ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

E-mail: 14ap.spravka@arbitr.ru, http://14aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А05-8423/2024

г. Вологда

25 февраля 2025 года

 

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2025 года.

В полном объёме постановление изготовлено 25 февраля 2025 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Болдыревой Е.Н. и Докшиной А.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Муриной Р.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение Арбитражного суда Архангельской области от 13 декабря 2024 года по делу № А05-8423/2024,

у с т а н о в и л:

общество с ограниченной ответственностью «Спецавтохозяйство по уборке города» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; адрес: 163002, 

<

...>; далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Северному межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; адрес: 163000, 

<

...>; далее – управление, Росприроднадзор) о признании недействительным предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований от 15.04.2024 № 05-02-2024/54 и о возложении обязанности исключить сведения об объявленном предостережении от 15.04.2024 № 05-02-2024/54 из единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены акционерное общество «Архтеплоэнерго» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 163069, 

<

...>; далее – АО «Архтеплоэнерго»), администрация городского округа «Город Архангельск» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 163000, город Архангельск, площадь В.И. Ленина, дом 5; далее – администрация), Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 163069, 

<

...>; далее – министерство).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 13 декабря 2024 года предостережение управления от 15.04.2024 № 05-02-2024/54, проверенное на соответствие нормам Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ), признано недействительным. На управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества. С управления в пользу общества взыскано 3 000 руб. расходов по уплате государственной пошлины.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, дополнениями к ней, в которых просит суд апелляционной инстанции его отменить, отказать в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на то, что в предостережении обосновано отражено на необходимость принятия мер по обеспечению соблюдения обязательных требований. Не согласилось с выводом суда о необходимости применения инструментальных методов оценки, поскольку они возможны только в рамках проведения контрольных мероприятий с взаимодействием с контролируемым лицом, тогда как в данном случае управление ограничилось объявлением предостережения, не организовывая контрольного (надзорного) мероприятия в отношении заявителя.

Общество и администрация в отзывах на жалобу с изложенными в ней доводами не согласились, просили решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Отзывы на жалобу от АО «Архтеплоэнерго» и министерства не поступили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, общество эксплуатирует объект размещения отходов – городской полигон твердых бытовых отходов (ТБО) г. Архангельска. 

Общество 19.04.2024 получило предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований от 15.04.2024 № 05-02-2024/54, объявленное Росприроднадзором (далее – предостережение). 

Как указано в предостережении, управление при осуществлении федерального государственного экологического контроля (надзора) на основании сведений о действиях (бездействии) общества в результате анализа следующих поступивших документов об остаточной вместимости Городского полигона ТБО МО «Город Архангельск»: 

характеристики объекта размещения отходов, составленной по результатам инвентаризации объекта размещения отходов, представленной обществом (от 07.06.2023 исх. № САХ-401); 

материалов Типового решения 416-0-5 «Полигон по обезвреживанию бытовых отходов для городов с населением 300 тысяч жителей» (от 27.12.2022 исх. № САХ-744); 

заключения государственной экологической экспертизы проектной документации «Рекультивация городского полигона ТКО г. Архангельска» от 25.02.2024 № 29-1-01-1-72-0092-24, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 25.03.2024 № 252/Э;

статистического отчета по форме 2-ТП (отходы) за 2023 год, представленного в управление, выявило следующее.

Согласно характеристике объекта размещения отходов (ОРО) объект эксплуатируется с 1975 года. Срок эксплуатации объекта по проекту составляет 15 лет. Площадь свалочного тела 210 000 кв. м, объем свалочного тела 3,216 млн. куб. м, объемный вес отходов (уплотнение) 0,4-0,5 т/куб.м.

Согласно материалам изысканий, представленным в Проектной документации «Рекультивация городского полигона ТКО города Архангельска», получившим положительное заключение государственной экологической экспертизы от 25.02.2024 № 29-1-01-1-72-0092-24, объект эксплуатируется с 1961 года. Фактически размещено 4,302 млн. куб. м отходов (объемный вес отходов – 0,87 т/куб. м), что превышает проектную вместимость полигона на 1,086 млн. куб. м.

Таким образом, вместимость объекта негативного воздействия на окружающую среду № 11-0129-001140-П «Городской полигон ТБО МО «Город Архангельск» (номер объекта в ГРОРО 29-00027-3-00377-300415) в настоящее время исчерпана полностью, а срок его эксплуатации в соответствии с проектной документацией закончен.

Ссылаясь на пункты 6, 32 Единых требований к объектам обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2020 № 1657 (далее – Единые требования № 1657), Росприроднадзор сделал вывод о том, что эксплуатация объектов размещения отходов, исчерпавших вместимость, недопустима.

Кроме этого, в предостережении указано, что полигон в соответствии с Критериями отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2020 № 2398, относится к объектам I категории. Объект размещения отходов поставлен на государственный учет как объект негативного воздействия на окружающую среду под номером 11-0129-001140-П.

