АРБИТРАЖНЫЙ   СУД   РЕСПУБЛИКИ   ХАКАСИЯ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А74-7242/2019

23 марта 2020 года

г. Абакан

Резолютивная часть решения объявлена 16 марта 2020 года.

В полном объёме решение изготовлено 23 марта 2020 года. 

Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи Н.М. Зайцевой,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1, 

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению 

публичного акционерного общества «Федеральная гидрогенерирующая компания – РусГидро» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) в лице филиала публичного акционерного общества «Федеральная гидрогенерирующая компания - Русгидро» - «Саяно-Шушенская ГЭС имени П.С. Непорожнего»

к Енисейскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 2466144107, ОГРН 

<

***>)

о признании незаконным постановления от 20 июня 2019 года №16/043/029.ЮЛ о назначении административного наказания.

В судебном заседании принимали участие:

от заявителя – ФИО2 на основании доверенности от 23.12.2019 №8498, паспорт; ФИО3 на основании доверенности от 20.01.2020 №126, паспорт; ФИО4 на основании доверенности от 20.01.2020 №127, паспорт;

от Енисейского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – ФИО5 на основании доверенности от 09.01.2020 №130, паспорт.

Публичное акционерное общество «Федеральная гидрогенерирующая компания – РусГидро»  (далее – общество, ПАО «РусГидро») обратилось в арбитражный суд с заявлением к Енисейскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – управление, административный орган) о признании незаконным постановления от 20 июня 2019 года №16/043/029.ЮЛ о назначении административного наказания. Оспариваемым постановлением общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде административного штрафа в размере 400.000 руб.

В судебном заседании представители заявителя поддержали требование.

Представитель управления полагал, что оспариваемое постановление является законным.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства,  арбитражный суд установил следующее. 

ПАО «РусГидро» зарегистрировано в качестве юридического лица 26.12.2004 Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы №23 по Красноярскому краю.

Гидротехнические сооружения Саяно-Шушенской ГЭС и Майнского гидроузла входят в состав Саяно-Шушенского гидроэнергокомплекса и находятся в собственности ПАО «РусГидро» (свидетельство о государственной регистрации права 19АА №389129 от 24.10.2011).

В период с 30.07.2018 по 03.08.2018 уполномоченным должностным лицом управления в отношении общества проведены мероприятия по осуществлению постоянного государственного контроля (надзора).

По результатам проверки выданы предписания от 03.08.2018 №16/026-ГТС/1 (т1 л21), от 17.08.2018 №16/028-ГСТ/1 (т1 л24). 

В соответствии с указанными предписаниями общество обязано устранить нарушения  в сфере обеспечения безопасности гидротехнических сооружений в срок: 

- до 15.04.2019 (предписание от 03.08.2018 №16/026-ГТС/1), а именно: ГТС Майнского гидроузла, находящиеся в эксплуатации более 25 лет не подвергаются с установленной периодичностью (не реже 1 раза в 5 лет) комплексному обследованию с оценкой их прочности, устойчивости и эксплуатационной надёжности с привлечением специализированных организаций (пункт 1 предписания); не приняты меры по установке знака ограничения массы транспорта, выезжающего на автодорогу, проходящую по гребню Майнской ГЭС со стороны правого берега (пункт 2 предписания); дренажная насосная станция Майнского гидроузла не снабжена водомерными устройствами (пункт 3 предписания);

- до 20.04.2019 (предписание от 17.08.2018 №16/028-ГСТ/1), а именно: ГТС Саяно-Шушенской ГЭС, находящиеся в эксплуатации более 25 лет не подвергаются с установленной периодичностью (не реже 1 раза в 5 лет) обследованию с оценкой их прочности, устойчивости и эксплуатационной надёжности с привлечением специализированных организаций (пункт 1 предписания).

