ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А32-28094/2018

город Ростов-на-Дону

25 декабря 2018 года

15АП-19766/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 21 декабря 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 декабря 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Ильиной М.В.,

судей Ефимова О.Ю., Соловьевой М.В., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии:

от заявителя - представитель ФИО2 по доверенности от 06.08.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО3

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.10.2018 по делу № А32-28094/2018 (судья Гонзус И.П.),

по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО3 к главному специалисту Управления муниципального контроля администрации муниципального образования Темрюкский район ФИО4, Управлению муниципального контроля администрации муниципального образования Темрюкского района

о признании незаконным предписания,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО3 (далее -заявитель, индивидуальный предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к главному специалисту Управления муниципального контроля администрации муниципального образования Темрюкский район ФИО4, Управлению муниципального контроля администрации муниципального образования Темрюкский район (далее - управление) о признании незаконным предписания об устранении земельного правонарушения № 01- 44/18-16 от 25.06.18. 

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 22.10.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, индивидуальный предприниматель ФИО3 обжаловал его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). 

В апелляционной жалобе индивидуальный предприниматель просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что вывод о законности вынесенного предписания об устранении земельного правонарушения от 25.06.2018 № 01-44/18-16 основан на нормах Земельного кодекса РФ, Приказа Министерства экономического развития РФ № 540, Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», однако ни само предписание, ни акт не содержат указаний на нарушение конкретных норм вышеуказанного законодательства, что в свою очередь является нарушением пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Отклоняя доводы о том, что не указаны способы исполнения предписания и указывая, что предприниматель вправе самостоятельно выбрать способ исполнения предписания, суд не учел, что в предписании об устранении земельного правонарушения от 25.06.2018 № 01-44/18-16 отсутствуют ссылки на законодательство, устанавливающее обязательные требования. Вывод суда о законности оспариваемого предписания основан на неправильном применении норм материального права (пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ), что в силу части 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием к отмене судебных актов.

В отзывах на апелляционную жалобу Управление муниципального контроля администрации муниципального образования Темрюкского района и главный специалист Управления муниципального контроля администрации муниципального образования Темрюкский район ФИО4 указали на законность и обоснованность принятого арбитражным судом первой инстанции решения, просил в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

В судебном заседании представитель заявителя апелляционную жалобу поддержал, заявил ходатайство о приостановлении производства по делу до вступления в законную силу решения по иску ИП ФИО3 к прокуратуре Темрюкского  района  Краснодарского края  о признании незаконными действий  по согласованию внеплановой проверки (решение Арбитражного суда Краснодарского края от 27.11.2018 по делу № А 32-34024/2018).

От Управления муниципального контроля администрации муниципального образования Темрюкский район поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, индивидуальный предприниматель ФИО3 на основании договора аренды земельного участка несельскохозяйственного назначения № 3000002510 от 18.11.2004 является арендатором земельного участка с кадастровым номером 23:30:0401001:55, площадью 25777 кв.м., расположенного по адресу: Краснодарский край, Темрюкский район, ст. Голубицкая, ул. Курортная, 85, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для эксплуатации базы отдыха «Прибой».

25.06.2018 главным специалистом Управления муниципального контроля администрации муниципального образования Темрюкский район ФИО4 проведена внеплановая выездная проверка соблюдения земельного законодательства при использовании индивидуальным предпринимателем земельного участка с кадастровым номером 23:30:0401001:55, расположенного по адресу: Краснодарский край, ст-ца Голубицкая, ул. Курортная, 85 (акт осмотра от 25.06.2018 № 01-59/18-15).

В ходе осмотра установлено, что на земельном участке с кадастровым номером 23:30:0401001:55 площадью 25777 кв. м, с видом разрешенного использования - для эксплуатации базы отдыха «Прибой», расположенного на землях населенных пунктов, по адресу: Краснодарский край, Темрюкский район, ст. Голубицкая, ул. Курортная, 85, размещены нестационарные объекты - торговые павильоны в количестве 17 штук: 2 из них сдается в аренду (на фасаде надпись «аренда»), 2 из них на момент проверки не функционировали, в остальных 13 осуществлялась торговая деятельность (торговля фруктами, овощами, одеждой, аксессуарами для отдыха). Также со стороны улицы Курортной в продолжении ряда торговых павильонов размещено строение с надписью с фасадной стороны «Прибой «Пиццерия», в котором на момент проверки осуществлялась торговая деятельность. Также установлено, что на территории земельного участка с кадастровым номером 23:30:0401001:55 на пересечении улицы Курортная и прохода к пляжной территории побережья Азовского моря, расположенного между б/о «Прибой» и б/о «Семейный отдых», возведено двухэтажное строение из металлических конструкций, крыша из листов профилированного железа, второй уровень которого возвышается над землями общего пользования, непосредственно над пешеходной дорожкой (тротуаром), без соблюдения строительных норм и правил. С фасадной стороны и с торца имеется вывеска «Кафе «Аврора»: шаурма, шашлык, куры криль, коктейли, кукуруза, мороженное, на момент проверки данное строение представляет собой угрозу жизни и здоровью неопределенного круга лиц, так как возведено без соблюдения строительных норм и правил СНИП 21-01-97 «Пожарная безопасность зданий и сооружений», его непосредственная эксплуатация в дальнейшем создает реальную опасность для людей. На момент проверки данный объект эксплуатировался. Выявлено самовольное занятие земельного участка общего пользования, государственная собственность на который не разграничена, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющем предусмотренных законодательством РФ прав на указанный земельный участок по улице Курортная, 85 (навес из брезентового материала, закрепленный на металлических конструкциях напротив функционирующих торговых павильонов, размещенных на земельном участке с кадастровым номером 23:30:0401001:55).

