АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

пр-кт Ленина, стр. 32, Екатеринбург, 620000

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-2277/24 

Екатеринбург

13 мая 2024 г.

 

Дело № А60-37235/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 07 мая 2024 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 мая 2024 г. 

 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Ивановой С.О., Лукьянова В.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области на решение Арбитражного суда Свердловской области от 10.11.2023 по делу № А60-37235/2023 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2024 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области ФИО1 (доверенность от 09.01.2024 № 01-01-05-28/103, паспорт, диплом).

Представителем акционерного общества «Русская Телефонная Компания» ФИО2 предъявлена доверенность от 12.12.2023 № 0428/23 и паспорт, однако судебной коллегии не представлен диплом (либо иной документ) о высшем юридическом образовании, в материалах дела копия диплома также отсутствует, в связи с чем указанный представитель не допущен судом к участию в судебном заседании; разрешено присутствие в качестве зрителя.

Акционерное общество «Русская Телефонная Компания» (далее – общество «Русская Телефонная Компания», общество) обратилось с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области (далее – Управление Роспотребнадзора, Управление) о признании недействительным предписания от 29.06.2023 № 66-10-13/22-9230-2023, о признании результатов проведенной проверки недействительными, решение органа государственного контроля (надзора) о проведении плановой выездной проверки юридического лица от 18.05.2023 № 66-10-13/14-6828-2023 незаконным.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 10.11.2023 заявленные требования удовлетворены: признано недействительным предписание Управления № 66-10-13/22-9230-2023 от 29.06.2023, на Управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя; признано недействительным решение о проведении плановой выездной проверки юридического лица № 66-10-13/14-6828-2023 от 18.05.2023 и действия, направленные на проведение проверочных мероприятий в 2023 году

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2024 решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Управление Роспотребнадзора обратилось в Арбитражный суд Уральского округа с кассационной жалобой.

В кассационной жалобе заявитель просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

Податель кассационной жалобы указывает, что судами не учтены особенности применения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, поскольку его нормы не применяются при проведении контрольно-надзорных мероприятий в рамках федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора), и, в частности, при проведении планового контрольно-надзорного мероприятия в отношении общества. 

Заявитель жалобы полагает, что ссылка судов на Положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 № 476, является недопустимой в связи с его отменой и введением в действие Положения о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре), утвержденное Постановлением Правительства РФ № 1100 от 30.06.2021. 

Кассатор обращает внимание, что Решением руководителя Управления от 29.08.2022 №1 объекту контроля - акционерное общество «Русская Телефонная Компания», а именно - прочим видам деятельности, осуществляемым по пятидесяти адресам, присвоена чрезвычайно-высокая категория риска, что не оспаривалось обществом. 

Заявитель жалобы считает ошибочными и несостоятельными выводы судов о допущенных Управлением грубых ошибках при проведении плановой проверки в части нарушения периодичности проведения плановых проверок, о превышении общего срока проведения проверок (60 рабочих дней), о неверном подходе к оценке обособленных структурных подразделений юридического лица при присвоении категории риска. Управление Роспотребнадзора полагает, что решение № 66-10-13/14-6828-2023 от 18.05.2023 о проведении плановой выездной проверки в отношении общества принято законно и обоснованно.

В отзыве на кассационную жалобу общество «Русская Телефонная Компания» просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения, считая доводы, изложенные в ней, несостоятельными.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в соответствии с решением Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области о проведении плановой выездной проверки юридического лица № 66-10-13/14-6828-2023 от 18.05.2023 в отношении акционерного общества «Русская Телефонная Компания» была проведена плановая выездная проверка. 

По результатам проведенной Управлением Роспотребнадзора проверки акционерному обществу «Русская Телефонная Компания» было выдано Предписание № 66-10-13/22-9230-2023 от 29.06.2023 об устранении выявленных нарушений. 

Вышестоящий административный орган по жалобе общества частично отменил указанное предписание. 

Полагая, что указанное предписание в неотмененной части, а также решение о проведении проверки вынесены незаконно, общество «Русская Телефонная Компания» обратилось в суд с заявлением по настоящему делу.

Разрешая спор, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований в полном объеме, посчитал незаконными и подлежащими отмене предписание № 66-10-13/22-9230-2023 от 29.06.2023, акт плановой выездной проверки от 29.06.2023 № 66-10-13/22-9529-2023 составленные административным органом по результатам плановой выездной проверки.

Суд апелляционной инстанции, не усмотрев оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы, поддержал выводы суда первой инстанции. 

Проверив законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов кассационных жалоб в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Исходя из части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие ненормативного акта, решения закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. 

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). 

В силу части 5 статьи 29 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон № 52-ФЗ) положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре) утверждается Правительством Российской Федерации. Во исполнение данной нормы Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1100 утверждено Положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре) (далее - Положение № 1100), которое устанавливает порядок организации и осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора). 

