 метра.

Представитель ООО «Инфинити» возражал против удовлетворения кассационной жалобы, по доводам, изложенным в отзыве на нее, просил оставить обжалуемые судебные акты без изменения, сослался в том числе на правильное применение арбитражными судами по настоящему делу материального права и пояснил, что решение Химкинского городского суда Московской области по делу № 2а94/2019 хоть и вступило в законную силу, но будет обжаловаться обществом.

ООО «Инфинити» заявило ходатайство о приостановлении производства по настоящему делу на основании пункта 1 части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) до вступления в законную силу судебного акта по делу № А40-79114/2019, направленному на новое рассмотрение в суд первой инстанции указанным постановлением Арбитражного суда Московского округа от 14.11.2019. 

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 143 АПК РФ арбитражный суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого дела, рассматриваемого Конституционным Судом Российской Федерации, конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации, судом общей юрисдикции, арбитражным судом.

Рассмотрев заявленное обществом ходатайство, приняв во внимание отсутствие предусмотренных АПК РФ оснований, препятствующих рассмотрению кассационной жалобы управления на судебные акты по настоящему делу, возможность ее рассмотрения до разрешения дела № А40-79114/2019, суд округа отказал в удовлетворении данного ходатайства.

Изучив материалы дела, выслушав представителей управления и общества, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва на нее, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд округа пришел к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов ввиду следующего.

Арбитражные суды установили, что 13.06.2018 Министерство строительного комплекса Московской области выдало ООО «Инфинити» разрешение на строительство № RU50-10-10878-2018 на земельном участке с кадастровым номером 50:10:0010210:37 объекта капитального строительства: «Жилой комплекс с помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по адресу: 

<

...> в районе д. 11а».

При этом по вопросу соответствия нормам и техническим требованиям объемно-планировочных и конструктивных решений, предусмотренных проектом данного объекта капитального строительства, обществом с ограниченной ответственностью «Эксперт Групп» (далее – ООО «Эксперт Групп») выдано положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации от 29.05.2018 № 77-2-1-20008-18.

На основании распоряжения управления от 18.02.2019 № 368-пр 21.02.2019 в связи с письмом ФИО4 о нарушении ООО «Инфинити» требований части 3 части 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс), создании угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан при строительстве объекта капитального строительства ЖК «Речной», расположенного по адресу: 

<

...> в районе д. 11а, в отношении общества была проведена внеплановая выездная проверка.

По результатам проведенной проверки составлен акт проверки от 21.02.2019 № 5.4-368-пр-вн-А/0081-2019, в котором указано на отсутствие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации федерального автономного учреждения «Главгосэкспертиза России» (далее – ФАУ «Главгосэкспертиза России»), что, по мнению управления, свидетельствует о нарушении обществом пункта 2 части 1 статьи 39 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее также – Технический регламент, Технический регламент о безопасности зданий и сооружений), частей 4, 4.1 статьи 49, части 3 статьи 52 Градостроительного кодекса.

В связи с этим предписанием об устранении нарушений от 21.02.2019 № 5.4-368-пр-вн-П/0048-2019 управление указало обществу не осуществлять строительство объекта капитального строительства до получения положительного заключения государственной экспертизы проектной документации ФАУ «Главгосэкспертиза России»; о выполнении предписания уведомить управление как орган государственного контроля (надзора) в срок до 24.05.2019.

Не согласившись с управлением, общество оспорило данное предписание в судебном порядке.

Признавая недействительным это предписание, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статей 16, 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», статей 6, 48.1, 49, 52, 54 Градостроительного кодекса, статей 6, 39 Технического регламента, пришли к выводу о том, что названный объект капитального строительства не является объектом, организация и проведение экспертизы проектной документации которого относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности. Соответствие нормам и техническим требованиям всех объемно-планировочных и конструктивных решений, предусмотренных проектом, было подтверждено положительным заключением негосударственной экспертизы проектной документации  от 29.05.2018 № 77-2-1-2-0008-18, подготовленным ООО «Эксперт Групп». Нормы действующего законодательства, как сочли суды, не содержат обязанности по получению обществом у ФАУ «Главгосэкспертиза России» положительного заключения государственной экспертизы проектной документации упомянутого объекта капитального строительства.

