АРБИТРАЖНЫЙ  СУД

НИЖЕГОРОДСКОЙ  ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А43-32833/2017

г. Н. Новгород                                                     

Резолютивная часть решения объявлена 23 января 2018 года

Решение изготовлено в полном объеме 02 февраля 2018 года

Арбитражный суд Нижегородской области в составе 

судьи Соколовой Лианы Владимировны (шифр 53-663),

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Фёдоровым М.С.,

при участии в судебном заседании представителей сторон:

от заявителя: ФИО1 (по доверенности от 26.09.2017), ФИО2 (по доверенности от 22.03.2017),

от заинтересованного лица: ФИО3 (по доверенности от 11.12.2017), 

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению муниципального автономного общеобразовательного учреждения №186 «Авторская академическая школа», г.Н.Новгород, о признании недействительным представление контрольно-ревизионного управления администрации города Нижнего Новгорода от 20.06.2017 №28-966/17ис,

установил:

в Арбитражный суд Нижегородской области обратилось МАОУ №186 «Авторская академическая школа» (далее - заявитель, Учреждение) с заявлением о признании недействительным представление контрольно-ревизионного управления администрации города Нижнего Новгорода от 20.06.2017 №28-966/17ис.

С позиции заявителя, в действиях Учреждения отсутствует нарушение бюджетного законодательства. Также заявитель считает, что три из четырех указанных в оспариваемом представлении нарушений не касаются регулирования бюджетных правоотношений, не являются предметом внутреннего муниципального финансового контроля и выходят за пределы компетенции КРУ администрации г.Н.Новгорода.

Подробно позиция заявителя изложена в заявлении, письменных пояснениях и поддержана представителями в ходе судебного заседания.

Представитель КРУ администрации г.Н.Новгорода с заявленными требованиями не согласились по доводам, изложенным в письменном отзыве, дополнениях, пояснениях, считают оспариваемое представление законным и обоснованным.

В ходе судебного заседания заслушано должностное лицо, проводившее спорную проверку - ФИО4

В судебном заседании 16 января 2018 года в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до  23 января 2018 года до 10 часов 00 минут. Сведения об объявленном перерыве опубликованы в общем доступе в сети интернет.

После перерыва судебное заседание продолжено, заявитель явку представителей не обеспечил.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие представителей Учреждения.

 Представитель заинтересованного лица поддержала изложенную ранее позицию.

Изучив материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, Контрольно-ревизионным управлением администрации города Нижнего Новгорода в период с 17 апреля по 02 июня 2017 года проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности муниципального автономного общеобразовательного учреждения №186 «Авторская академическая школа» за 2015-2016 годы.

По результатам данной проверки Управлением 02 июня 2017 года составлен акт проверки, в котором зафиксированы следующие нарушения:

1) в нарушение статей 69.1, 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации МАОУ №186 «Авторская академическая школа» за счет средств, предоставленных Учреждению на выполнение муниципального задания в проверяемом периоде оплачивались расходы, не связанные с выполнением задания (оплата коммунальных услуг), а именно: 2015 года - 2 529 428,41 рублей, 2016 год - 3 652 045,34 рублей;

2) в нарушение постановления главы администрации г.Н.Новгорода от 11.06.2008 №2703 "О мерах по предупреждению незаконного сбора средств с родителей (законных представителей) обучающихся, воспитанников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода" Учреждением принимались пожертвования от физических лиц без письменного заявления на имя директора и без заключения в установленном законом порядке договоров пожертвования с указанием цели использования денежных средств;

3) в нарушение статьи 574 Гражданского кодекса Российской Федерации Учреждением не заключен договор пожертвования с АО "Транснефть - Верхняя Волга";

4) при внесении изменений в Положение об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением главы администрации города Нижнего Новгорода от 31.10.2008 №5202, Учреждением не вносились соответствующие изменения в Положения об оплате труда школы.

В нарушение Положения об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением главы администрации города от 31.10.2008 №5202 в проверяемом периоде излишне начислено заработной платы 13 753, 66 рублей, недоначисленной 214 565,12 рублей.

Названный акт проверки подписан Учреждением с возражениями.

