ДВЕНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410002, г. Саратов, ул. Лермонтова д. 30 корп. 2 тел: (8452) 74-90-90, 8-800-200-12-77; факс: (8452) 74-90-91,

http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело №А06-2981/2020

г. Саратов

07 июля 2021 года

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июля 2021 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 июля 2021 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Е.В. Пузиной,

судей М.А. Акимовой, Ю.А. Комнатной,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарём судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Астраханской области в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда: 

<

...>

апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Астраханской области

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 22 апреля 2021 года по делу № А06-2981/2020

по заявлению Управления образования, молодежной политики и спорта администрации МО «Приволжский район» Астраханской области 

к Контрольно-счетной палате Астраханской области 

о признании незаконным представления Контрольно-счетной палаты Астраханской области от 31.01.2020 № 04-02-П/8 в части требования об устранении нарушений, указанных в пунктах 1.1, 1.2,

заинтересованные лица: Администрации МО «Приволжский район» Астраханской области, Министерство образования и науки Астраханской области, МБОУ «Бирюковская СОШ», МБОУ «Карагалинская СОШ», МБОУ «Килинчинская СОШ», МБОУ «Кирпичнозаводская СОШ», МБОУ «Приволжская СОШ № 1» (ранее МБОУ именовалось «Началовская СОШ», т. 3, л.д. 7), МБОУ «Осыпнобугорская СОШ»; МБОУ «Пойменская СОШ», МБОУ «Приволжская СОШ № 2», МБОУ «СОШ им. А Джанибекова», МБОУ «Яксатовсккая СОШ», МБОУ «Приволжская СОШ № 3», МБОУ «Татаробашмаковская СОШ»,

при участии в судебном заседании с использованием систем ВКС при содействии Арбитражного суда Астраханской области  представителей Контрольно-счетной палаты Астраханской области - ФИО2 по доверенности от 02.07.2021, сроком на 1 год, Управления образования, молодежной политики и спорта администрации МО «Приволжский район» Астраханской области  - ФИО3 по доверенности от 01.07.2021, сроком на 1 год,   

УСТАНОВИЛ:

Управление образования, молодежной политики и спорта Администрации МО «Приволжский район» Астраханской области обратилось в Арбитражный суд Астраханской области с заявлением к Контрольно-счетной палате Астраханской области, с учетом уточнений, о признании незаконным представления Контрольно-счетной палаты Астраханской области от 31.01.2020 N 04-02-П/8 в части требования об устранении нарушений, указанных в пунктах 1.1, 1.2.

  Решением Арбитражного суда  Астраханской области от 22.04.2021 заявленные требования удовлетворены. Признаны незаконными пункты 1.1, 1.2. представления  Контрольно-счетной палаты Астраханской области от 31.01.2020 N 04-02-П/8 в части требования о принятии мер по устранению причин и условий выявленных нарушений. 

          Контрольно-счетная палата Астраханской области не согласилась с принятым судебным актом и обратилась в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

          Апелляционная жалоба мотивирована тем, что за счет субвенции, выделенной из бюджета Астраханской области, оплачивается заработная плата работников образовательных учреждений, за исключением оплаты труда обеспечивающего персонала. Оплата труда работников непосредственно обеспечивающих содержание зданий, обеспечивающих создание условий для осуществления присмотра и ухода должна осуществляться за счет средств органа местного самоуправления, т.е. за счет средств местного бюджета, а не областного бюджета.  Положения Методики, установленной Законом Астраханской области о межбюджетных отношениях, соответствуют ст. 9 Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в РФ». По мнению Контрольно-счетной палаты Астраханской области, денежные средства использованы на цели не соответствующие целям их получения, что является нецелевым использованием бюджетных средств.

В судебное заседание явились представители Контрольно-счетной палаты Астраханской области   и Управления образования, молодежной политики и спорта администрации МО «Приволжский район» Астраханской области.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, в порядке статей 121-123 АПК РФ.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», что подтверждается отчетом о публикации.