В соответствии с требованиями статьи 31.1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ) юридические лица, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории, обязаны получить комплексное экологическое разрешение (далее – КЭР) до 01.01.2025, тогда как в настоящее время общество КЭР не имеет. Наличие достаточной свободной вместимости объекта размещения отходов (на период действия КЭР) и эксплуатация полигона в соответствии с проектной документацией, в том числе с соблюдением сроков эксплуатации, являются обязательными условиями при получении КЭР.

Управление посчитало, что действия (бездействие) общества по дальнейшей эксплуатации объекта размещения отходов с исчерпанной вместимостью приводят к нарушению обязательных требований действующего природоохранного законодательства. 

Как отражено в пункте 3 предостережения, указанные действия (бездействие) могут привести/приводят к нарушениям следующих обязательных требований: статьи 31.1 Закона № 7-ФЗ, пункта 32 Единых требований № 1657.

В связи с этим в соответствии частью 1 статьи 49 Закона № 248-ФЗ Росприроднадзор объявил обществу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предложил 

прекратить прием и размещение отходов собственником и (или) эксплуатирующей организацией; 

провести мероприятия по сохранению объекта размещения твердых коммунальных отходов в безаварийном состоянии, изоляции захоронения отходов, исключающей их негативное воздействие на окружающую среду, контролю состояния объекта размещения твердых коммунальных отходов и состояния окружающей среды в месте размещения.

Общество письмом от 14.05.2024 № САХ-187 направило в адрес Росприроднадзора возражения на предостережение, с которыми ответчик не согласился, направив заявителю возражения от 11.06.2024.

Общество, сославшись на то, что вместимость объекта в настоящее время не исчерпана, объект размещения отходов не заполнен до проектной вместимости, в государственном реестре объектов размещения отходов числится, не согласилось с указанным предостережением и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением. 

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). 

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений частей 1 и 2 статьи 8 Закона № 248-ФЗ при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий.

Статьей 44 Закона № 248-ФЗ установлено, что профилактика рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям направлена на достижение следующих основных целей: 1) стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований всеми контролируемыми лицами; 2) устранение условий, причин и факторов, способных привести к нарушениям обязательных требований и (или) причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям; 3) создание условий для доведения обязательных требований до контролируемых лиц, повышение информированности о способах их соблюдения.

На основании части 1 статьи 45 упомянутого Закона контрольные (надзорные) органы могут осуществлять профилактические мероприятия.

В силу пункта 4 части 1 статьи 45 Закона № 248-ФЗ объявление предостережения выступает одним из видов профилактических мероприятий, проводимых контрольными (надзорными) органами.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Закона № 248-ФЗ в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований.

Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований объявляется и направляется контролируемому лицу в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и должно содержать указание на соответствующие обязательные требования, предусматривающий их нормативный правовой акт, информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения данных требований и не может содержать требование представления контролируемым лицом сведений и документов (часть 2 статьи 49 Закона № 248-ФЗ).

Частью 3 той же статьи предусмотрено, что в случае принятия контрольным (надзорным) органом решения об объявлении контролируемому лицу предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований одновременно с указанным предостережением контролируемому лицу в целях проведения им самообследования соблюдения обязательных требований направляется адрес сайта в сети Интернет, позволяющий пройти самообследование соблюдения обязательных требований, при условии наличия самообследования в числе используемых профилактических мероприятий по соответствующему виду контроля.

Согласно части 4 статьи 49 Закона № 248-ФЗ контролируемое лицо вправе после получения предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований подать в контрольный (надзорный) орган возражение в отношении указанного предостережения. Порядок подачи и рассмотрения возражения в отношении предостережения устанавливается положением о виде контроля.

Как разъяснено в пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Оспариваемое предостережение обладает признаками такого решения, поскольку представляет собой результат осуществления органом, наделенным публичными полномочиями, своих полномочий, для принятия данного решения законом установлены определенные требования к порядку принятия, оформлению, содержанию.

Таким образом, предостережение может быть предметом оспаривания в арбитражном суде. 

Предостережение является документом, информирующим контролируемое лицо об обстоятельствах, которые могут привести к нарушению обязательных требований.

Признавая незаконным оспариваемое предостережение, суд первой инстанции посчитал, что оно фактически содержит предписание об устранении выявленных нарушений, а также пришел к выводу о том, что наличие нарушений не подтверждено.