По результатам рассмотрения возражений Учреждения на акт проверки, КРУ администрации г.Н.Новгорода заявителю выдано представление для принятия мер по устранению выявленных нарушений от 20.06.2017 №28-966/17ис.

Не согласившись с вынесенным представлением, Учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым требованием.

 Согласно пункту 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) от 02.06.2004 N 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (в редакции постановления Пленума ВАС РФ от 20.11.2008 N 60) судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП).     

Представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: 

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту; 

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 65 и частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что  государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, государственные (муниципальные) учреждения (ст.266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В статье 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является, в том числе, контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В силу пункта 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Согласно пунктам 1, 8 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений отдельных типов определяются законом.

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Согласно частями 1, 2 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.

Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.

Финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников (ч.4 ст.4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ).

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации под получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) понимается орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Субсидия представляет собой пособие, преимущественно в денежной форме, предоставляемое государством за счет средств государственного бюджета местным органам власти, юридическим и физическим лицам.

Согласно пункту 3 части 3.23 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ контроль за деятельностью автономных учреждений осуществляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Постановлением администрации г. Н.Новгорода от 13.01.2006 N 88 утверждено Положение о контрольно-ревизионном управлении, согласно пункту 1.2 которого Управление является органом внутреннего муниципального финансового контроля и контрольным органом в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

При реализации контрольной деятельности Управление осуществляет полномочия органа внутреннего муниципального финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений в соответствии с Порядком осуществления контрольно-ревизионным управлением администрации города Нижнего Новгорода полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю, утвержденным постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 13.10.2016 N 3339 (п.2.1.1 Положения).

Согласно пунктам 3.1 Положения одной из функций Управления является организация и проведение в рамках своих контрольных полномочий плановые и внеплановые контрольные мероприятия по проверке соблюдения обязательных требований, установленных бюджетным законодательством и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации, Нижегородской области, города Нижнего Новгорода.

В соответствии с пунктом 4.1.6 Положения Финансовое управление имеет право производить документальные ревизии и проверки финансовой деятельности учреждений, финансируемых из районного бюджета.  

Постановлением администрации г. Н.Новгорода от 13.10.2016 N 3339 утвержден Порядок осуществления контрольно-ревизионным управлением администрации города Нижнего Новгорода полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю, определяющий требования к осуществлению контрольно-ревизионным управлением администрации города Нижнего Новгорода полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю  в соответствии с пунктом 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 186 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьей 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Внутренний муниципальный финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе в целях установления законности составления и исполнения бюджета города Нижнего Новгорода в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности (п.1.2 Порядка).

Согласно пункту 1.4.1 Порядка при реализации контрольной деятельности Управление осуществляет полномочия по внутреннему муниципальному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений.

В силу пункта 1.6 Порядка объектами внутреннего муниципального финансового контроля являются, в том числе, муниципальные учреждения и муниципальные предприятия города Нижнего Новгорода.

В соответствии с пунктами 2.1, 2.10 Порядка контрольная деятельность подразделяется на плановую и внеплановую и осуществляется путем проведения контрольных мероприятий.

Методами осуществления контрольной деятельности являются ревизия, проверка, обследование. Проверки, обследования подразделяются на выездные и камеральные.

В рамках ревизий, проверок могут проводиться встречные проверки, а также обследования.

Контрольная деятельность осуществляется должностными лицами Управления (п.3.1 Порядка).

Процедура проведения контрольных мероприятий установлена в разделе 3 Порядка.

При реализации полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений Управление осуществляет контроль:

- за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- за полнотой и достоверностью отчетности о реализации муниципальных программ, в том числе отчетности об исполнении муниципальных заданий (п.3.2 Порядка).

В силу вышеизложенного суд приходит к выводу, что контрольно-ревизионное управление администрации города Нижнего Новгорода наделено полномочиями осуществлять контроль и надзор в установленной сфере деятельности в виде проверок (ревизий) соблюдения муниципальным автономным учреждением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре и направлять в пределах своей компетенции представления при наличии оснований, установленных законодательством Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования.