В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

  Представитель Контрольно-счетной палаты Астраханской области огласил позицию по делу, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддерживает. Решение Арбитражного суда Астраханской области от 22 апреля 2021 года по делу № А06-2981/2020 считает незаконным и необоснованным, просит отменить, апелляционную жалобу – удовлетворить.

  Представитель Управления образования, молодежной политики и спорта администрации МО «Приволжский район» Астраханской области огласил позицию по делу, против доводов, изложенных в апелляционной жалобе, возражает.  Решение Арбитражного суда Астраханской области от 22 апреля 2021 года по делу                            № А06-2981/2020 считает законным и обоснованным, просит оставить решение  суда без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

          Как следует из материалов дела, в соответствии с п. 2.2.10 плана работы Контрольно-счётной палаты Астраханской области (далее – контрольный орган) на 2019 год проведена  проверка использования межбюджетных трансферов, выделенных из бюджета Астраханской области  МО «Приволжский район» за 2018 год в отношении Управления образования, молодежной политики и спорта администрации муниципального образования «Приволжский район».

           По результатам проверки Контрольно-счётной палатой  Астраханской области Управлению образования, молодежной политики и спорта администрации МО «Приволжский район» Астраханской области выдано представление от 31.01.2020 N 04-02-П/8, в пунктах 1.1, 1.2 которого указаны выводы, содержащиеся в акте проверки (т. 1, л.д. 18 - 22). 

            В пункте 1.1 представления  указано, что в нарушение п. 4 Порядка N 49-П и п. 5 Порядка от 15.08.2017 N 1090 субвенция, полученная на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, по подразделу 0702 «Общее образование» использована на оплату труда персоналу, непосредственно связанному с содержанием зданий и особо ценного движимого имущества, а также обеспечивающему создание условий для осуществления присмотра и ухода, расходы которых подлежали оплате за счет средств местного бюджета в общей сумме 8 058,348 тыс. рублей, т.е. на цели, не соответствующие целям их получения, что в соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ является нецелевым использованием средств, полученных из бюджета, в том числе, в разрезе по общеобразовательным организациям:

-МБОУ «Бирюковская СОШ» в сумме 797,530 тыс. рублей;

-МБОУ «Карагалинская СОШ» в сумме 898,097 тыс. рублей;

-МБОУ «Килинчинская СОШ» в сумме 828,749 тыс. рублей;

-МБОУ «Кирпичнозаводская СОШ» в сумме 955,447 тыс. рублей;

-МБОУ «Началовская СОШ» в сумме 1 137,537 тыс. рублей;

-МБОУ «Осыпнобугорская СОШ» в сумме 691,942 тыс. рублей;

-МБОУ «Пойменская СОШ» в сумме 17,434 тыс. рублей;

-МБОУ «Приволжская СОШ N 2» в сумме 1 392,865 тыс. рублей;

-МБОУ «СОШ им. А. Джанибекова» в сумме 728,521 тыс. рублей;

-МБОУ «Яксатовская СОШ» в сумме 610,226 тыс. рублей.

        В пункте 1.2 представления  указано, что нарушение п. 4 Порядка расходования от 08.02.2018 N 49-П и п. 5 Порядка от 15.08.2017 N 1090 субвенция, полученная на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных общеобразовательных организациях по подразделу 0701 «Дошкольное образование», использована на оплату труда персоналу, непосредственно связанному с содержанием зданий и особо ценного движимого имущества, а также обеспечивающему создание условий для осуществления присмотра и ухода, расходы которых подлежали оплате за счет средств местного бюджета, в сумме 3 521,254 тыс. рублей, т.е. на цели, не соответствующие целям их получения, что в соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ является нецелевым использованием средств, полученных из бюджета, в том числе в разрезе по общеобразовательным организациям:

-МБОУ «Приволжская СОШ N 3»в сумме 1 906,035 тыс. рублей;

-МБОУ «Татаробашмаковская СОШ» в сумме 1 615,219 тыс. рублей.

