Арбитражный суд Хабаровского края

г. Хабаровск, ул. Ленина 37, 680030, www.khabarovsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

дело № А73-24278/2019

г. Хабаровск

05 февраля 2020 года

Резолютивная часть решения объявлена 29 января 2020 года.

Арбитражный суд Хабаровского края в составе судьи  Ж.Г. Шестак, 

при ведении протокола судебного заседания секретарями судебного заседания Бондарем С.Д., Вершининой О.И.

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации муниципального района имени Полины Осипенко Хабаровского края

к Управлению ветеринарии Правительства Хабаровского края

о признании незаконным и отмене предписания № 27 от 03.10.2019г.

В судебное заседание явились представители:

от заявителя  - не явились; 

от Управления ветеринарии – ФИО1 по доверенности от 14.01.2020 № 3, ФИО2 по доверенности от 14.01.2020 № 4.

Сущность дела: Администрация муниципального района имени Полины Осипенко Хабаровского края (далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Управления ветеринарии Правительства Хабаровского края (далее – Управление ветеринарии, Управление) от 03.10.2019 № 27.

Заявитель, извещенный о времени и месте предварительного судебного заседания в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ),  явку своего представителя в суд не обеспечил, возражений против перехода из предварительного судебного заседания к рассмотрению дела в судебном заседании арбитражного суда первой инстанции не представил, направил в суд ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя администрации.

Представитель Управления ветеринарии в предварительном судебном заседании с заявленными требованиями не согласился по мотивам, изложенным в отзыве.

Учитывая отсутствие возражений со стороны участвующих в деле лиц, на основании абзаца 2 пункта 27 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.2006 года № 65 «О подготовке дела к судебному разбирательству» суд завершил предварительное судебное заседание и приступил к рассмотрению дела по существу в одном судебном заседании.

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании объявлялся перерыв с 22.01.2020 до 14 часов 10 минут 29.01.2020.

В судебном заседании представители Управления изложили позицию, согласно отзыву на заявление, полагают, что оснований для  признания незаконным и отмены оспариваемого предписания не имеется.

В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие  неявившегося лица.

Изучив материалы дела, суд

УСТАНОВИЛ:

В соответствии с ежегодным планом проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на 2019 год, утвержденным прокуратурой Хабаровского края, на основании приказа управления ветеринарии Правительства Хабаровского края от 02.09.2019 № 43-нд «О проведении плановой выездной проверки администрации муниципального района имени Полины Осипенко Хабаровского края» в период с 09.09.2019 по 03.10.2019 должностными лицами Управления ветеринарии Правительства Хабаровского края проведена плановая выездная проверка полноты и качества осуществления Администрацией муниципального района имени Полины Осипенко Хабаровского края отдельных государственных полномочий Хабаровского края по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев (далее - государственные полномочия), в том числе по целевому использованию материальных и финансовых средств, переданных для осуществления государственных полномочий в рамках реализации Закона Хабаровского края от 23.11.2011 № 146 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» (далее - Закон от 23.11.2011 № 146). 

В ходе проверки у проверяемого лица были истребованы документы, подтверждающие исполнение государственных полномочий по отлову животных без владельцев; по содержанию, учету животных без владельцев; по транспортировке животных без владельцев; по эвтаназии животных без владельцев и утилизации (уничтожении) их трупов.

В результате проверки представленных Администрацией документов установлено следующее.

Финансирование муниципальных образований на исполнение переданных государственных полномочий в 2017 - 2019 годах осуществлялось в форме субвенций, имеющих целевое назначение, предоставление которых осуществлялось в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств местного бюджета, источником финансового обеспечения которых являются данные межбюджетные трансферты (распоряжения Правительства Хабаровского края от 28.12.2016 № 1043-рп, от 20.12.2017 № 900-рп, от 21.12.2018 № 859-рп).

Задачи по реализации полномочий и функции по организации мероприятий по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев закреплены:

- в положении об отделе экономического развития администрации района имени Полины Осипенко Хабаровского края, утвержденном постановлением главы муниципального района имени Полины Осипенко Хабаровского края от 19.11.2013 № 181 (далее - отдел);

- распоряжением администрации района имени Полины Осипенко Хабаровского края от 28.05.2018 № 344.

В проверяемом периоде 2017, 2018 и 2019 годах расходование субвенции, выделенной на реализацию Закона от 23.11.2011 № 146, муниципальным районом имени Полины Осипенко Хабаровского края не осуществлялось.

Так, из протоколов рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 07.04.2017, 26.04.2018, 29.03.2019 следует, что Администрацией муниципального района имени Полины Осипенко Хабаровского края в период с 2017 по 2019 годы проводились электронные аукционы на оказание услуг по регулированию численности безнадзорных животных на территории муниципального района имени Полины Осипенко Хабаровского края. Вместе с этим, в связи с отсутствием заявок на участие в электронном аукционе на основании ч. 16 ст. 66 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ электронные аукционы признаны несостоявшимися.

