Шестой арбитражный апелляционный суд 

улица Пушкина, дом 45, город Хабаровск, 680000,

официальный сайт:  http://6aas.arbitr.ru

e-mail: info@6aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 06АП-4353/2022

26 сентября 2022 года

г. Хабаровск

Резолютивная часть постановления объявлена 20 сентября 2022 года.Полный текст  постановления изготовлен 26 сентября 2022 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд  в составе:

председательствующего               Сапрыкиной Е.И.

судей                                                  Тищенко А.П., Швец Е.А.

при ведении протокола  секретарем судебного заседания ФИО1

при участии  в заседании:

от ИП ФИО2: представитель не явился;

 от Администрации Провиденского городского округа ЧАО: представитель не явился;  

от МБУ «Дорожно-транспортное хозяйство» Провиденского городского округа: представитель не явился;  

от  Прокуратуры Чукотского автономного округа: представитель не явился,

рассмотрев  в судебном заседании апелляционные жалобы  Администрации Провиденского  городского округа Чукотского автономного округа, Прокуратуры Чукотского автономного округа

на решение от 02.06.2022 по делу № А80-500/2021

Арбитражного суда Чукотского автономного округа

по заявлению Индивидуального предпринимателя ФИО2 к Администрации Провиденского городского округа Чукотского автономного округа

о признании ненормативных правовых актов недействительными

третье лицо:  Муниципальное бюджетное учреждение «Дорожно-транспортное хозяйство» Провиденского городского округа

в порядке статьи 52 АПК РФ:   Прокурор Чукотского автономного округа

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – заявитель, ИП ФИО2, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Чукотского автономного округа с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 АПК РФ, о признании  недействительными  постановлений Администрации Провиденского городского округа Чукотского автономного округа (далее – администрация)

от 08.07.2021 №270 «Об утверждении Муниципального задания № 1 на 2021 год муниципальному бюджетному учреждению «Дорожно-транспортное хозяйство» Провиденского городского округа»;

от 08.07.2021 № 271 «Об утверждении Муниципальной программы «Развитие транспортной инфраструктуры Провиденского городского округа в 2021-2023 годах»; а также  об обязании администрации  провести конкурентный способ закупки работ по ремонту и содержанию автомобильной дороги Провидения – Новое Чаплино, Провидения – Аэропорт.

К участию в деле привлечено Муниципальное бюджетное учреждение «Дорожно-транспортное хозяйство» Провиденского городского округа  (далее -  учреждение, третье лицо).

В порядке статьи 52 АПК РФ  в дело вступил Прокурор Чукотского автономного округа  (далее – прокурор).

Решением суда от 02.06.2022 оспариваемые акты признаны недействительными как несоответствующие Бюджетному кодексу Российской Федерации; в испрашиваемой восстановительной мере отказано по мотиву истечения срока действия постановления №270.

Администрация и Прокуратура Чукотского автономного округа обратились в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционными  жалобами, в которых просили его  отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

ИП ФИО2 в отзыве просил решение оставить без изменения, просил рассмотреть жалобы в отсутствие своего представителя.

В порядке статьи 158 АПК РФ судебное заседание откладывалось.

Ходатайство  прокуратуры о проведении судебного заседания в режиме видеоконференц-связи отклонено в связи с отсутствием организационной и технической возможностей  у Арбитражного суда Чукотского автономного округа на 20.09.2022.

Администрация и предприниматель просили рассмотреть заявленные жалобы в их отсутствие.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, в том числе с учетом опубликования соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, представителей в судебное заседание не направили, что в силу части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения жалоб в их отсутствие.

Изучив материалы дела, и проверив обоснованность доводов жалоб с учетом отзыва, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Постановлением Администрации Провиденского городского округа Чукотского автономного округа от 08.07.2021 № 271   утверждена  Муниципальная  программа «Развитие транспортной инфраструктуры Провиденского городского округа в 2021-2023 годах».

Постановлением  от 08.07.2021 №270  администрация утвердила  для Муниципального  бюджетного  учреждения «Дорожно-транспортное хозяйство»  Муниципальное задание №1 на 2021 год.