Пункт 2 Положения № 1100 устанавливает, что государственный контроль (надзор), осуществляемый уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, указанными в пункте 4 Положения, направлен на предупреждение, обнаружение и пресечение нарушений обязательных требований посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений. 

Предметом государственного контроля (надзора) является, в том числе соблюдение санитарно-эпидемиологических требований (подпункт "а" пункта 3 Положения № 1100). Согласно подпункту "а" пункта 4 Положения № 1100 государственный контроль (надзор) помимо прочих органов государственного контроля (надзора) осуществляет также Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы.

В силу положений части 2 статьи 87 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон № 248-ФЗ) по окончании проведения контрольного (надзорного) мероприятия, предусматривающего взаимодействие с контролируемым лицом, составляется акт контрольного (надзорного) мероприятия. При этом в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных Федеральным законом о виде контроля (пункт 1 части 2 статьи 90 Закона № 248-ФЗ). 

Аналогичные положения установлены частью 2 статьи 50 Закона № 52- ФЗ, в соответствии с которой при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки: об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований. 

Таким образом, судами сделан правильный вывод о том, что Управление вправе проводить соответствующие проверки и выдавать предписание в случае выявления нарушения установленных требований. 

Доводы кассационной жалобы о том, что проведение санитарно-эпидемиологического контроля осуществляется на основании положений Закона №248-ФЗ, соответствуют вышеприведенным нормам.

Вместе с тем, как правомерно отмечено апелляционным судом, указанное не свидетельствует об ошибочности ссылок судов на положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ), поскольку в соответствии с частью 7 статьи 46 Федерального закона № 52-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона № 294-ФЗ. Виды государственного контроля (надзора), к которым положения Закона № 294-ФЗ не применяются, перечислены в части 3.1 статьи 1 данного Закона, при этом в указанном перечне отсутствует санитарно-эпидемиологический надзор. 

Кроме того, суд апелляционный инстанции верно отметил, что положения Закона № 248-ФЗ в части осуществления контрольных мероприятий соотносятся с положениями Закона № 294-ФЗ и не противоречат друг другу.

Судами установлено и участвующими в деле лицами не опровергнуто, что проверка общества проводилась на основании ежегодного плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2023 год, утвержденного приказом руководителя Управления Роспотребнадзора по Свердловской области от 14.12.2022 № 01-01-01/449, согласованным с Прокуратурой Свердловской области, на основании решения о проведении плановой выездной проверки от 18.05.2023 № 66-10-13/14-6828-2023. 

Суды первой и апелляционной инстанций правомерно посчитали, что у Управления не имелось оснований для вынесения решения о проведении проверки общества.

Частью 1 статьи 25 Закона № 248-ФЗ определено, что виды, периодичность проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении объектов контроля, отнесенных к определенным категориям риска, определяются положением о виде контроля соразмерно рискам причинения вреда (ущерба). Периодичность плановых контрольных (надзорных) мероприятий определяется по каждому виду контрольных (надзорных) мероприятий для каждой категории риска с учетом положений, установленных частями 2 - 6 данной статьи. Кроме периодичности проведения планового контроля, категория риска влияет на обязательность проведения органом государственного контроля (надзора) профилактических визитов в отношении объектов контроля, отнесенных к определенным категориям риска (часть 4 статьи 52 Закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ). 

В Постановлении Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» установлены «Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности» (далее – Правила № 806), которыми юридическое лицо рассматривается в целом и не разделяется на части, в частности его обособленные структурные подразделения не рассматриваются как иное юридическое лицо. Категория риска при этом присваивается к конкретному юридическому лицу и предполагается единообразие и распространение на все его подразделения. При отсутствии установленного в отношении общества единого класса (категории) опасности на проведение плановых проверок распространяется общее правило - не чаще одного раза в три года. 

Как установлено судами, согласно информации, отраженной в Едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, размещенном на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ, только в 2021 году в отношении акционерного общества «Русская Телефонная Компания» было организовано и проведено 6 плановых проверок: на территории Пермского края (распоряжение № 92 от 27.01.2021 КМ № 592104894531) и Ростовской области (решение отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Новочеркасску УНД и ПР ГУ МЧС России по Ростовской области № 93 от 24.08.2021, № 94 от 24.08.2021 КМ № 612105072457, КМ №612105072456), Смоленской области (КМ № 672104937642) и Санкт-Петербурге (КМ № 782104646588), общий срок проведения которых превысил 60 рабочих дней. 

Поскольку в отношении общества единый класс (категория) опасности не установлен, на проведение плановых проверок распространяется общее правило - не чаще одного раза в три года. В этой связи суды первой и апелляционной инстанций обоснованно заключили, что контролирующими органами превышен допустимый предел проведения плановых проверок в отношении общества «Русская Телефонная Компания» в 2023 году. Иного из материалов дела не следует и судами не установлено. 

Данные обстоятельства верно оценены судами как свидетельствующие незаконности решения о проведении проверки и вынесенного по результатам проверки предписания. 