По результатам проверки установлено, что в 2017, 2018 годах и по состоянию на 01.10.2019 администрацией в нарушение п. 2, п. 2.3 ст. 4 Закона от 23.11.2011 № 146 государственные полномочия не исполнялись.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 03.10.2019 № 27.

По итогам проверки Администрации муниципального района имени Полины Осипенко Хабаровского края выдано предписание от 03.10.2019 № 27, которым предписано:

1. Обеспечить реализацию переданных отдельных государственных полномочий Хабаровского края путем организации проведения мероприятий по: 

- отлову животных без владельцев; 

- содержанию, учету животных без владельцев; 

- транспортировке животных без владельцев; 

- эвтаназии животных без владельцев и утилизации (уничтожении) их трупов.

Срок исполнения предписания установлен до 15.01.2020 и далее постоянно.

2. Информацию, подтверждающую проведение мероприятий, указанных в п. 1 настоящего предписания, представить в управление ветеринарии Правительства Хабаровского края до 20.02.2020.

Не согласившись с вынесенным предписанием от 03.10.2019 № 27, администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы заявителя сводятся к тому, что выделенные финансовые средства из средств краевого бюджета не позволяют в полной мере исполнять переданные государственные полномочия. При получении субвенции на приобретение основных средствуправлением ветеринарии финансовые средства на приобретениеустановки по утилизации биологических отходов не предусматривались. Учитывая, что бюджет муниципального района является дотационным, Администрация муниципального района не имеет возможности приобрести необходимое оборудование за счет средств местного бюджета. В связи с тем, что на территории муниципального района отсутствуют специализированные места для захоронения трупов больных животных, реализация переданных полномочий вступает в конфликт с действующим законодательством. На территории муниципального района не зарегистрированы специализированные организации, осуществляющие отлов, содержание, транспортировку, эвтаназию и утилизацию безнадзорных животных. Проводимые Администрацией муниципального района в 2017-2019 годах аукционы в электронной форме на оказание комплекса услуг по регулированию численности безнадзорных животных на территории муниципального района имени Полины Осипенко Хабаровского края, в связи с отсутствием заявителей - признаны несостоявшимся в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Для реализации полномочий финансирование из краевого бюджета не позволяет в полном объеме их осуществлять, так как на проведение мероприятий по регулированию численности безнадзорных животных необходимо увеличение нормативов финансовых затрат. Данные финансовые объемы не вызывают заинтересованности у предпринимательских структур, так как не позволяют получить прибыли.

Заслушав в судебном заседании пояснения представителей Управления, изучив доводы заявителя, исследовав и оценив, по правилам статьи 71 АПК РФ, представленные в материалы дела доказательства, суд приходит к следующим выводам. 

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе, решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Законом Хабаровского края от 23.11.2011 № 146 органы местного самоуправления муниципальных образований Хабаровского края наделяются отдельными государственными полномочиями края (далее – государственные полномочия) по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на неопределенный срок.

Согласно статье 2 Закона № 146 органы местного самоуправления муниципального района имени Полины Осипенко края наделены такими государственными полномочиями.

Согласно части 1 статьи 9 Закона № 146, контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий осуществляется контрольным органом.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 постановления Правительства Хабаровского края от 29.02.2012 № 38-пр «О мерах по реализации Закона Хабаровского края от 23 ноября 2011 № 146 (далее - Постановление № 38-пр) органом исполнительной власти Хабаровского края, на который возлагается контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий на территории края, является Управление ветеринарии Правительства Хабаровского края.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона № 146 (в редакции, действовавшей на момент вынесения предписания), реализация государственных полномочий осуществляется органами местного самоуправления муниципальных образований путем организации проведения следующих мероприятий:

- отлов животных без владельцев;

- содержание, учет животных без владельцев;

- транспортировка животных без владельцев;

- эвтаназия животных без владельцев и утилизация (уничтожение) их трупов.

В соответствии с положениями статей 1, 2 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» под санитарно-эпидемиологическим благополучием населения  понимается состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств.

В соответствии с пунктом 9.5 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.7.2627-10, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 06.05.2010 № 54, регулирование численности безнадзорных животных (животных без владельцев) проводится путем их отлова и содержания в специальных питомниках. При реализации региональных программ санитарно-эпидемиологического благополучия населения организация и проведение указанных мероприятий относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Мероприятия по отлову и содержанию животных без владельцев отнесены к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечению, защиты населения от болезней, общих для человека и животных, поскольку животные без владельцев являются переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в том числе способных повлечь летальный исход.

Как следует из материалов дела, должностными лицами Управления ветеринарии Правительства Хабаровского края в период с 09.09.2019 по 03.10.2019 проведена плановая выездная проверка в отношении Администрации муниципального района имени Полины Осипенко Хабаровского края по осуществлению администрацией государственных полномочий и целевому использованию средств, выделенных на администрирование государственных полномочий.

В силу подпункта 2 пункта 2 статьи 4 Закона № 146 органы местного самоуправления обязаны самостоятельно организовать осуществление государственных полномочий в соответствии с федеральными и краевыми нормативными правовыми актами, в том числе определить органы и должностных лиц органов местного самоуправления, специально уполномоченных осуществлять деятельность по осуществлению государственных полномочий.