Учитывая положения вышеуказанных нормативно-правовых актов и, принимая во внимание то обстоятельство, что субсидии выделяются из муниципального бюджета и по своей природе представляют собой средства, выделяемые из муниципального бюджета, Учреждение в своей деятельности пользуется муниципальным имуществом, Управление обладает полномочиями по проверке финансово-хозяйственной деятельности МАОУ №186 «Авторская академическая школа», в рамках которой осуществляются операции с бюджетными средствами.

Согласно материалам дела, МАОУ №186 «Авторская академическая школа» в соответствии с муниципальным заданием, разработанным на 2015-2016 годы  на оказание муниципальной услуги оказывает услуги по предоставлению общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам. Соглашениями от 12.01.2015 №24, от 11.01.2016 №37 заявителю определяются и предоставляются субсидии из бюджета города Нижнего Новгорода на обеспечение выполнения Учреждением муниципального задания с учетом нормативных затрат  на оказание муниципальных услуг и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества. С учетом дополнительных соглашений Учреждению в 2015 году предоставлена субсидия в сумме 56857543,24 руб., в 2016 году - 61563036,56 руб.

В ходе проведенной проверки Управлением в деятельности МАОУ №186 «Авторская академическая школа» выявлены следующие нарушения:

1) в нарушение статей 69.1, 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации МАОУ №186 «Авторская академическая школа» за счет средств, предоставленных Учреждению на выполнение муниципального задания в проверяемом периоде оплачивались расходы, не связанные с выполнением задания (оплата коммунальных услуг), а именно: 2015 года - 2 529 428,41 рублей, 2016 год - 3 652 045,34 рублей;

2) в нарушение постановления главы администрации г.Н.Новгорода от 11.06.2008 №2703 "О мерах по предупреждению незаконного сбора средств с родителей (законных представителей) обучающихся, воспитанников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода" Учреждением принимались пожертвования от физических лиц без письменного заявления на имя директора и без заключения в установленном законом порядке договоров пожертвования с указанием цели использования денежных средств;

3) в нарушение статьи 574 Гражданского кодекса Российской Федерации Учреждением не заключен договор пожертвования с АО "Транснефть - Верхняя Волга";

4) при внесении изменений в Положение об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением главы администрации города Нижнего Новгорода от 31.10.2008 №5202, Учреждением не вносились соответствующие изменения в Положения об оплате труда школы.

В нарушение Положения об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением главы администрации города от 31.10.2008 №5202 в проверяемом периоде излишне начислено заработной платы 13 753, 66 рублей, недоначисленной 214 565,12 рублей.

В связи с чем, с учетом мнения заявителя, изложенного в письменных возражениях на акт проверки, Учреждению выдано оспариваемое в рамках настоящего дела представление №28-966/17ис для принятия мер по устранению выявленных нарушений, которым на заявителя возложены следующие обязанности:

1) разработать план мероприятий по устранению выявленных нарушений с указанием сроков устранения, должностных лиц и мер дисциплинарной ответственности за неисполнение плановых мероприятий;

2) соблюдать требования действующего законодательства:

- своевременно вносить необходимые изменения в локальные акты учреждения, осуществлять начисление и выплату заработной платы работникам учреждения в соответствии с требованиями действующего законодательства;

- прием пожертвований от юридических и физических лиц осуществлять в соответствии с Гражданским кодексом РФ, законодательством РФ, Нижегородской области, правовыми актами Городской Думы г.Н.Новгорода и администрации г.Н.Новгород;

3) возместить в доход бюджета города Нижнего Новгорода сумму незаконных расходов средств субсидий, не связанных с выполнением муниципального задания (оплата коммунальных услуг) в размере 721 047,30 рублей;

  4) не допускать нарушений порядка заполнения унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, вести личные дела работников учреждения в соответствии с действующим законодательством;

5) исполнение должностных обязанностей директором учреждения осуществлять в соответствии с условиями трудового договора, устава Учреждения, требованиями действующего законодательства.

Доводы заявителя о том, что при проведении спорного контрольного мероприятия Управление вышло за пределы своей компетенции, судом отклоняются как необоснованные.