       Управление образования, молодежной политики и спорта администрации МО «Приволжский район» Астраханской области, полагая, что пункты  1.1, 1.2 представления от 31.01.2020 N 04-02-П/8 являются незаконными, нарушают права и законные интересы заявителя, обратилось в арбитражный суд с настоящим  заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что субвенции, полученные на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования, дошкольного образования в муниципальных общеобразовательных организациях правомерно использованы на оплату труда персоналу, непосредственно связанному с содержанием зданий и особо ценного движимого имущества, а также обеспечивающему создание условий для осуществления присмотра и ухода. Суд сослался на ч.2 ст. 13 АПК РФ, правовой подход, изложенный в апелляционном определении Верховного Суда РФ от 16.03.2017г. по делу № 74-АПГ17-1, и пришел к выводу о том, что положения Приложений № 15.2, № 15.3 к Закону Астраханской области о межбюджетных отношениях, которыми утверждена Методика, применению не подлежат.  

Суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

   Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

           В соответствии с ч.1 ст. 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее ФЗ № 6) контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Неисполнение или ненадлежащее исполнение представления влечет за собой привлечение лица, не исполнившего (ненадлежащим образом исполнившего) представление к предусмотренной законом ответственности.

          Пунктом 3 ст. 16 ФЗ № 6-ФЗ предусмотрено, что органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

          Частью 20 ст. 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (представления) органа государственного (муниципального) финансового контроля.

          Таким образом,  обжалуемое представление  является основанием для возникновения прав и обязанностей у Управление образования, молодежной политики и спорта администрации МО «Приволжский район», содержит властные распоряжения обязательные к исполнению, принято по результатам проверки в качестве меры принуждения, влечет наступление ответственности по ч.20 ст. 19.5 КоАП РФ в случае неисполнения, в связи с чем, является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован.

         Из материалов дела следует, что в соответствии с п. 2.2.10 плана работы Контрольно-счётной палаты Астраханской области (далее – контрольный орган) на 2019 год проведена  проверка использования межбюджетных трансферов, выделенных из бюджета Астраханской области  МО «Приволжский район» за 2018 год в отношении Управления образования, молодежной политики и спорта администрации муниципального образования «Приволжский район».

          В ходе проведения проверки контрольным органом направлялись запросы в 14 образовательных учреждений МО «Приволжский район» о предоставлении первичных и распорядительных документов, учетных регистров (главной книги, расчетно-платежных ведомостей по начислению заработной платы, плана финансово-хозяйственной деятельности,    платежных поручений), отчета об исполнении учреждением плана его финансово-хозяйственной деятельности (формы по ОКУД 0503737) и заполнении сводной таблицы с указанием данных: произведенных кассовых расходов по источникам финансирования; фактически начисленных расходов по источникам финансирования; об остатках субсидии, финансовым обеспечением которой являлась субвенция из бюджета Астраханской области (далее по тексту - субвенция), но состоянию на 01.01.2018 г. и 01.01.2019г.

       По результатам проверки  контрольный орган пришел к выводу, что в нарушение п. 4 Порядка N 49-П и п. 5 Порядка от 15.08.2017 N 1090 субвенция, полученная на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, по подразделу 0702 «Общее образование» использована на оплату труда персоналу, непосредственно связанному с содержанием зданий и особо ценного движимого имущества, а также обеспечивающему создание условий для осуществления присмотра и ухода, расходы которых подлежали оплате за счет средств местного бюджета в общей сумме 8 058,348 тыс. рублей, т.е. на цели, не соответствующие целям их получения, что в соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ является нецелевым использованием средств, полученных из бюджета, в том числе в разрезе по общеобразовательным организациям:

-МБОУ «Бирюковская СОШ» в сумме 797,530 тыс. рублей;

-МБОУ «Карагалинская СОШ» в сумме 898,097 тыс. рублей;

-МБОУ «Килинчинская СОШ» в сумме 828,749 тыс. рублей;

-МБОУ «Кирпичнозаводская СОШ» в сумме 955,447 тыс. рублей;

-МБОУ «Началовская СОШ» в сумме 1 137,537 тыс. рублей;

-МБОУ «Осыпнобугорская СОШ» в сумме 691,942 тыс. рублей;

-МБОУ «Пойменская СОШ» в сумме 17,434 тыс. рублей;

-МБОУ «Приволжская СОШ N 2» в сумме 1 392,865 тыс. рублей;

-МБОУ «СОШ им. А. Джанибекова» в сумме 728,521 тыс. рублей;

-МБОУ «Яксатовская СОШ» в сумме 610,226 тыс. рублей.