Обращаясь с  требованиями  о признании вышеназванных ненормативных актов,  ИП ФИО2 в заявлении указал, что  о принятии постановлений  №270 и № 271  ему стало известно из письма администрации от 22.11.2021 № 2652 на запрос предпринимателя от 26.10.2021, где  указано на реорганизацию МАП «Провиденское» в Муниципальное бюджетное учреждение «Дорожно-транспортное хозяйство» Провиденского городского округа  и о передаче последнему  на основании муниципального задания работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог с предоставлением субсидий на финансовое обеспечение муниципального задания.

Полагая, что лицо, производящее работы по ремонту и содержанию автомобильных дорог, должно быть определено по результатам конкурентных процедур, усмотрев в действиях администрации нарушение антимонопольного, бюджетного законодательства, законодательства о контрактной системе в сфере закупок, нарушение прав и законных интересов предпринимателя, последний  обратился в  арбитражный суд.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для этого процессуальный закон предусматривает совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному правовому акту и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии совокупности этих условий, с чем соглашается и апелляционный суд.

В статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) закреплено, что вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствии с пунктом 9 статьи 6 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 257-ФЗ) к собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего пользования и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 13 Закона № 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Пунктом 6 статьи 3 Закона № 257-ФЗ установлено, что под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации отнесены к вопросам местного значения городского округа (пункт 5 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ).

Таким образом, решение вопросов местного значения, в том числе дорожная деятельность, в силу вышеуказанного в статье 2 Закона № 131-ФЗ определения предполагает прямое влияние на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования и соответствует интересам населения муниципального образования.

Финансовые обязательства, возникающие в связи с разрешением вопросов местного значения, в соответствии с частью 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ исполняются за счет средств местных бюджетов.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 52  указанного Закона каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее –БК РФ).

В силу статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Закон № 7-ФЗ) бюджетное учреждение может быть создано субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (пункт 6 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ).

В силу пункта 3 статьи 9.2 Закона № 7-ФЗ бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи. Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

В соответствии со статьей 6 БК РФ для целей применения бюджетного законодательства: государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ); государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

Абзацем 2 статьи 69 БК РФ установлено, что к бюджетным ассигнованиям относятся, в том числе ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.

В соответствии с абзацем третьим статьи  69.1 Кодекса к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования, в том числе на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

Согласно  статье  69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам должно содержать определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации. Показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением. Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) муниципальными учреждениями формируется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий осуществляется за счет средств местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, утверждаемых в порядке, предусмотренном абзацем первым настоящего пункта, с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

Государственное (муниципальное) задание в части государственных (муниципальных) услуг, оказываемых федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями физическим лицам, формируется в соответствии с общероссийскими базовыми (отраслевыми) перечнями (классификаторами) государственных и муниципальных услуг, оказываемых физическим лицам, формирование, ведение и утверждение которых осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Включение в указанные перечни (классификаторы) положений, приводящих к возникновению расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), не допускается.

Порядок формирования государственного задания и финансового обеспечения выполнения государственного задания должно определять в том числе: правила определения объема финансового обеспечения выполнения государственного задания, включая расчет и утверждение нормативных затрат на оказание государственных услуг на основе базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг и корректирующих коэффициентов к ним, а также нормативных затрат на выполнение работ.

В силу пункта 1 статьи 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, в том числе в рамках исполнения государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Таким образом, через формирование муниципальных заданий решение вопросов местного значения осуществляется только на предоставление муниципальных услуг.

Анализ выше приведенных норм права  приводит к  необходимости различать понятия «муниципальная нужда» и «муниципальная услуга».

Апелляционный довод прокуратуры  о том, что понятие «муниципальной нужды»  не закреплено законодательно в настоящий момент,  не принимается во внимание апелляционного суда в силу следующего.

Действительно, это понятие  давалось   в части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», действовавшего до принятия Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»  (далее -  Закон № 44-ФЗ),  и под ним  понималось как обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Вместе с тем, по смыслу  действующего Закона № 44-ФЗ понятие муниципальной нужды не изменилось и в настоящее время в правоприменительной практике понимается аналогичным образом.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон № 210) под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом № 131-ФЗ уставами муниципальных образований.