Как указывалось выше, в соответствии с пунктом 3.1. Положения о КРУ, утвержденного постановлением администрации г. Н.Новгорода от 13.01.2006 N 88, КРУ в соответствии с возложенными на него задачами, организует и проводит в рамках своих контрольных полномочий плановые и внеплановые контрольные мероприятия по проверке соблюдения обязательных требований, установленных бюджетным законодательством, законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации. Нижегородской области, города Нижнего Новгорода.

В соответствии с пунктом 1.23 Стандартов осуществления КРУ полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю, утв. постановлением администрации г. Н.Новгорода от 25.04.2017 N 1752 (далее - Стандарты) по результатам данного этапа и при необходимости детализации темы проверки составляется программа контрольного мероприятия, которая должна содержать наименование объекта контроля, проверяемый период, перечень основных вопросов, подлежащих контролю.

Программа проверки финансово-хозяйственной деятельности МАОУ №186 «Авторская академическая школа» содержит пункт 3 «Наличие других источников доходов, помимо субсидий из бюджета на финансовое обеспечение муниципального задания. Правомерность и эффективность их образования и использования».

Кроме того, пункт 4 Программы проверки финансово-хозяйственной деятельности МАОУ №186 «Авторская академическая школа» содержит пункт 4 «Соблюдение порядка ведения банковских и кассовых операций, соблюдение установленного порядка выдачи авансов под отчет (выборочным методом)». В данном случае представителями КРУ проводилась проверка оформления приходных денежных документов, в том числе, верно ли приняты в кассу денежные средства оформлением приходного кассового ордера в виде пожертвования.

В соответствии с пунктом 2.3. Стандартов при проведении контрольного мероприятия проверяется соответствие совершенных объектом контроля финансовых и хозяйственных операций законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, перечень которых подготавливается в процессе предварительного изучения. 

В соответствии с ч. 3 ст. 7 ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. 

Постановление главы администрации г. Нижнего Новгорода от 11.06.2008 №2703 «О мерах по предупреждению незаконного сбора средств с родителей (законных представителей) обучающихся, воспитанников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода» является действующим муниципальным правовым актом.

В связи с чем, проверка Управлением соблюдения обязательных требований, предусмотренных муниципальными правовыми актами, в том числе постановлением №2703, в рамках программы проверки, правомерна.

Существенных нарушений, ущемляющих права проверяемого лица, при проведении спорной проверки судом не установлено.

В соответствии с пунктом 3 статьи 582 Гражданского кодекса Российской Федерации пожертвование имущества гражданину должно быть, а юридическим лицам может быть обусловлено жертвователем использованием этого имущества по определенному назначению.

В силу части 1 статьи 574 Гражданского кодекса Российской Федерации дарение, сопровождаемое передачей дара одаряемому, может быть совершено устно, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 2 и 3 настоящей статьи.

Согласно пункту 1.1 Постановления администрации г. Н.Новгорода от 11.06.2008 N 2703 "О мерах по предупреждению незаконного сбора средств с родителей (законных представителей) обучающихся, воспитанников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода" руководителям муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода при привлечении и расходовании добровольных пожертвований и целевых взносов физических и юридических лиц, в том числе родителей (законных представителей) обучающихся, воспитанников, необходимо осуществлять прием добровольных пожертвований и целевых взносов физических и юридических лиц на основании письменного заявления на имя руководителя Организации либо заключенного в установленном законом порядке договора пожертвования, в которых указываются сумма добровольного пожертвования или целевого взноса, цель использования, реквизиты физического или юридического лица, дата подачи заявления, подписания договора.

Между тем, в ходе проведенной проверки Управлением выявлено, что в нарушение вышеназванных положений, заявителем при получении от АО "Транснефть - Верхняя Волга" добровольного пожертвования в сумме 80 000 рублей договор с данной организацией не заключался, пожертвования от физических лиц принимались Учреждением без письменного заявления на имя директора и без заключения в установленном порядке договоров пожертвования с указанием цели использования денежных средств.

По существу данное обстоятельство Учреждением не оспаривается.