         В нарушение п. 4 Порядка расходования от 08.02.2018 N 49-П и п. 5 Порядка от 15.08.2017 N 1090 субвенция, полученная на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных общеобразовательных организациях по подразделу 0701 «Дошкольное образование», использована на оплату труда персоналу, непосредственно связанному с содержанием зданий и особо ценного движимого имущества, а также обеспечивающему создание условий для осуществления присмотра и ухода, расходы которых подлежали оплате за счет средств местного бюджета, в сумме 3 521,254 тыс. рублей, т.е. на цели, не соответствующие целям их получения, что в соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ является нецелевым использованием средств, полученных из бюджета, в том числе в разрезе по общеобразовательным организациям:

-МБОУ «Приволжская СОШ N 3»в сумме 1 906,035 тыс. рублей;

-МБОУ «Татаробашмаковская СОШ» в сумме 1 615,219 тыс. рублей.

           Составлен акт проверки № 2.2.10/1-2019 от 13.12.2019 (т. 1, л.д. 23, 71 - 72).

            По результатам проверки Контрольно-счётной палатой  Астраханской области Управлению образования, молодежной политики и спорта администрации МО «Приволжский район» Астраханской области выдано представление от 31.01.2020 N 04-02-П/8, в пунктах 1.1, 1.2 которого указаны вышеприведенные выводы, содержащиеся в акте проверки (т. 1, л.д. 18 - 22). В пункте 3 данного представления содержалось указание на принятие мер по устранению причин и условий выявленных нарушений.

     В соответствии со ст. 162 Бюджетного Кодекса РФ получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований. 

     В соответствии со статьей 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

   Из статьи 306.4 БК РФ следует, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

   Согласно п. 1 ст. 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

    По смыслу приведенных норм права любые действия, приводящие к направлению бюджетных средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства РФ. При этом нецелевым расходованием бюджетных средств считается исключительно направление бюджетных средств на иные, не предусмотренные правовым основанием выдачи этих средств,  цели.

 Согласно ч. 1 ст. 140 Бюджетного Кодекса РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

 Согласно ч.2, ч.3 ст. 140 Бюджетного Кодекса РФ  субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет:

1) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;

1.1) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставленных на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации, в случае передачи субъектами Российской Федерации таких полномочий органам местного самоуправления в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

2) собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, должны содержать порядок определения общего объема субвенций для осуществления переданных полномочий и показатели (критерии) распределения между муниципальными образованиями общего объема таких субвенций.

 Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.

Указанные методики в части положений о распределении субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субвенции бюджету субъекта Российской Федерации, предоставленные из федерального бюджета, должны соответствовать требованиям порядков определения и распределения между субъектами Российской Федерации общего объема субвенций, утверждаемых федеральными законами, и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, и (или) нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в соответствии со статьей 133 настоящего Кодекса.

          В соответствии с ч. 6 ст. 140 Бюджетного кодекса РФ субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

          Постановлением Правительства Астраханской области от 08.02.2018 № 49-П утвержден Порядок расходования субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях.

         Пунктом 4 Порядка 49-П предусмотрено, что субвенции носят целевой характер и расходуются муниципальными образованиями на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях.

          Пунктом 5 Порядка 49-П установлено, что объем субвенций определяется в соответствии с Методиками, прилагаемыми к Закону Астраханской области от 05.12.2005 N 74/2005-03 «О межбюджетных отношениях в Астраханской области».

          Приложением № 15.2 к Закону о межбюджетных отношениях утверждена Методика распределения между муниципальными образованиями Астраханской области субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных общеобразовательных организациях.