В обоснование своей позиции о незаконности оспариваемого предписания администрация указывает на недостаточное финансирование государственных полномочий из краевого бюджета.

Данный довод подлежит отклонению, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 6 Закона № 146 финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из краевого бюджета. Расчет нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления государственных полномочий, определяется на основании методики, являющейся приложением к Закону №146 (далее - Методика).

Общий объем субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, и их распределение устанавливаются законом о краевом бюджете.

В соответствии с Методикой управлением ежегодно определяется объем субвенций органам местного самоуправления края для осуществления государственных полномочий на основе предоставляемых органами местного самоуправления края заявкам на предоставление субвенции.

Согласно приложению № 72 к Закону Хабаровского края от 04.12.2019 № 32 «О краевом бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» администрации на 2020 год выделена субвенция на реализацию Закона № 146 в размере 232,42 тыс. рублей, в том числе 194,96 тыс. рублей - на осуществление государственных полномочий и 37,47 тыс. рублей - на администрирование, что в 4 раза превышает размер субвенции, выделенной администрации в 2019 году (63,74 тыс. рублей).

Таким образом, как обоснованно отмечает Управление ветеринарии, увеличение субвенции на осуществление государственных полномочий способствует выполнению администрацией выданного ей предписания от 03.10.2019 в 2020 году.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Закона № 146 органы местного самоуправления представляют в управление ежемесячные, ежеквартальные и годовые отчеты о ходе осуществления государственных полномочий и расходовании финансовых средств, полученных на эти цели.

Согласно информации об ожидаемом исполнении переданных полномочий, предоставленной администрацией в Управление (вх. от 20.06.2017 №849, от 04.05.2018 № 1-21-851, от 02.09.2019 № 1-21-1498), фактически исполнение государственных полномочий в период с 01.01.2016 по 01.07.2019 Администрацией не осуществлялось.

Во исполнение пункта 2 Постановления № 38-пр администрацией в Управление ветеринарии направлены заявки на предоставление субвенции только на 4 квартал 2019 года в размере 0,00 тыс. рублей (в том числе 0,00 тыс. рублей - на администрирование, 0,00 тыс. рублей - на осуществление государственных полномочий) (письмо от 26.08.2019 № 1-21-1449). В период с 01.01.2016 по 01.07.2019 заявки администрацией в Управление не направлялись. Указанные администрацией сведения о строительстве вольера для содержания животных без владельцев, приобретении метателя, были направлены на реализацию государственных полномочий до 01.01.2017.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что в рассматриваемый период (с 01.01.2017 по 01.07.2019) администрацией не принимались должные меры для привлечения дополнительных бюджетных средств в целях осуществления государственных полномочий.

При этом, как отмечалось ранее, Закон № 146 не ограничивает органы местного самоуправления в осуществлении ими государственных полномочий. Органы местного самоуправления обязаны самостоятельно организовать осуществление государственных полномочий в соответствии с федеральными и краевыми нормативными правовыми актами (подпункт 2 пункта 2 статьи 4 Закона № 146).

Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) и Закон № 146 регулируют разные правоотношения. Методика не предназначена для определения начальной (максимальной) цены контракта и не препятствует администрации применять положения Закона № 44-ФЗ, в том числе с использованием собственных денежных средств.

В целях реализации государственных полномочий органы местного самоуправления заключают муниципальные контракты с подрядными организациями (юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями). Поиск специализированной организации является вторичным мероприятием для осуществления государственных полномочий.

В ходе проведения контрольных мероприятий должностными лицами Управления оценивался факт проведения администрацией мероприятий по проведению отлова животных без владельцев, по их содержанию и постановке на учет и т.д. По результатам плановой проверки Управлением установлен факт неисполнения администрацией государственных полномочий, что явилось основанием для выдачи предписания от 03.10.2019 № 27.

На основании анализа и оценки установленных по делу обстоятельств, суд признает вывод Управления ветеринарии о наличии в действиях администрации нарушения требований пункта 2, пункта 2.3 части 2 статьи 4 Закона № 146, обоснованным.

Предписание должностного лица государственного органа должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Учитывая установленные по делу обстоятельства, суд полагает, что управлением обоснованно указано на допущенные администрацией нарушения требований законодательства и выдано предписание с целью их устранения. Администрацией не представлено в материалы дела достаточных доказательств в обоснование доводов о незаконности оспариваемого предписания, а также не доказано, что этим ненормативным правовым актом нарушаются права и законные интересы юридического лица.

Оспариваемое предписание от 03.10.2019 № 27 принято уполномоченным органом, не возлагает на администрацию дополнительные обязанности, не предусмотренные законодательством, отвечает принципам конкретности и исполнимости, вследствие чего является законным.

Частью 3 статьи 201 АПК РФ предусмотрено, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании изложенного суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания обжалуемого предписания незаконным, в связи с чем, требования заявителя удовлетворению не подлежат. 

Руководствуясь статьями  167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Шестой арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения.

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через Арбитражный суд Хабаровского края.

Судья                                                                                         Ж.Г. Шестак