Доводы заявителя о противоречии Постановления администрации г. Н.Новгорода от 11.06.2008 N 2703 "О мерах по предупреждению незаконного сбора средств с родителей (законных представителей) обучающихся, воспитанников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода" нормам федерального законодательства судом отклоняются как необоснованные. В настоящее время указанное постановление органа местного самоуправления в установленном порядке не отменено и не признано недействующим, в связи с чем является обязательным для исполнения муниципальными образовательными организациями г.Н.Новгорода в целях предупреждения незаконного сбора средств с родителей (законных представителей) обучающихся и воспитанников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода, а также соблюдения принципа добровольности при привлечении финансовых средств указанных лиц.

Также, в ходе проведенной проверки Управлением выявлено, что при внесении изменений в Положение об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением главы администрации города Нижнего Новгорода от 31.10.2008 №5202, Учреждением не вносились соответствующие изменения в Положения об оплате труда школы.

Как установлено в ходе проведенной проверки и по существу не оспорено Учреждением, Положение об оплате труда МАОУ №186 "Авторская академическая школа" разработано на основании постановления главы администрации г.Н.Новгорода от 31.10.2008 №5202. Однако, при внесении изменений в данное Постановление соответствующие изменения в Положение об оплате труда Учреждения в части установления повышающего коэффициента к уровню образования, надбавки за выслугу лет, выплат за наличие званий, не вносились.

Ссылки заявителя на согласование с представительными органами работников судом не принимаются, поскольку сроки согласования локальных правовых актов с представительными органами работников определены статьей 372 Трудового кодекса Российской Федерации.

При проведении спорной проверки Управлением также выявлено, что в нарушение Положения об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением главы администрации города от 31.10.2008 №5202 в проверяемом периоде излишне начислено заработной платы 13 753, 66 рублей, недоначисленной 214 565,12 рублей. Данное обстоятельство по существу Учреждением не оспорено.

Кроме того, Управлением выявлено нарушение порядка по применению и заполнению унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, утвержденных постановлением Госкомстата Российской Федерации от 05.01.2004 №1, а именно в личных карточках работника (форма Т-2) не заполнены разделы: образование, стаж работы и отпуск.

Довод Учреждения о необязательности заполнения вышеназванных разделов в личных карточках работников судом отклоняются как необоснованные. Ссылка заявителя на письмо Минфина России от 26.01.2017 №02-07-10/4004 судом не принимается, поскольку данное письмо не является нормативным правовым актом.

В силу вышеизложенного, суд приходит к выводу, что требования оспариваемого представления о своевременном внесении необходимых изменений в локальные акты учреждения, осуществление начислений и выплаты заработной платы работникам учреждения в соответствии с требованиями действующего законодательства, о прием пожертвований от юридических и физических лиц в соответствии с Гражданским кодексом РФ, законодательством РФ, законодательства Нижегородской области, правовыми актами Городской Думы г.Н.Новгорода и администрации г.Н.Новгород, о недопущении нарушений порядка заполнения унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, ведение личных дел работников учреждения в соответствии с действующим законодательством, а также о разработке плана мероприятий по устранению выявленных нарушений с указанием сроков устранения, должностных лиц и мер дисциплинарной ответственности за неисполнение плановых мероприятий и об исполнении должностных обязанностей директором учреждения в соответствии с условиями трудового договора, устава Учреждения, требованиями действующего законодательства (носящими организационный характер) не противоречит нормам действующего законодательства и не нарушают прав Учреждения в сфере экономической деятельности.

В связи с чем, требование Учреждения о признании недействительным представления в части пунктов 1, 2 (2.1, 2.2), 4, 5 подлежит отклонению.  

Относительно возложения на Учреждение обязанности по возмещению в доход бюджета города Нижнего Новгорода суммы незаконных расходов средств субсидий, не связанных с выполнением муниципального задания (оплата коммунальных услуг) в размере 721 047,30 рублей (п.3 представления) суд указывает следующее.

В статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип эффективности использования бюджетных средств. Данный принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Перечень участников бюджетного процесса определен в статье 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Автономное учреждение в нем прямо не поименовано.

Между тем, как указывалось выше, из статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что автономные учреждения являются организациями, финансируемыми за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации путем предоставления субсидии, в том числе на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания.