          Приложением № 15.3 к Закону о межбюджетных отношениях утверждена Методика распределения между муниципальными образованиями Астраханской области субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях.

           Абзацем 1 вышеуказанных методик установлено, что субвенции предоставляются бюджетам муниципальных районов (городских округов) Астраханской области на финансирование расходов на оплату труда работников образования.

           Разделом 2 данных Методик определено, что в состав нормативов не включаются расходы:

- на оплату коммунальных услуг;

- на содержание основных фондов (капитальный и текущий ремонт);

- расходы социального характера (питание, приобретение мягкого инвентаря и прочие);

- на оплату труда работников, обеспечивающих содержание зданий и особо ценного движимого имущества организаций, в том числе функционирование систем отопления (истопники, кочегары, операторы бойлерных, хлораторных, слесари-сантехники, рабочие по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, сторожа, электромонтеры по ремонту и обслуживанию электрооборудования и прочие), а также работников, обеспечивающих создание условий для осуществления присмотра и ухода, в том числе доставку и хранение необходимых средств обучения, продуктов питания, приготовление продуктов питания (повара, водители, грузчики, кладовщики, подсобные рабочие, кастелянши, рабочие по стирке белья и прочие) (далее в настоящем приложении - персонал, непосредственно связанный с содержанием зданий и особо ценного движимого имущества, а также обеспечивающий создание условий для осуществления присмотра и ухода).

          Общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

          Общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, регулируются Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон об образовании), который устанавливает правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяет правовое положение участников отношений в сфере образования.

         В Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в том числе дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (далее - федеральные стандарты, часть 3 статьи 5 Закона об образовании).

           В  соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования отнесено, в том числе обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и

учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

          Согласно пунктам 1 и 2 части 1 статьи 9 Закона N 273-ФЗ, пункту 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам, в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) организация дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации).

          Органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочны обеспечивать реализацию гарантированных государством образовательных программ посредством предоставления субвенций местным бюджетам, тогда как органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов ответственны за организацию предоставления общедоступного и бесплатного образования основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

        Федеральные стандарты дошкольного образования, начального общего образования, основного общего образования, среднего общего образования, утвержденные приказами Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 г. N 1155, от 6 октября 2009 г. N 373, от 17 декабря 2010 г. N 1897, от 17 мая 2012 г. N 413 содержат требования к условиям реализации основной образовательной программы, которые состоят из требований к психолого-педагогическим, кадровым, материально-техническим, финансовым и иным условиям (III раздел федерального стандарта дошкольного образования и IV раздел федеральных стандартов остальных уровней образования) и  предусматривают обязательность укомплектования организаций наряду с педагогическими работниками иными работниками (пункт 3.4.1 Федерального стандарта дошкольного образования, пункт 23 Федерального стандарта начального общего образования, пункт 22 Федерального стандарта основного общего образования, пункт 22 Федерального стандарта среднего общего образования), а также соблюдение санитарно-гигиенических норм образовательной деятельности, санитарно-бытовых условий, в том числе, наличие оборудованных гардеробов, требований охраны здоровья.

         Реализация права каждого человека на образование обеспечивается путем создания федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения, расширения возможностей удовлетворять потребности человека в получении образования различных уровня и направленности в течение всей жизни (часть 4 статьи 5 этого же закона).

Обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях пунктом 3 части 1 статьи 8 Закона об образовании отнесено к полномочиям в сфере образования органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Названное полномочие реализуется, как указано в приведенной норме, посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Закон об образовании, не раскрывая содержание расходов на оплату труда, в главе 5 "Педагогические, руководящие и иные работники организаций, осуществляющих педагогическую деятельность" определяет правовой статус педагогического работника (статья 47), научно-педагогических работников (статья 50), руководителей образовательной организации (статья 51).

Согласно ст. 52 Закона в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции (часть 1).

Исходя из содержания приведенных федеральных норм в их системном единстве к иным работникам, осуществляющим вспомогательные функции, на оплату труда которых субъект Российской Федерации обязан предоставить местным бюджетам субвенцию, необходимо относить инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.