В данном случае в спорном предостережении управление предложило обществу в качестве мер по обеспечению соблюдения обязательных требований совершить определенные действия: прекратить прием и размещение отходов и провести мероприятия по сохранению объекта размещения твердых коммунальных отходов в безаварийном состоянии и т. д. Однако предостережение не может содержать указания на совершение лицом определенного действия, в нем должно содержаться лишь предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения обязательных требований. В формулировке предлагаемых мер по обеспечению соблюдения обязательных требований, которая использована управлением, оспариваемое предостережение фактически содержит предписание об устранении выявленных нарушений, что не соответствует части 2 статьи 49 Закона № 248-ФЗ. Следовательно, Росприроднадзор облек в форму предостережения, выдаваемого в профилактических целях, содержание ненормативного правового акта иной правовой природы, отличной от предостережения.

Из оспариваемого предостережения следует, что управление установило нарушение, заключающееся в эксплуатации объекта размещения отходов, исчерпавшего свою вместимость, на основании анализа представленных обществом документов об остаточной вместимости городского полигона ТБО. При этом в предостережение приведены разные данные о начале эксплуатации объекта, отраженные в характеристике ОРО и в Проектной документации «Рекультивация городского полигона ТКО города Архангельска», указаны сведения о площади и объеме свалочного тела, объемном весе отходов (уплотнении), фактическом размещении отходов.

Возражая относительно наличия нарушений, общество сослалось на то, что вместимость полигона по данным натурных измерений, проведенных в рамках разработки проекта рекультивации, не превышает проектную, полигон не заполнен до проектной высоты, фактический объем и масса размещенных отходов меньше вместимости полигона; Росприроднадзор не провел альтернативные исследования объемов размещения отходов, в частности, не использовал инструментальные методы оценки вместимости полигона, которые превалируют над расчетными, поскольку позволяют оценить степень соответствия фактического состояния объекта проектным решениям. 

Оценив данные доводы сторон, суд первой инстанции отметил, что из текста предостережения нельзя сделать однозначный вывод о том, что вместимость полигона исчерпана, поскольку, отражая в нем данные о разных датах начала эксплуатации объекта, ответчик не привел сведений о фактической дате начала его эксплуатации. Применяя в предостережении такие понятия, как площадь свалочного тела, объем свалочного тела, объемный вес отходов (уплотнение), фактическое размещение отходов, ответчик не указал ясно и понятно, на основании каких расчетов, сравнений, арифметических действий и т. д. он пришел к выводу об исчерпанной вместимости полигона, т. е. сделал вывод о наличии у него сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений таких требований.

Учитывая указанное, суд первой инстанции согласился с доводами общества о том, что инструментальные методы оценки вместимости полигона в сложившейся ситуации явились бы более достоверными, нежели приведенная в оспариваемом предостережении информация Росприроднадзора.   

Ссылка Росприроднадзора в оспариваемом предостережении на нарушение обществом статьи 31.1 Закона № 7-ФЗ также признана судом не обоснованной.  

Согласно пункту 1 статьи 31.1 упомянутого Закона юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории, обязаны получить комплексное экологическое разрешение (КЭР).

Данная статья обязывает общество получить КЭР до 01.01.2025, при этом в предостережении, выданном 15.04.2024, отсутствуют сведения о том, что до указанной даты заявитель не получит такое разрешение, и не приведены обстоятельства, на основании которых Росприроднадзор сделал вывод о невозможности получения КЭР в установленный срок.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предостережение не соответствует положениям статьи 49 Закона № 248-ФЗ и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, порождает для него негативные последствия экономического характера и в связи с этим удовлетворил заявление общества.

Доводы жалобы о том, что указанные в предостережении меры не изменили его правовой природы, апелляционным судом отклоняются с учетом следующего.

В соответствии с требованиями части 2 статьи 49 Закона № 248-ФЗ предостережение может содержать предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения обязательных требований.

 Вместе с тем, делая вывод о возможном нарушении Единых требований № 1657 и Закона № 7-ФЗ, управление могло предложить принять меры по недопущению эксплуатации объекта размещения отходов после исчерпания вместимости полигона, тогда как предложило прекратить прием и размещение отходов, провести мероприятия по сохранению объекта размещения твердых коммунальных отходов, то есть меры, направленные на запрет эксплуатации полигона, что в рамках выдачи предостережения недопустимо.  

Ссылки апеллянта в жалобе на судебную практику коллегией судей не принимаются, поскольку судебные акты не имеют преюдициального значения и указанные в предостережениях меры носят предупредительный характер, тогда как в настоящем деле – запретительный. 

Доводы жалобы о невозможности применения инструментальных методов оценки, поскольку они допустимы только в рамках проведения контрольных мероприятий с взаимодействием с контролируемым лицом, не имеют правового значения, поскольку суд первой инстанции выводов о необходимости таких методов оценки при выдаче предостережения не излагал. Суд принял во внимание возражения общества по недоказанности наличия выявленных нарушений обязательных требований, которые даны без оценки фактического наполнения полигона и даты начала его эксплуатации. 

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд 

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 13 декабря 2024 года по делу № А05-8423/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу Северного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования – без удовлетворения.  

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

Е.Н. Болдырева

А.Ю. Докшина