Пунктом 3 статьи 2 Закона № 210-ФЗ определено, что заявителем в отношении предоставления муниципальных услуг является физическое или юридическое лицо (за исключением органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий муниципальные услуги, с запросом о предоставлении муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

При создании муниципального бюджетного учреждения необходимо учитывать вышеизложенные положения действующего законодательства о том, что через формирование муниципальных заданий муниципальным бюджетным учреждениям решение вопросов местного значения осуществляется только на предоставление муниципальных услуг, получателями которых являются физические и юридические лица в заявительном порядке.

В случае субсидирования бюджетных учреждений в соответствии с нормами БК РФ для выполнения работ, оказания услуг необходимо устанавливать, являются ли такие работы, услуги государственной (муниципальной) нуждой, то есть возникает ли потребность в соответствующей деятельности у публично-правового образования в целом, а не у отдельных заявителей.

Законодательство Российской Федерации связывает понятие муниципальных нужд (публичного интереса) непосредственно с решением вопросов местного значения, следовательно, к данным правоотношениям в обязательном порядке должны применяться: конкурсные процедуры с целью соблюдения обеспечения единства экономического пространства на территории муниципального образования, эффективного использования средств бюджетов, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в конкурентных процедурах отбора исполнителя работ и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции.

В соответствии с пунктом 1 статьи 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

На основании части 1 статьи 54 Закона № 131-ФЗ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с Законом № 44-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 1 Закона № 44-ФЗ настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд (пункт 3 статьи 3 Закона № 44-ФЗ).

Статьей 13 Закона № 44-ФЗ установлено, что заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, в том числе для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственным внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетным фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.

По смыслу названных норм права, применение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным при условии использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для муниципальных нужд.

Таким образом, законом установлена обязанность государственных органов, в том числе органов местного самоуправления, осуществлять закупки товаров, работ и услуг только в соответствии с Законом № 44-ФЗ.

Наличие у органа местного самоуправления самостоятельных полномочий по созданию муниципальных учреждений, а также распределению бюджета и осуществлению закупок товаров, работ и услуг не исключает необходимости соблюдения при этом законодательства о контрактной системе.

Выдача органом власти субсидий бюджетному учреждению для обеспечения муниципальных нужд представляет собой разновидность предоставления преимуществ хозяйствующему субъекту без проведения конкурентного отбора в ситуациях, когда такой отбор необходим.

Материалами настоящего дела установлено, что подпунктом 5 пункта 1 статьи 6 Устава Провиденского городского округа Чукотского автономного округа (в редакции, действующей в рассматриваемый период) к вопросам местного значения Провиденского городского округа отнесена дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно сведениям, размещенным в свободном доступе на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок, реализуя указанные полномочия до 2021 года, Администрация решала вопросы содержания и ремонта автомобильной дороги общего пользования местного значения «Провидения-Аэропорт» путем проведения конкурентных способов определения подрядчика, с 2016 года по 2019 год муниципальные контракты заключались с единственным участником аукционов - Муниципальным автотранспортным предприятием «Провиденское» Провиденского городского округа.

В 2020 году для участия в аукционе на содержание автомобильной дороги общего пользования местного значения «Провидения-Аэропорт»  подано две заявки: ИП ФИО2 и МАП «Провиденское»,  муниципальный контракт заключен с последним.

В 2021 году администрация изменила способ реализации своих полномочий в сфере дорожной деятельности, издав  постановление от 14.01.2021 № 6 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии из бюджета Провиденского городского округа на финансовое обеспечение (возмещение), которым  на затраты в связи с содержанием и ремонтом межселенных дорог Провиденского городского округа»  МАП «Провиденское» предоставлена субсидия в виде муниципальной преференции при условии выполнения работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог Провидения - Новое Чаплино, Провидения - Аэропорт (далее - автомобильные дороги) за счет и в пределах бюджетных ассигнований.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Чукотского автономного округа от 03.09.2021 по делу № А80-133/2021  по заявлению ИП ФИО2 указанное постановление признано недействительным, как несоответствующее статьям 72, 78 БК РФ.

В 2021 году администрацией проведена реорганизация МАП «Провиденское» в форме преобразования в МБУ «Дорожно-транспортное хозяйство».