 В период с 15.05.2019 по 11.06.2019 на основании распоряжения заместителя руководителя управления от 07.05.2019 № 2013-р/пр проведена внеплановая выездная проверка общества (т1 л26). Предметом проверки являлась проверка соблюдения обязательных требований в области безопасности гидротехнических сооружений, в том числе выполнение обществом мероприятий, предусмотренных пунктами 1-3 предписания             № 16/026-ГСТ/1 от 03.08.2018, пунктом 1 предписания № 16/028-ГСТ от 17.08.2018.

По итогам проверки должностным лицом управления составлен акт от 07.06.2019                  № 16/029/2013/2019 (т1 л31) в котором отражено, что общество не выполнило пункт 1 предписания от 03.08.2018 №16/026-ГТС/1 (представлены отчёты 1950-36-15т1-РО, 1950-36-15т2-РО «Многофакторные исследования ГТС СШГЭК. Анализ, сопровождение и мониторинг соблюдения проектных параметров Саяно-Шушенского производственно-технологического гидроэнергокомплекса (СШГЭК) генпроектировщиком», «Комплексное исследование состояния ГТС по результатам натурных исследований и математического моделирования», отчёт 1950-36-17т-РО) и пункт 1 предписания от 17.08.2018 №16/028-ГСТ/1 (представлены отчёты 1950-36-15т1-РО, 1950-36-15т2-РО «Многофакторные исследования ГТС СШГЭК. Анализ, сопровождение и мониторинг соблюдения проектных параметров Саяно-Шушенского производственно-технологического гидроэнергокомплекса (СШГЭК) генпроектировщиком», «Комплексное исследование состояния ГТС по результатам натурных исследований и математического моделирования»). С актом проверки общество ознакомлено 07.06.2019.

Уведомлением от 13.06.2019 № 2-24030/68 общество извещено управлением о том, что составление протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, состоится 18.06.2019 (представлено в дело 07.08.2019 в электронном виде). 

18.06.2019 должностным лицом управления в присутствии уполномоченного  представителя общества составлен протокол №16/043/029.Ю об административном правонарушении, в котором выявленные нарушения квалифицированы по части 11 статьи 19.5 КоАП РФ (т1 л37).

18.06.2019 общество представило возражения на протокол от 18.06.2019 (т1 л43).

Определением от 19.06.2019№ 16/043/029.Ю управление известило общество, что рассмотрение дела об административном правонарушении состоится 20.06.2019 (представлено в дело 07.08.2019 в электронном виде).

20.06.2019 главным государственным инспектором отдела управления по надзору за гидротехническим сооружениями в присутствии уполномоченного представителя общества вынесено постановление № 16/043/029.ЮЛ о назначении административного наказания (т1 л14). Общество привлечено к административной ответственности по части 11 статьи 19.5 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 400.000 руб. 

Общество, не согласившись с вынесенным постановлением, оспорило его в арбитражном суде в срок, установленный частью 2 статьи 208 АПК РФ.

Дело рассмотрено арбитражным судом по правилам параграфа 2 главы 25 АПК РФ. 

Оценив доводы лиц, участвующих в деле, и представленные доказательства, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

В силу части 3 статьи 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, совершённом юридическим лицом, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

В соответствии с частями 6, 7, 4 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюдён ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. 

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме.

По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении                к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший решение. 

С учётом положений части 1 статьи 28.3, статьи 23.31 КоАП РФ, Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401, Положения о Енисейском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и автономному надзору, утверждённого приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15.01.2019 № 13, Перечня должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и её территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утверждённого приказом Ростехнадзора от 27.10.2017 № 454, арбитражный суд пришёл к выводу, что проверка проведена, протокол об административном правонарушении составлен, дело об административном правонарушении рассмотрено и оспариваемое постановление вынесено уполномоченным должностным лицом управления с соблюдением действующего законодательства.