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа эффективности использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Из указанного можно сделать вывод о том, что автономные учреждения также обязаны обеспечить целевое и эффективное расходование предоставленных им бюджетных денежных средств.

Статьей 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания отнесены к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных услуг.

В пункте 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, как указывалось выше, определено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного имущества.

Постановлением администрации г. Н.Новгорода от 20.01.2016 N 119 утверждено Положение о формировании муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных учреждений города Нижнего Новгорода и финансовом обеспечении выполнения муниципального задания, распространяющийся на 2016 год (Порядок №119).

В 2015 году действовало Положение о формировании муниципального задания в отношении муниципальных учреждений города Нижнего Новгорода и финансового обеспечения выполнения муниципального задания, утвержденный Постановлением администрации г. Н.Новгорода от 23.05.2011 N 2009 (Порядок №2009).

Согласно пунктам 11, 12, 16 Порядка №2009 финансовое обеспечение выполнения муниципального задания муниципальным бюджетным или муниципальным автономным учреждением осуществляется в виде субсидии из бюджета города Нижнего Новгорода.

Размер субсидии рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание муниципальных услуг в рамках муниципального задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за муниципальным бюджетным учреждением или муниципальным автономным учреждением или приобретенного муниципальным бюджетным учреждением или муниципальным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается указанное имущество, в том числе земельные участки.

Предоставление муниципальному бюджетному или муниципальному автономному учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется в пределах показателей кассового плана на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, заключаемого муниципальным бюджетным или муниципальным автономным учреждением и структурным подразделением администрации, в соответствии с примерной формой, утверждаемой департаментом финансов администрации города Нижнего Новгорода.

В пункте 3.1 Порядка №119 также установлено, что объем финансового обеспечения выполнения муниципального задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание муниципальных услуг, нормативных затрат, связанных с выполнением работ, с учетом затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за муниципальным учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных муниципальному учреждению учредителем на приобретение такого имущества, в том числе земельных участков (за исключением имущества, сданного в аренду или переданного в безвозмездное пользование) (далее - имущество учреждения), затрат на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается имущество учреждения.

Исходя из пунктов 3.5, 3.9 Порядка №119 базовый норматив затрат на оказание муниципальной услуги состоит из базового норматива затрат, непосредственно связанных с оказанием муниципальной услуги и базового норматива затрат на общехозяйственные нужды на оказание муниципальной услуги, включающие затраты на коммунальные услуги.

Аналогичные положения содержались в пункте 14 Порядка №2009.

В соответствии с пунктами 3.25, 3.29 Порядка №119 финансовое обеспечение выполнения муниципального задания осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете города Нижнего Новгорода на указанные цели.

Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания муниципальным казенным учреждением осуществляется в соответствии с показателями бюджетной сметы этого учреждения.

Предоставление муниципальному бюджетному или муниципальному автономному учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии, заключаемого отраслевым (функциональным) структурным подразделением администрации города Нижнего Новгорода, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных бюджетных или муниципальных автономных учреждений, с муниципальным бюджетным или муниципальным автономным учреждением.

Получатель средств субсидии обязан производить расходование средств субсидии с учетом соблюдения условий их предоставления, определенных Соглашением, в соответствии с показателями, отраженными в плане финансово-хозяйственной деятельности, действующим законодательством и нормативными правовыми актами.

Незаконно использованные средства полученной субсидии, в том числе нецелевые расходы, подлежат возмещению учреждением в установленном порядке.

Анализ вышеприведенных норм в совокупности свидетельствует о том, что предоставляемые муниципальному автономному учреждению субсидии подлежат расходованию на цели, связанные исключительно с выполнением муниципального задания, в том числе на оплату коммунальных услуг, полученных Учреждением в рамках выполнения муниципального задания.

Как следует из материалов дела, в соответствии с муниципальным заданием МАОУ №186 «Авторская академическая школа» оказывает муниципальную услугу, по которой устанавливается задание: представление общедоступного бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам. Потребители услуги - дети школьного возраста. 