Разделом 2 Устава данного  учреждения,  утвержденного постановлением администрации Провиденского городского округа от 06.06.2021 № 218, предусмотрено, что целями создания учреждения являются: осуществление дорожной деятельности, связанной с ремонтом и содержанием автомобильных дорог местного значения в границах Провиденского городского округа и пассажирские перевозки транспортом общего пользования на территории Провиденского городского округа для удовлетворения общественных потребностей населения.

Для достижения уставных целей, учреждение осуществляет следующие основные виды деятельности: ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения в границах Провиденского городского округа и искусственных дорожных сооружений на них; регулярные перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории Провиденского городского округа.

Учреждение не преследует получение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, но вправе для достижения уставных целей, осуществлять следующую приносящую доход деятельность: ремонт и содержание иных автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений на них (за исключением автомобильных дорог местного значения в границах Провиденского городского округа и искусственных дорожных сооружений на них); транспортные услуги; выполнение ремонтно-строительных работ; прочая вспомогательная деятельность автомобильного транспорта; разборка и снос зданий, подготовка строительного участка; технический осмотр автотранспортных средств; аренда собственного или арендованного нежилого имущества; деятельность по благоустройству.

Пунктом 3.2. Устава предусмотрено, что учреждение строит свои отношения с юридическими и физическими лицами на основе договоров, соглашений, контрактов. Для достижения уставных целей учреждение имеет право, в том числе заключать договоры с физическими и юридическими лицами в соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом.

Из содержания пункта 5 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» следует, что некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом вне зависимости от того, на какие цели направляются полученные денежные средства.

Следовательно, МБУ «Дорожно-транспортное хозяйство» в смысле Закона о защите конкуренции является хозяйствующим субъектом.

В пункте 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ определено, что под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

На основании пункта 7 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 данного Федерального закона.

Постановлением администрации от 08.07.2021 № 270 «Об утверждении Муниципального задания № 1 на 2021 год муниципальному бюджетному учреждению «Дорожно-транспортное хозяйство» Провиденского городского округа», учреждению переданы работы по ремонту и содержанию автомобильных дорог местного значения в границах Провиденского городского округа и искусственных дорожных сооружений на них (раздел 1 муниципального задания) и Регулярные перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории Провиденского городского округа (раздел 2 муниципального задания).

В соответствии с разделом 1 муниципального задания, утвержденного для учреждения  на 2021 год, в состав работ в том числе, входит: очистка дороги от снега бульдозерами, удаление снежного вала шнекороторными снегоочистителями, очистка дороги от снега, восстановление профиля водоотводных канав автогрейдером тяжелого типа, планировка существующих обочин автогрейдером, уборка различных предметов и мусора с элементов автомобильной дороги, уплотнение грунта самоходным катком на пневматических шинах, планировка проезжей части гравийных дорог автогрейдером, заготовка и установка указательных вех, очистка отверстий труб от грязи и наносов, заделка швов в железобетонных трубах цементным раствором, очистка водоотводных лотков вручную, содержание дорожных знаков.

В качестве получателей муниципальной услуги (работы) указано население Провиденского городского округа.

При этом муниципальное задание не содержит муниципальной услуги (работы) оказываемой в заявительном порядке для каких-либо категорий физических или юридических лиц

Данная деятельность является результатом и целью функционирования органов местного самоуправления, действующих в интересах всего населения муниципального образования, и не относится к тем видам работ и услуг, которые указаны в статье 120 Гражданского кодекса Российской Федерации и статье 9.2 Закона № 7-ФЗ, и которые должны осуществляться в ходе исполнения муниципального задания, финансируемого путем выделения соответствующих субсидий из бюджета.

Позиция администрации, что муниципальное задание выдано на оказание услуг (работ) по коду 15.018.1 базового (отраслевого) перечня услуг и работ в сфере «Транспорт и дорожное хозяйство», категория потребителей - юридические лица, физические лица, опровергается самим содержанием включенных в муниципальное задание работ и категорией потребителей.

Таким образом, выполняемые муниципальным учреждением  для населения городского округа работы не могут быть признаны муниципальными услугами в понимании бюджетного законодательства; в  рассматриваемом случае имеет место муниципальная нужда (публичный интерес), в связи с чем применение норм законодательства о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным при условии использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для муниципальных нужд.