По мнению апелляционного суда, в целях организации и проведения экспертизы проектной документации объекта «Жилой комплекс с помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по адресу: 

<

...> в районе д. 11а» высота здания подлежит определению по правилам, установленным СП 1.13130.2009 «Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы», а не СП 118.13330.2012, и составляет менее 100 метров, в связи с чем проведение государственной экспертизы проектной документации не требовалось.

Помимо этого суды указали, что содержащееся в нем требование о получении положительного заключения государственной экспертизы проектной документации является неисполнимым ввиду отмены решением Химкинского городского суда Московской области по делу № 2а94/2019 ранее выданного разрешения на строительство объекта.

При рассмотрении кассационной жалобы суд округа исходил из следующего. 

В соответствии с частью 4 статьи 49 Градостроительного кодекса государственная экспертиза проектной документации и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными (бюджетными или автономными) учреждениями, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом».

Частью 1 статьи 6.1 Градостроительного кодекса предусмотрено, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий за исключением указанной в пункте 5.1 части 1 статьи 6 настоящего Кодекса государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, если иное не предусмотрено Федеральным законом от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

В силу пункта 5.1 части 1 статьи 6 Градостроительного кодекса организация и проведение государственной экспертизы проектной документации объектов указанных в статье 48.1 настоящего Кодекса уникальных объектов, отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности. 

Часть 2 статьи 48.1 Градостроительного кодекса предусматривает уникальные объекты и определяет их как объекты капитального строительства (за исключением указанных в части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса), в проектной документации которых предусмотрена хотя бы одна из следующих характеристик: 1) высота более чем 100 метров; 2) пролеты более чем 100 метров; 3) наличие консоли более чем 20 метров; 4) заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли более чем на 15 метров.

По утверждению управления, высота объекта капитального строительства ЖК «Речной», расположенного по адресу: 

<

...> в районе д. 11а, по проектной документации составляет более чем 100 метров, в связи с чем данный объект является уникальным и в силу приведенного градостроительного законодательства мог возводиться на основании разрешения только при положительном заключении государственной экспертизы проектной документации, выданном подведомственным федеральному органу исполнительной власти государственным учреждением, а именно: ФАУ «Главгосэкспертиза России».  

Как указали суды, ФАУ «Главгосэкспертиза России» являетсяфедеральным автономным учреждением, имеет статус некоммерческой организации, действует на основании ФЗ № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и Устава, в котором определены виды деятельности организации, среди которых: проведение государственной экспертизы проектной документации на строительство, проведение проверки определения достоверности сметной стоимости объектов капитального строительства, ведение реестров выданных государственных заключений.

По утверждению общества, высота названного объекта капитального строительства составляет менее чем 100 метров, в связи с чем он мог возводиться на основании разрешения, выданного при положительном заключении негосударственной экспертизы проектной документации, а именно: при упомянутом заключении ООО «Эксперт Групп» от 29.05.2018.

От разрешения вопроса о высоте объекта зависит, совершило ли общество вмененное ему правонарушение, исходя из которого общество привлечено к административной ответственности и получило оспариваемое по настоящему делу предписание.

В связи с этим с указанием суда первой инстанции о том, что в предмет исследования по настоящему делу не входит установление уникальности возводимого строительного объекта «Жилой комплекс с помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по адресу: 

<

...> в районе д. 11а», согласиться нельзя.

В соответствии с пунктом 3.1 СП 1.13130.2009 высота здания определяется высотой расположения верхнего этажа, не считая верхнего технического этажа, а высота расположения этажа определяется разностью отметок поверхности проезда для пожарных машин и нижней границы открывающегося проема (окна) в наружной стене. При отсутствии открывающихся окон (проемов) высота расположения этажа определяется полусуммой отметок пола и потолка этажа. При наличии эксплуатируемого покрытия высота здания определяется по максимальному значению разницы отметок поверхности проездов для пожарных машин и верхней границы ограждений покрытия.