Индивидуальному предпринимателю выдано предписание об устранении земельного правонарушения от 25.06.2018 № 01-44/18-16, в котором заявителю предложено устранить выявленное нарушение, предусмотренное частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ - использование земельного участка не по целевому назначению.

Не согласившись с вышеуказанным предписанием, индивидуальный предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным (незаконным) ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данных акта, решения, действий (бездействия) закону и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон N 294-ФЗ) устанавливает порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок, права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок, права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

В соответствии со статьей 12 Закона N 294-ФЗ предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. 

Согласно статье 16 Закона N 294-ФЗ результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Порядок проведения проверок соблюдения земельного законодательства регламентируется административным регламентом исполнения муниципальной функции «Осуществление муниципального земельного контроля», утвержденного постановлением администрации муниципального образования Темрюкский район от 10 мая 2017 года № 802 (далее - Регламент). 

Согласно пункту 1.5 Регламента предметом исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального земельного контроля является контроль за: 

- использованием земельных участков, предоставленных гражданам, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в соответствии с условиями, установленными правовыми актами о предоставлении земельных участков, правовым режимом использования земель, а также договорами аренды земельных участков, договорами безвозмездного пользования земельными участками; 

- соблюдением установленных требований о недопущении и исключении самовольного строительства и самовольного занятия земельных участков или использования их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов.

В соответствии с подпунктом 4.1.6 пункта 4.1 раздела 4 договора аренды земельного участка несельскохозяйственного назначения от 18 ноября 2004 года N 3000002510 арендатор обязан использовать земельный участок в соответствии с условиями и целями его предоставления, указанными в пункте 1.1 настоящего договора - для эксплуатации базы отдыха «Прибой».

Согласно приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» виды разрешенного использования земельного участка «туристическое обслуживание» и «гостиничное обслуживание» не предусматривают собой извлечение предпринимательской выгоды путем осуществления массовой торговли.

В соответствии со статьями 1 и 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) целевое назначение является критерием, на основании которого происходит деление земель на категории, из чего следует, что целевое назначение устанавливается именно для той или иной категории земель в целом, а не для отдельного участка.

В силу статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Из статьи 83 ЗК РФ следует, что землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» предусмотрено, что торговым объектом является здание или часть здания, строение или часть строения, сооружение или часть сооружения, специально оснащенные оборудованием, предназначенным и используемым для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров.

Поскольку предпринимательская деятельность заявителя связана с арендой и управлением собственным или арендованным недвижимым имуществом, а не розничной торговлей, вывод управления об использовании рассматриваемого земельного участка не по целевому назначению, является обоснованным.

Размещение объектов торговой (предпринимательской) деятельности, общественного питания на вышеуказанном земельном участке имеет признаки нецелевого использования земельного участка.

Таким образом, в действиях индивидуального предпринимателя усматривается нарушение статьи 42 ЗК РФ, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ (использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием).

Кроме того, проверкой установлены признаки самовольного занятия части земельного участка, расположенного по адресу: Краснодарский край, Темрюкский район, ст-ца Голубицкая, проход в районе кафе «Орфей» (проход к морю между б/о «Прибой» и б/о «Кооператор»), а также земельного участка общего пользования, государственная собственность на который не разграничена, по улице Курортная (навесы из брезентового материала напротив функционирующих павильонов).

Учитывая вышеизложенное, на момент проверки должностным лицом управления обоснованно установлены признаки использования земельного участка с кадастровым номером 23:30:0401001:55, с видом разрешенного использования - для эксплуатации базы отдыха «Прибой», расположенного по адресу: Краснодарский край, Темрюкский район, ст. Голубицкая, ул. Курортная, 85, не по целевому назначению, а также признаки самовольного занятия земель, находящихся в собственности, и земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Согласно подпункту «а» пункта 2 статьи 10 Закона № 294, а также в соответствии с подпунктом 3.4.1.1 пункта 3.4 раздела 3 Регламента основанием для проведения внеплановой проверки является возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан.

В оспариваемом заявителем предписании N 01-44/18-16 от 25.06.2018 отсутствует ссылка главного специалиста управления муниципального контроля администрации муниципального образования Темрюкский район ФИО4 на несоблюдение истцом правил СНиП 21-01-97 «Пожарная безопасность зданий и сооружений», в связи с чем ссылка заявителя на то, что к полномочиям должностного лица органа муниципального контроля не относится проверка соблюдения строительных норм и правил в контексте пожарной безопасности зданий и сооружений, обоснованно отклонена судом первой инстанции.