Процедура привлечения общества к административной ответственности проверена арбитражным судом и признана соблюдённой. Содержание протокола об административном правонарушении, порядок и срок его составления соответствуют требованиям статей 28.2, 28.5 КоАП РФ. Оспариваемое постановление отвечает требованиям статьи 29.10 КоАП РФ. Нарушений процедуры проведения проверки и привлечения заявителя к административной ответственности, предусмотренной КоАП РФ, арбитражным судом не установлено. 

 

В силу статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) юридического лица, за которое указанным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений.

Объективной стороной рассматриваемого правонарушения является неисполнение в установленный срок законного предписания, вынесенного уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений.

В предмет доказывания по рассматриваемой категории дел входит также установление срока давности привлечения к административной ответственности.

Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев  со дня совершения административного правонарушения.

С учётом правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.03.2019 № 823-О, вменяемое обществу правонарушение отнесено федеральным законодателем к правонарушениям против порядка управления. Соответственно, привлечение к административной ответственности предполагается именно за само по себе формальное невыполнение предписания публичного органа, которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

Таким образом, федеральным законодателем разграничены самостоятельные составы административных правонарушений, объектом посягательства которых являются нарушение законодательства о безопасности гидротехнических сооружений и нарушение установленного порядка управления, что с определённостью позволяет установить применимый в каждом конкретном случае срок давности привлечения к административной ответственности.

При разрешении дел об административных правонарушениях, объектом посягательства которых является установленный порядок управления, выражающихся в невыполнении в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подлежит применению двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности (часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ).

Указанный вывод соответствует правовой позиции, приведённой в определении Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 N 307- ЭС19-6325.

В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днём периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности. Следовательно, срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная обязанность не была выполнена к определённому сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Из материалов дела усматривается, что пункт 1 предписания от 03.08.2018 № 16/026-ГСТ/1 подлежал исполнению в срок до 15.04.2019, следовательно, двухмесячный срок давности привлечения общества к административной ответственности по части 11 статьи 19.5 КоАП РФ за неисполнение пункта 1 предписания от 03.08.2018 № 16/026-ГСТ/1 на момент вынесения оспариваемого постановления (20.06.2019) истёк.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 18 постановления от 27 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснил, что согласно пункту 6 статьи 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности. 

Между тем истечение срока привлечения к административной ответственности за неисполнение пункта 1 предписания от 03.08.2018 № 16/026-ГСТ/1 не исключало привлечение к административной ответственности, предусмотренной частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ за неисполнение пункта 1 предписания от 17.08.2018 №16/028-ГСТ/1, поскольку срок давности привлечения за неисполнение предписания №16/028-ГСТ/1 не истёк на момент принятия оспариваемого постановления.

Таким образом, из события административного правонарушения, описанного в постановлении от 20 июня 2019 года №16/043/029.ЮЛ, подлежит исключение нарушение пункта 1 предписания от №16/026-ГТС/1 от 03.08.2018 в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Как следует из материалов дела, в соответствии с пунктом 1 предписания от 17.08.2018 №16/028-ГТС/1 общество обязано было в срок до 20.04.2019 устранить нарушения  статей 2, 8, 9, 19 Федерального закона от 21.07.1997 №117-ФЗ   «О безопасности гидротехнических сооружений», пункта  2.2.1 Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации (ПТЭЭСиС), утверждённых приказом Минэнерго России от 19.06.2003 № 229, пункта 6.5 СП 58.13330.2012 изменение 1 «Гидротехнические сооружения. Основные положения», выразившееся в том, что ГТС Саяно-Шушенской ГЭС, находящиеся в эксплуатации более 25 лет, не подвергаются с установленной периодичностью (не реже 1 раза в 5 лет) обследованию с оценкой их прочности, устойчивости и эксплуатационной надёжности с привлечением специализированных организаций.

Основанием для привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ явилось, в том числе, неисполнение в установленный срок пункта 1 предписания от 17.08.2018 №16/028-ГТС/1.