Между тем частью 1 статьи 3 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений предусмотрено, что объектом технического регулирования являются здания и сооружения любого назначения (в том числе входящие в их состав сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения), а также связанные со зданиями и с сооружениями процессы проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).

В пункте 2 статьи 2 Технического регламента даны понятия, используемые в целях применения данного Регламента. Так, «здание» – это результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных (подпункт 6); «помещение» - часть объема здания или сооружения, имеющая определенное назначение и ограниченная строительными конструкциями (подпункт 14); «сооружение» - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов (пункт 23); «строительная конструкция» - часть здания или сооружения, выполняющая определенные несущие, ограждающие и (или) эстетические функции (пункт 24).

Согласно частям 1, 4 статьи 6 Технического регламента Правительство Российской Федерации утверждает перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований этого федерального закона. Национальные стандарты и своды правил, включенные в указанный в части 1 упомянутой статьи перечень, являются обязательными для применения, за исключением случаев осуществления проектирования и строительства в соответствии со специальными техническими условиями.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 1521 утвержден перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Технического регламента, включающий в том числе СП 118.13330.2012 «СНиП 31-06-2009 «Общественные здания и сооружения». Разделы 1, 3, 4 (пункты 4.1 - 4.7, 4.9 - 4.10, 4.11 (за исключением абзаца второго пункта 4.11), пункты 4.12, 4.14 - 4.22, абзацы первый и второй пункта 4.23, пункты 4.24 - 4.26, 4.28 - 4.30), 5 (пункты 5.1, 5.2, 5.4 - 5.7, 5.9 - 5.13, 5.20 - 5.27, 5.32 - 5.36, 5.38 - 5.46), 6 (пункты 6.1 - 6.6, 6.8 - 6.12, 6.14 - 6.21, 6.23 - 6.28, 6.30 - 6.38, 6.40 - 6.48, 6.53 - 6.58, 6.64, 6.72, 6.77, 6.81 - 6.95), 7 (пункты 7.1 - 7.5, 7.8, 7.10 - 7.27, 7.35, 7.37 - 7.43, 7.46 - 7.49), 8 (пункты 8.1 - 8.7, абзац первый пункта 8.9, пункты 8.10, 8.11, 8.14, 8.18, 8.19, 8.21, 8.24 - 8.26, 8.28 - 8.34), 9 (пункты 9.1 - 9.5), приложение Г (далее - Свод правил).

Таким образом, раздел 3 «Термины и определения», в котором указано, что в Своде правил представлены термины с соответствующими определениями, приведенные в приложении Б*, является частью документа в области стандартизации, подлежащего обязательному применению для целей данного свода правил и названного Регламента.

В пункте Б.5* приложения Б* даны определения к двум терминам: «высота здания (архитектурная)» и «высота здания (пожарно-техническая)», которые используются при определении высоты.

Так, термином «высота здания (архитектурная)» обозначается одна из основных характеристик здания, определяемая количеством этажей или вертикальным линейным размером от проектной отметки земли до наивысшей отметки конструктивного элемента здания: парапета плоской кровли; карниза, конька или фронтона скатной крыши; купола; шпиля; башни, и устанавливается для определения высоты при архитектурно-композиционном решении объекта в окружающей среде. При этом согласно примечанию к данному пункту крышные антенны, молниеотводы и другие инженерные устройства не учитываются.

В то время как «высота здания (пожарно-техническая)» – это расстояние между отметкой поверхности проезда для пожарных машин и нижней границей открывающегося проема (окна) в наружной стене верхнего этажа; полусуммой отметок пола и потолка помещений верхнего этажа при неоткрывающихся окнах (проемах) или верхней границей ограждения эксплуатируемой кровли здания.

При этом в пункте 3.5 СП 267.1325800.2016 «Здания и комплексы высотные. Правила проектирования», касающегося определения высоты здания более 75 м., имеется отсылка на СП 1.13130.2009. 