Заявитель ссылается на п. 3.6.2 Регламента и указывает, что о проведении плановой проверки индивидуальный предприниматель уведомляется органом муниципального контроля не позднее чем в течении трех рабочих дней до начала ее проведения.

Между тем, главным специалистом управления ФИО4 проводилась внеплановая выездная проверка.

В соответствии с пунктом 5 статьи 10 Закона № 294-ФЗ внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах «а» и «б» пункта 2, пункте 2.1 части 2 настоящей статьи, органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Так как ФИО3 является индивидуальным предпринимателем, в целях согласования проведения внеплановой выездной проверки в отношении него, в прокуратуру Темрюкского района Краснодарского края (далее - прокуратура) управлением направлено заявление о согласовании внеплановой выездной проверки, по результатам рассмотрения которого 14.06.2018 прокуратурой принято решение о согласовании проведения вышеуказанной внеплановой выездной проверки.

В соответствии с подпунктом 3.6.3 пункта 3.6 Регламента о проведении внеплановой проверки, за исключением внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, основания проведения которой указаны в абзаце «б» подпункта 3.4.1.2 пункта 3.4.1 Регламента, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, физическое лицо уведомляются не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Для исполнения указанной нормы управлением по почтовому адресу предпринимателя согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости (в г. Подольск) заказным письмом направлено уведомление о проведении проверки от 15.06.18, аналогичное уведомление направлено по адресу заявителя в г. Темрюке.

19.06.18 в 16 часов 00 минут на номер телефона ФИО3: +79100011121 направлено и доставлено SMS с уведомлением о времени и месте проведения указанной выше проверки. Номер телефона ФИО3 предоставлен сотрудниками базы отдыха «Прибой».

Также 21.06.18 в адрес ФИО3 по адресу регистрации места жительства и фактическому проживанию направлена телеграмма с уведомлением о времени и месте проведения указанной выше проверки. Телеграммы не доставлены в связи с тем, что адресат по извещению за телеграммой не явился (адрес в г. Климовск), а также в связи с отсутствием адресата (адрес в г. Темрюке).

Таким образом, управлением предприняты достаточные меры для извещения заявителя о проводимой проверке и при достаточной степени заботливости предприниматель имел возможность принять участие в проводимой проверке.

Учитывая изложенное, грубых нарушений при проведении вышеуказанной проверки, предусмотренных пунктом 16 статьи 10 Закона № 294-ФЗ, со стороны управления не допущено.

Довод индивидуального предпринимателя о том, что управление не вправе выносить предписание, обоснованно отклонен судом первой инстанции ввиду следующего.

Пунктом 1.14 раздела 1 Регламента установлено, что результатом исполнения муниципальной функции является составление акта проверки (обследование земельного участка), в котором фиксируется выявление факта (отсутствие факта) нарушения. В случае выявления факта нарушения результатом исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального земельного контроля наряду с актом проверки является выдача виновному лицу предписания об устранении нарушения об устранении нарушения.

Довод заявителя о том, что в предписании не указаны способы его исполнения, также правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку индивидуальный предприниматель вправе самостоятельно выбрать способ исполнения предписания. Отсутствие действий, которые надлежит совершить заявителю в целях выполнения предписания, не является обстоятельством, свидетельствующим о неисполнимости предписания.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое предписание, а также действия должностных лиц управления по его вынесению соответствуют закону и не нарушают права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, и отказал в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции оценке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта. 

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

В соответствии со ст. 143 АПК РФ арбитражный суд обязан приостановить производство по делу в случае:

1) невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого дела, рассматриваемого Конституционным Судом Российской Федерации, конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации, судом общей юрисдикции, арбитражным судом;

2) пребывания гражданина-ответчика в действующей части Вооруженных Сил Российской Федерации или ходатайства гражданина-истца, находящегося в действующей части Вооруженных Сил Российской Федерации;

3) смерти гражданина, являющегося стороной в деле или третьим лицом, заявляющим самостоятельные требования относительно предмета спора, если спорное правоотношение допускает правопреемство.

4) утраты гражданином, являющимся стороной в деле, дееспособности. 

Арбитражный суд приостанавливает производство по делу и в иных предусмотренных федеральным законом случаях.

Оспаривание заявителем действий прокуратуры Темрюкского района  Краснодарского края  по согласованию внеплановой проверки не препятствует рассмотрению настоящего дела, предусмотренных ст. 143 АПК РФ оснований для приостановления производства по делу до вступления в законную силу решения Арбитражного суда Краснодарского края от 27.11.2018 по делу № А32-34024/2018 не имеется, в связи с чем, соответствующее ходатайство заявителя не подлежит удовлетворению. 

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

в удовлетворении ходатайства о приостановлении производства по делу отказать.

Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.10.2018 по делу № А32-28094/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий М.В. Ильина

СудьиО.Ю. Ефимова

М.В. Соловьева