В проверяемом периоде между Учреждением и Департаментом образования администрации г.Н.Новгорода заключены соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ):

- на 2015 года соглашение от 12.01.2015 №24;

- на 2016 года - соглашение от 11.01.2016 №37.

В соответствии с разделом 1 соглашений о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг и дополнительных соглашений субсидия выделяется на выполнение муниципального задания на оказание муниципальных услуг.

При этом, как было установлено в ходе проверки МАОУ № 186 «Авторская академическая школа» помимо бесплатных общеобразовательных услуг, оказывает платные услуги, в том числе физкультурно-оздоровительным центром (бассейн), не только детям, но и взрослым гражданам, а также услуги: «Школа будущего первоклассника», «Школа юного лидера «Умка», «Проведение консультаций психолога, логопеда», «Проведение семинаров». Данные услуги муниципальным заданием МАОУ №186 «Авторская академическая школа» не предусмотрены.

При этом коммунальные услуги (теплоснабжение, горячее холодное водоснабжение, электроснабжение) оплачивались Учреждением полностью на счет средств субсидий, выделяемых администрацией г.Н.Новгорода для выполнения муниципального задания.

Поскольку затраты на коммунальные услуги осуществлялись в том числе при осуществлении платных услуг, не предусмотренных муниципальных заданием, расходы на их оплату должны быть оплачены в том числе из средств, поступающих на счет Учреждения за оказание платных услуг.

В связи с чем, требование возместить в доход бюджета города Нижнего Новгорода сумму незаконных расходов средств субсидии, не связанных с выполнением муниципального задания (оплата коммунальных услуг), является законным.

Доводы заявителя о том, что Учреждением не нарушались положения бюджетного законодательства, полученные доходы от оказания платных услуг поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения (на содержание ФОЦ), а оплата коммунальных услуг подлежит за счет средств субсидии в полном соответствии с целевым использованием, судом не принимаются, как основанные на неверном толковании вышеназванных норм права.

КРУ не оспаривается право учреждения осуществлять приносящую ей доход деятельность и распоряжаться доходами от такой деятельности, однако финансовая самостоятельность учреждения в части использования таких доходов не свидетельствует об обоснованности действий по оплате расходов, связанных с осуществлением приносящей доход деятельности, за счет средств бюджета города.

 Таким образом, представление КРУ не противоречит требованиям норм вышеназванного законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Между тем, суд не согласен с предъявленной Управлением в оспариваемом представлении суммой, подлежащей возмещению в доход бюджета города Нижнего Новгорода незаконных расходов средств субсидий, не связанных с выполнением муниципального задания (оплата коммунальных услуг).

Как видно из материалов дела, в ходе проверки Учреждение представило возражения на акт проверки с приложением дополнительного письма №100 от 16.06.2017 и расчетом по физкультурно-оздоровительному центру за 2015, 2016 годы. Представленный расчет был произведен в соответствии с формулой, утвержденной Методическими рекомендациями по расчету тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, утвержденных постановлением администрации г.Н.Новгорода от 05.04.2013 №1228. Расчет содержал площадь, общую сумму оплаты коммунальных услуг ФОЦ, время работы ФОЦ, площадь помещения, время пользования.

Данный расчет КРУ был проверен и принят. В оспариваемое представление включена сумма, указанная заявителем в вышеназванных расчетах в размере 200598,80 руб. (97839,79 за 2015 год, 102759,01 руб. за 2016 год).

Расчет суммы возмещения коммунальных услуг «Школа будущего первоклассника», «Школа юного лидера «Умка», «Проведение консультаций психолога, логопеда», «Проведение семинаров» заявителем представлен не был. 

По названным платным услугам, ввиду не представления Учреждением расчета, КРУ произведен собственный расчет с учетом пункта 134 Инструкции №157н, утвержденной Приказом Минфина Российской Федерации от 01.12.2010 - затраты на коммунальные услуги определены как отношение объема финансового обеспечения выполнения муниципального задания к общей суме субсидии и доходов от оказания платных услуг. 

Общая сумма по доходам от оказания вышеназванных платных услуг в 2015 году составила 1141834,00, в 2016 году - 1087076,25руб. Фактически расходы на коммунальные услуги, рассчитанные КРУ расчетным путем составили в 2015 году в размере 2% от 10539285,06  - 210785,70 руб.; в 2016 году в размере 2% от 15886525,71 руб. - 317730,51 руб. 