Исходя из изложенного, при определении размера субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях должны учитываться расходы на оплату труда тех работников обслуживающего персонала, которые осуществляют реализацию образовательной программы.

При этом, вспомогательные функции персонала, непосредственно связанного с содержанием зданий и особо ценного движимого имущества, а также обеспечивающего создание условий для осуществления присмотра и ухода по существу связаны с реализацией образовательных программ, поскольку деятельность указанного персонала связана с созданием благоприятных условий для учебного процесса.

         Не включение в состав нормативов расходов на оплату труда работников, непосредственно связанных с содержанием зданий и особо ценного движимого имущества, а также обеспечивающих создание условий для осуществления присмотра и ухода, снижает уровень государственных гарантий и нарушает бюджетные права органа муниципального образования, поскольку качественной реализацией образовательной программы является ее непрерывное сопровождение работниками, выполняющими вспомогательные функции в течение всего учебного года.

          Перечисленные работники участвуют в реализации общеобразовательных программ, в связи с чем, довод заявителя о том, что оплата их труда должна осуществляться за счет средств местных бюджетов, является несостоятельным.

         Аналогичная позиция отражена в  апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2017 по делу № 74- АПГ17-1.

Как указал Верховный Суд Российской Федерации в своем апелляционном Определении от 16 марта 2017 г. N 74-АПГ17-1 "Системный анализ положений Закона N 273-ФЗ, названных федеральных стандартов свидетельствует о том, что уборщик, дворник, гардеробщики и т.д. осуществляют вспомогательные функции при реализации образовательных программ, поскольку выполнение указанными работниками своих трудовых функций связано с созданием благоприятных условий для учебного процесса, что является неотъемлемым условием сохранения здоровья обучающихся." 

В Постановлении Верховного Суда РФ от 01.06.2016 г. N 304-АД16-2070 по делу N А45-20765/2015 указано: "В силу ст. 162 Бюджетного кодекса РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В настоящем споре заявитель не представил доказательств нецелевого использования бюджетных средств.

Бюджетные средства были использованы на выплату заработной платы обеспечивающему учебный процесс персоналу, что не может рассматриваться как нецелевое использование.

          В рассматриваемом случае, работники образовательных учреждений, исполнявшие обязанности дворника, делопроизводителя, кастелянши, заведующего хозяйственным отделом, рабочего по стирке белья, младшего воспитателя, садовника, рабочего по стирке  и ремонту спецодежды, рабочего по текущему ремонту, непосредственно осуществляли вспомогательные функции при реализации образовательных программ, так как выполнение указанными работниками своих трудовых функций непосредственно было связано с созданием благоприятных условий для учебного процесса, соблюдением санитарно-гигиенических норм образовательной деятельности, санитарно-бытовых условий, что является неотъемлемым условием сохранения здоровья обучающихся.

Системный анализ положений Закона N 273-ФЗ, названных федеральных стандартов наряду с нормами СанПиН 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций", утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 15.05.2013 г. N 26; СанПиН 2.4.2.2821-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях", утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29.12.2010 г. N 189; СанПиН 2.4.4.3172-14 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы образовательных организаций дополнительного образования детей", утвержденных Постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 04.07.2014 г. N 41, свидетельствует о том, что названные должности работников осуществляют вспомогательные функции при реализации образовательных программ, поскольку выполнение указанными работниками своих трудовых функций связано с созданием благоприятных условий для учебного процесса, что является неотъемлемым условием сохранения здоровья обучающихся.

Необходимым условием качественной реализации программы является ее непрерывное сопровождение педагогическими и учебно-вспомогательными работниками в течение всего времени ее реализации. Так как данные вспомогательные функции непосредственно связаны с реализацией образовательных программ, значит, указанные должности участвуют в образовательном процессе.