С учетом пунктов 1 и 2 статьи 91 Закона № 248-ФЗ решения, принятые по результатам контрольного (надзорного) мероприятия, проведенного с грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, предусмотренным частью 2 настоящей статьи, подлежат отмене контрольным (надзорным) органом, проводившим контрольное (надзорное) мероприятие, вышестоящим контрольным (надзорным) органом или судом, в том числе по представлению (заявлению) прокурора. 

Судами обоснованно отмечено, что нарушение периодичности проведения планового контрольного (надзорного) мероприятия, отсутствие оснований проведения контрольных (надзорных) мероприятий, нарушение сроков проведения контрольного (надзорного) мероприятия (части 1, 3, 8 пунктов 1, 2 статьи 91 Закона № 248-ФЗ) являются грубыми нарушениями требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Поскольку суды установили наличие грубых нарушений требований к организации проверки, требования общества правомерно удовлетворены судами. 

Судами также правомерно отклонен довод Управления о применении риск-ориентированного подхода для присвоения обществу «Русская Телефонная Компания» категории риска при проведении проверки.

Риск-ориентированный подход к осуществлению контрольной (надзорной) деятельности, обязанность отнесения объектов контроля к категории риска предусмотрен положениями Закона № 248-ФЗ, в соответствии с которыми государственный контроль (надзор), муниципальный контроль осуществляются на основе управления рисками причинения вреда (ущерба), определяющего выбор профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание (в том числе объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты (часть 1 статьи 22 Закона № 248-ФЗ).

Как предусмотрено пунктом 1 части 1 статьи 16 Закона № 248-ФЗ, объектами государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, в том числе предъявляемые к гражданам и организациям, осуществляющим деятельность, действия (бездействие). Следовательно, вопреки доводам Управления Роспотребнадзора объектом контроля в данном случае выступает осуществление юридическим лицом торговой деятельности. 

Судами правомерно отмечено, что у общества «Русская Телефонная Компания» не имеется филиалов и представительств, а имеются лишь торговые точки – салоны связи на всей территории РФ.

Вместе с тем, суды установили, что в каждом субъекте РФ деятельности акционерного общества «Русская Телефонная Компания» присвоена разная категория риска, что свидетельствует об ошибочности позиции Управления о допустимости проведения проверки один раз в год. Судами отмечено, что в Свердловской области деятельность общества имеет самую высокую категорию риск-ориентированности, а именно - чрезвычайно высокий риск, в то время как в иных субъектах РФ деятельность имеет средний риск. На этом основании судами правомерно учтен довод общества о том, что включение в план проверок в связи с чрезвычайно высоким риском является неверным.

Кроме того, судами обоснованно принято во внимание, что согласно пунктам 14,15 Правил № 806 включение в ежегодный план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проверки в отношении объекта государственного контроля (надзора), отнесенного к категориям чрезвычайно высокого, высокого, значительного риска или 1, 2, 3 классам опасности, осуществляется при истечении в году проведения плановой проверки установленного для вида федерального государственного контроля (надзора) положением о виде федерального государственного контроля (надзора) или положением о лицензировании конкретного вида деятельности, а для вида регионального государственного контроля (надзора) - приложением к Правилам периода времени с даты окончания проведения последней плановой проверки объекта государственного контроля (надзора). В данном случае последняя плановая проверка в отношении общества «Русская Телефонная Компания» проводились в 2021 г.

Плановые проверки, периодичность проведения которых определена Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 9 Закона № 294-ФЗ, осуществляются с установленной периодичностью независимо от отнесения объектов государственного контроля (надзора) к определенной категории риска или определенному классу опасности. 

Таким образом, судами правомерно констатировано нарушение контролирующим органом периодичности проведения плановых проверок. Соответствующий довод кассационной жалобы об обратном отклоняется судом кассационной инстанции. 

Суд кассационной инстанции полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Оснований для переоценки доказательств и сделанных на их основании выводов у суда кассационной инстанции не имеется (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). 

Довод Управления о несоблюдении обществом «Русская Телефонная Компания» досудебного порядка обжалования предписания от 29.06.2023 № 66-10-13/22-9230-2023 отклоняется судом округа, так как указанное предписание обжаловано обществом в вышестоящий административный орган, которым оно было отменено частично, что свидетельствует о соблюдении обществом обязательного досудебного порядка урегулирования спора.

Иные доводы кассационной жалобы судом округа отклоняются, так как они были предметом исследования и оценки судов первой и апелляционной инстанций и фактически направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых доказательств, что недопустимо в силу требований, предусмотренных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

Само по себе несогласие заявителя кассационной жалобы с позицией судов не является основанием для отмены законных судебных актов. 

Нарушений при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций норм процессуального права, которые в соответствии со статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основанием к отмене или изменению судебных актов, не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд  

 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 10.11.2023 по делу         № А60-37235/2023 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2024 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

 

Председательствующий                                               Е.А. Поротникова 

 

Судьи                                                                            В.А. Лукьянов

 

                                                                                             С.О. Иванова