Между тем, 21.07.2017 Учреждением в адрес КРУ был направлен расчет на возмещение коммунальных услуг за 2016 год, произведенный в отношении вышеназванных платных услуг, на общую сумму 8127,25.

Данный расчет Учреждением произведен в соответствии с формулой, утвержденной Методическими рекомендациями по расчету тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, утвержденных постановлением администрации г.Н.Новгорода от 05.04.2013 №1228. В ходе рассмотрения дела данный расчет КРУ проверен, признан обоснованным.

В письменном отзыве от 18.01.2017 представителем КРУ указано, что если рассчитать сумму незаконных расходов средств субсидии, не связанных с выполнением муниципального задания (оплата коммунальных услуг) Учреждения, то в соответствии с формулой, утвержденной Методическими рекомендациями №1228, она составит 200 598,80 руб. (за ФОЦ) + 8127,25 (за иные платные услуги в 2016 году) + сумма за иные платные услуги в 2015 году, рассчитанной в соответствии с Инструкцией №157н (расчет за иные платные услуги за 2015 год Учреждением не представлен).

Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей сторон, с учетом позиции КРУ, имеющихся в деле расчетов, суд считает законным и справедливым возмещение в бюджет города Нижнего Новгорода сумму незаконных расходов средств субсидии, не связанных с выполнением муниципального задания (оплата коммунальных услуг) в следующем размере: 200 598,80 руб. (за ФОЦ) за 2015, 2016 годы исходя из расчета заявителя; 59,54 руб. за иные платные услуги за 2016 год (учитывается расчет заявителя на сумму 8127,25 за минусом произведенных выплат в размере 8067,71 руб., о чем указано в заключение); 210785,70 руб. за иные услуги в 2015 году исходя из расчета КРУ, итого общая сумма платежей подлежащих возмещению в бюджет оставляет 411444,04 руб.

В силу вышеизложенного, оценив представленные в материалы дела документы в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд приходит к итоговому выводу о признании недействительными представление для принятия мер по устранению выявленных нарушений администрации г.Н.Новгорода КРУ от 20.06.2017 №28-966/17ис в части возмещения в доход бюджета города Нижнего Новгорода сумму незаконных расходов средств субсидии, не связанных с выполнением муниципального задания (оплата коммунальных услуг) в размере, превышающем 411444,04 руб. (309603,25 руб.) (пункт 3 представления).

В остальной части оспариваемое представление соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов Учреждения.  

В связи с частичным удовлетворением заявленных требований, расходы по уплате государственной пошлины в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с учетом разъяснений Пленума ВАС РФ, изложенных в пункте 23 Постановления от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах", подлежат отнесению на заинтересованное лицо.

Руководствуясь статьями  110, 167-170, 180-182, 201, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

заявления муниципального автономного общеобразовательного учреждения №186 «Авторская академическая школа», г.Н.Новгород, удовлетворить частично.

Представление контрольно-ревизионного управления администрации города Нижнего Новгорода от 20.06.2017 №28-966/17ис для принятия мер по устранению выявленных нарушений в части возмещения в доход бюджета города Нижнего Новгорода сумму незаконных расходов средств субсидии, не связанных с выполнением муниципального задания (оплата коммунальных услуг) в размере, превышающем 411444,04 руб. (309603,25 руб.), признать недействительным (пункт 3 представления).

В удовлетворении оставшейся части требования заявителю - муниципальному автономному общеобразовательному учреждению №186 «Авторская академическая школа», г.Н.Новгород, отказать. 

Взыскать с контрольно-ревизионного управления администрации города Нижнего Новгорода в пользу муниципального автономного общеобразовательного учреждения №186 «Авторская академическая школа», г.Н.Новгород, судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 3000 рублей. Исполнительный лист на взыскание судебных расходов выдать по вступлению решения в законную силу. 

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не будет подана апелляционная жалоба.

В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступит в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в течение месяца с момента принятия решения.

В таком же порядке решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного акта.

Судья                                                                Л.В. Соколова