В силу части 2.1 статьи 38 Градостроительного кодекса требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства могут включать требования к объемно-пространственным, архитектурно-стилистическим и иным характеристикам объекта капитального строительства, влияющим на его внешний облик и (или) на композицию и силуэт застройки исторического поселения.

Частью 12 статьи 48 Градостроительного кодекса предусмотрено, что архитектурные решения являются составной частью проектной документации, которая в силу части 2 статьи 48 Градостроительного кодекса содержит материалы в текстовой форме, в виде карт (схем) и определяет архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

С учетом этого и совокупного анализа приведенных в Техническом регламента понятий «здание», «сооружение», «строительная конструкция», «сеть инженерно-технического обеспечения», «система инженерно-технического обеспечения», «объект капитального строительства», «строительство», «реконструкция», «нагрузка», «расчетная ситуация», «предельное состояние строительных конструкций» (подпункты 6, 10, 16, 18, 20, 21, 23 и 24), а также понятия «нагрузка», данного в пункте 2.2.3 ГОСТ 27751-2014 (вошедший в Перечень, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 1521), согласно которому «нагрузка» – это внешние механические силы (вес конструкций, оборудования, людей, снегоотложения и др.), действующие на строительные объекты, в их системном единстве, следует, что здания и сооружения рассматриваются как единый объект, включающий конструктивные элементы, инженерные системы и коммуникации, и в целях обеспечения безопасности здания с точки зрения строительства (реконструкции) объектов; и в целях обеспечения безопасности здания с точки зрения строительства (реконструкции) объектов при определении высоты здания необходимо использовать термин «высота здания (архитектурная)» и учитывать конструктивные элементы здания (строения, сооружения), поскольку они могут оказать воздействие на несущие конструкции, увеличить нагрузки на перекрытие, стены, фундаменты и основания, следовательно, влиять на безопасность здания; при определении высоты здания необходимо учитывать высоту конструктивного элемента, за исключением высоты инженерного устройства.

Вопреки приведенным нормам федерального законодательства, судами первой и апелляционной инстанций определена высота объекта капитального строительства без учета высоты имеющихся конструктивных элементов.

Следовательно, в настоящем случае высота здания должна была быть определена в соответствии с СП 118.13330.2012, а не СП 1.13130.2009.

По доводам управления, с учетом этого необходимо принимать во внимание указание в имеющейся в материалах дела проектной документации об «архитектурной» высоте объекте (108,4 м.)., также, по утверждению управления, данное обстоятельство установлено решением Химкинского городского суда Московской области по делу № 2а94/2019. 

С  выводом арбитражных судов по настоящему делу о неисполнимости требования оспариваемого предписания о получении положительного заключения со ссылкой на отмену решением Химкинского городского суда Московской области по делу № 2а94/2019 ранее выданного разрешения на строительство объекта, согласиться нельзя, поскольку, как установили суды, в предписании содержится указание на запрет осуществлять строительство объекта капитального строительства до получения положительного заключения государственной экспертизы проектной документации ФАУ «Главгосэкспертиза России» (а не требование получить такое заключение). С учетом этого общество вправе не получать такое заключение и не осуществлять строительство названного объекта. При этом признание недействительным разрешения на строительство объекта, ранее выданного на основании на основании положительного заключения негосударственной экспертизы проектной документации, само по себе не препятствует получению положительного заключения государственной экспертизы проектной документации на тот же объект, разрешения на строительство и последующему возведению объекта. 

Ввиду того, что для разрешения спора требуется исследование и оценка доказательств, дополнительное выяснение обстоятельств, что выходит за рамки полномочий суда кассационной инстанции, обжалуемые судебные акты подлежат отмене по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 288 АПК РФ, с направлением дела на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции необходимо всесторонне, полно и объективно исследовав все доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, в том числе дать оценку имеющейся в деле проектной документации, принять во внимание решение Химкинского городского суда Московской области по делу № 2а94/2019, и рассмотреть дело, правильно применив нормы материального и процессуального права.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 30.05.2019 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2019 по делу № А40-79117/2019 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.

Председательствующий судьяЕ.Е. Шевченко

 

СудьиИ.Ю. Григорьева

 

В.В. Кузнецов