На основании постановления администрации от 08.07.2021 № 271 «Об утверждении Муниципальной программы «Развитие транспортной инфраструктуры Провиденского городского округа в 2021-2023 годах» учреждению предоставляется финансирование в размере 155 439 400 рублей на период 2021-2023гг. (67 667 200 рублей на 2021 год) на приобретение специализированной техники, необходимой для содержания и обслуживание автомобильных дорог местного значения и на выполнение ремонтно-восстановительных работ объектов местного значения.

Целью Программы является создание условий для реализации МБУ «Дорожно-транспортное хозяйство» установленных функций в сфере дорожного хозяйства. Сроки и этапы реализации программы: 2021-2023 годы (без разделения на этапы).

Ожидаемые результаты реализации Программы:

1. Реализация МБУ «Дорожно-транспортное хозяйство» установленных муниципальных функций в сфере дорожного хозяйства и предоставление муниципальных услуг.

2. Приобретение специализированной техники, необходимой для содержания и обслуживания автомобильных дорог местного значения.

3. Выполнение ремонтно-восстановительных работ объектов местного значения.

Механизм реализации мероприятий Муниципальной программы осуществляется в соответствии со сводной бюджетной росписью бюджета Провиденского городского округа, объемом финансирования и порядком исполнения бюджета Провиденского городского округа по расходам посредством предоставления МБУ «Дорожно-транспортное хозяйство» субсидии на муниципальное задание, субсидии на иные цели.

Целевыми индикаторами программы является отсутствие у учреждения  просроченной задолженности по страховым взносам, налогам и сбором, по выплате заработной платы работникам, по лизинговым платежам, 100% выполнение муниципальных услуг, предусмотренных муниципальным заданием, количество закупленной техники, необходимой для содержания и обслуживания автомобильных дорог (4 шт. в 2021 году и количество объектов местного значения, на которых выполнены ремонтно-восстановительные работы (по 3 шт. ежегодно).

В разделе ресурсного обеспечения указано иное наименование муниципальной программы - «Содержание объектов дорожного хозяйства в Провиденском городском округе на 2021-2023 годы» и заложено финансирование:

- расходов на обеспечение деятельности (оказание услуг) учреждений, осуществляющих управление в сфере дорожного хозяйства;

- компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа в соответствии с Решением Совета депутатов Провиденского городского округа от 25.12.2015 № 250 «О некоторых гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджета Провиденского городского округа и расположенных на территории Провиденского городского округа»;

- материально-технического оснащения бюджетного учреждения, осуществляющего деятельность в сфере дорожного хозяйства.

Из преамбулы постановления № 271 следует, что оно вынесено на основании статьи 179 БК РФ и постановления Администрации от 22.11.2013 №197 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ Провиденского муниципального района».

При этом постановление № 197  признано утратившим силу на основании постановления администрации от 09.07.2018 № 212.

Статьей 179 БК РФ предусмотрено, что муниципальные программы утверждаются местной администрацией муниципального образования. Порядок принятия решений о разработке муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования. Указанным правовым актом устанавливаются правила разработки, утверждения и реализации муниципальных программ, требования к содержанию и принципы финансового обеспечения реализации муниципальных программ (подпрограмм), порядок проведения оценки эффективности их реализации. Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ утверждается решением о местном бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

На основании пункта 1 Методических рекомендаций по составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ, доведенных Письмом Минфина России от 30.09.2014 № 09-05-05/48843, муниципальная программа - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования.

Согласно пункту 6 Методических рекомендаций в соответствии со статьей 6 БК РФ расходными обязательствами являются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Учитывая указанную норму, а также положения статей 84, 85, 86 БК РФ, расходные обязательства возникают в результате принятия законов, иных нормативных правовых актов, заключения договоров или соглашений, с указанием в них:

а) конкретных получателей средств из соответствующих бюджетов - физических или юридических лиц (категорий указанных лиц), публично-правовых образований, субъектов международного права;

б) объемов предоставляемых ресурсов либо порядка определения таких объемов.

Государственные (муниципальные) программы сами по себе расходных обязательств не порождают, поскольку не соответствуют указанным требованиям, в том числе не устанавливают конкретных получателей средств из соответствующих бюджетов.