Учитывая изложенное,  выплаты указанным работникам денежных средств  за счет субвенции, выделенной из бюджета Астраханской области,  не могут признаваться нецелевым расходованием бюджетных средств, поскольку в силу своих должностных обязанностей эти работники участвовали в обеспечении образовательного процесса, то есть были связаны с реализацией образовательных программ, их должности прямо относятся к обеспечению организации образовательного процесса, следовательно, в силу пункта 6 части 1 статьи 8 Закона N 273-ФЗ их финансирование должно производиться за счет средств бюджета Астраханской области.

         Таким образом, суд первой инстанции, с учетом правовой позиции Верховного Суда РФ,  пришел к верному выводу о том, что вышеуказанные субвенции, полученные на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования, дошкольного образования в муниципальных общеобразовательных организациях правомерно использованы на оплату труда персоналу, непосредственно связанному с содержанием зданий и особо ценного движимого имущества, а также обеспечивающему создание условий для осуществления присмотра и ухода.

         При этом, суд обоснованно сослался на  часть 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,  согласно которой, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

         В рассматриваемом случае, положения Приложений № 15.2, № 15.3 к Закону о межбюджетных отношениях, которыми утверждена Методика распределения между муниципальными образованиями Астраханской области субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных общеобразовательных организациях, исключающие предоставление субвенций на оплату труда персоналу, непосредственно связанному с содержанием зданий и особо ценного движимого имущества, а также обеспечивающему создание условий для осуществления присмотра и ухода, применению не подлежат.

            Доводы заявителя жалобы о том, что в рассматриваемом случае апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2017 по делу № 74- АПГ17-1, неприменимо, поскольку по указанному делу рассматривался спор о признании недействующими  положений Приложений к нормативному акту субъекта РФ, тогда как по настоящему делу  Приложения № 15.2, № 15.3 к Закону о межбюджетных отношениях, не признаны недействующими, апелляционной коллегией отклоняются.

           В соответствии с частью 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 06.12.2017 N 37-П названные выше нормы по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают обязанность арбитражного суда, рассматривающего гражданское дело, проверить нормативный правовой акт, подлежащий применению в данном гражданском деле (включая утративший юридическую силу), на соответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в случае установления такого противоречия - вынести решение в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. При этом в соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации право на оспаривание нормативного правового акта имеет дополнительный (вспомогательный) характер, тогда как право на судебную защиту, которое может быть реализовано в других установленных законодателем для конкретных категорий дел процессуальных формах, носит всеобъемлющий, не терпящий исключений характер.

В связи с изложенным, то обстоятельство, что положения Приложений № 15.2, № 15.3 к Закону о межбюджетных отношениях, не признаны недействующими, не исключает обязанность арбитражного суда в рамках рассмотрения настоящего дела дать оценку указанному нормативному акту на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе, нормам Федерального закона «Об образовании в РФ»

Вопреки доводам Контрольно-счетной палаты Астраханской области, данные вопросы входили в предмет доказывания и судебного исследования при рассмотрении настоящего дела.

Иной подход будет нарушать право на судебную защиту, которое может быть реализовано в том числе путем применения способа, предусмотренного абзацем тринадцатым статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации.

          При указанных обстоятельствах,  представление Контрольно-счетной палаты Астраханской области от 31.01.2020 № 04-02-П/8 в части требования о принятии мер по устранению причин и условий выявленных нарушений, указанных в пунктах 1.1, 1.2,  правомерно признано судом незаконным. 

Апелляционная коллегия приходит к выводу, что все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка. 

Доводы Контрольно-счетной палатой Астраханской  области не могут служить основаниями для отмены принятого решения, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм права, не опровергают правильность выводов суда первой инстанции, а по существу сводятся к несогласию с оценкой доказательств и установленных обстоятельств по делу.

Судебная коллегия считает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями  268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,  арбитражный суд апелляционной инстанции, 

ПОСТАНОВИЛ:

решение  Арбитражного суда Астраханской области от 22 апреля 2021 года по делу № А06-2981/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. 

          Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий                                                                  Е.В. Пузина

 

Судьи                                                                                               М.А. Акимова 

 

Ю.А. Комнатная