Вместе с тем утвержденная постановлением № 271 Муниципальная программа содержит указание на конкретного получателя средств бюджета городского округа - МБУ «Дорожно-транспортное хозяйство».

Из пунктов 1.2 и 1.5 Порядка разработки, реализации и оценка эффективности Муниципальных программ Провиденского городского округа, утвержденного постановлением Администрации от 09.07.2018 № 212, также следует, что муниципальная программа - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих достижение целей и задач социально-экономического развития Провиденского городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом на срок не менее трех лет.

Во исполнение оспариваемых постановлений между администрацией и учреждением   заключено соглашение  от 08.07.2021 № 1 о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение выполнение муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) муниципальными бюджетными и автономными учреждениями Провиденского городского округа из бюджета Провиденского городского округа, по которому учреждению в 2021 году на выполнение муниципального задание предоставлена субсидия в размере 31 547 800 руб.

Таким образом, финансовое выполнение муниципального задания обеспечено постановлением № 271 и реализовано соглашением № 1 о предоставлении субсидии.

Несоответствие утвержденной постановлением № 271 Муниципальной программы действующему законодательству выражается в предоставлении финансирования муниципального задания бюджетному учреждению на оказание услуг (выполнение работ), которые являются муниципальной нуждой и не могут быть распределены путем выделения субсидии. Денежные средства бюджета городского округа, предназначенные для содержания автомобильных дорог, выделяются учреждению без проведения процедур, определенных нормами Закона № 44-ФЗ, в связи с чем иные хозяйствующие субъекты не могут претендовать на участие в конкурентных отношениях на данном рынке услуг (работ).

Таким образом, выводы арбитражного суда, что оспариваемым постановлением администрация фактически создала условия, позволяющие учреждению при осуществлении указанных в Уставе видов работ (услуг), получать объемы работ (услуг) и бюджетное финансирование без применения Закона № 44-ФЗ, являющегося специальным при обеспечении муниципальных нужд, а самой администрации  возможность организовать получение результатов работ и услуг для муниципальных нужд и осуществление бюджетных расходов за рамками установленного порядка, предусмотренного названным законом, проигнорировав тем самым основные принципы бюджетного финансирования, установленные для этих целей, признаются обоснованным.

В подтверждение  своей позиции администрация указывает в том числе на то, что на территории Провиденского городского округа, за исключением МБУ «Дорожно-транспортное хозяйство», нет организаций, способных обеспечить дорожную деятельность, обладающих специалистами, опытом, материальной базой для содержания и ремонта дорожной техники, а следовательно, не создано никаких дискриминационных условий для других участников рынка, ввиду отсутствия таковых.

Вместе с тем арбитражным судом установлено, что в 2020 году ИП ФИО2 подавал заявку на участие в аукционе на содержание спорной автомобильной дороги, что свидетельствует о заинтересованности предпринимателя в соответствующей деятельности.

Ссылка прокуратуры на то, что суд первой инстанции, разрешая спор, вышел за пределы заявленных требований, несостоятельна в силу того, что заявитель по делу уточнил свои требования,  и просил признать недействительными постановления №270 и №271, а также применить восстановительную меру, обязав администрацию  провести конкурентный способ закупки работ по ремонту и содержанию автомобильной дороги Провидения – Новое Чаплино, Провидения – Аэропорт.

Обжалуемое судебное решение  в мотивировочной и резолютивной частях содержит выводы относительно каждого предмета спора, а также  мотивы отклонения заявленной правовосстановительной меры в порядке части 5 статьи 201 АПК РФ (стр.15).

Апелляционный довод администрации о том, в спорном случае необходимо принимать во внимание заключение прокурора  по данному делу, несостоятелен, поскольку оно  не имеет для арбитражного суда заранее установленной силы.

Принимая во внимание, что выводы, изложенные в обжалуемом решении суда, соответствуют материалам настоящего дела, нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права при вынесении решения судом первой инстанции не допущено, оснований для удовлетворения апелляционных  жалоб и отмены либо изменения принятого по делу судебного акта, не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, арбитражным судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чукотского автономного округа от  02.06.2022 по делу № А80-500/2021 оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

 

Председательствующий

Е.И. Сапрыкина

Судьи

А.П. Тищенко

 

Е.А. Швец