Заявитель, оспаривая постановление №16/043/029.ЮЛ, указывает, что «комплексное обследование гидротехнического сооружения» и «комплексный анализ гидротехнического сооружения» являются разными понятиями, поскольку комплексное обследование это мероприятия по определению и оценке фактических значений контролируемых параметров, а комплексный анализ – анализ технического состояния сооружения по результатам годичных (многолетних) циклов. В связи с этим заявитель полагает, что ссылка административного органа на пункт 6.5 СП 58.13330.2012 не соотносится с вменяемым ему нарушением (непроведение с установленной периодичностью обследований ГТС).

Кроме этого, заявитель полагает, что действие пункта 2.2.1 Правил №229 не распространяется на ГТС, поскольку регулирует периодичность обследований исключительно производственных зданий и сооружений. В декабре 2018 года закончено многофакторное исследование Саяно-Шушенского технологического гидроэнергокомплекса, что подтверждается отчётом от 27.12.2018 № 1930-36-15т1-РО, в связи с этим событие вменяемого правонарушения отсутствует (более подробно доводы заявителя изложены в заявлении и дополнениях к нему).

Управление указывает, что требования пункта 6.5 СП 58.13330.2012 и 2.2.1 Правил №229 являются обязательными требованиями. ГТС относятся к производственным сооружениям, следовательно, должны не реже 1 раза в 5 лет подвергаться комплексному обследованию. 

Оценив указанные доводы сторон, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Согласно статьям 1, 2 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (далее - Закон № 117-ФЗ) настоящий Федеральный закон распространяется на гидротехнические сооружения, которые указаны в статье 3 настоящего Федерального закона и повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации. Законодательство о безопасности гидротехнических сооружений состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В силу статьи 8 Закона № 117-ФЗ  обеспечение безопасности гидротехнических сооружений осуществляется на основании общих требований: обеспечение допустимого уровня риска аварий гидротехнических сооружений; представление деклараций безопасности гидротехнических сооружений; осуществление федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений; непрерывность эксплуатации гидротехнических сооружений; осуществление мер по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, в том числе установление критериев их безопасности, оснащение гидротехнических сооружений техническими средствами в целях постоянного контроля за их состоянием, обеспечение необходимой квалификации работников, обслуживающих гидротехническое сооружение; необходимость заблаговременного проведения комплекса мероприятий по максимальному уменьшению риска возникновения чрезвычайных ситуаций на гидротехнических сооружениях; ответственность за действия (бездействие), которые повлекли за собой снижение безопасности гидротехнических сооружений ниже допустимого уровня.

В соответствии со статьёй 9 Закона № 117-ФЗ собственник гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующая организация обязаны, в том числе  обеспечивать соблюдение обязательных требований при строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, а также их техническое обслуживание, эксплуатационный контроль и текущий ремонт; обеспечивать контроль (мониторинг) за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществлять оценку безопасности гидротехнического сооружения, в том числе регулярную оценку безопасности гидротехнического сооружения и анализ причин её снижения с учётом работы гидротехнического сооружения в каскаде, вредных природных и техногенных воздействий, результатов хозяйственной и иной деятельности, в том числе деятельности, связанной со строительством и с эксплуатацией объектов на водных объектах и на прилегающих к ним территориях ниже и выше гидротехнического сооружения; обеспечивать разработку и своевременное уточнение критериев безопасности гидротехнического сооружения, а также правил его эксплуатации, требования к содержанию которых устанавливаются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией;  обеспечивать проведение регулярных обследований гидротехнического сооружения; организовывать эксплуатацию гидротехнического сооружения в соответствии с разработанными и согласованными с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, правилами эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечивать соответствующую обязательным требованиям квалификацию работников эксплуатирующей организации.

В силу статьи 19 Закона № 117-ФЗ нарушениями законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, в том числе, являются: невыполнение предписаний органов государственного надзора; нарушение обязательных требований при проектировании, строительстве, эксплуатации, капитальном ремонте, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений.

Приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 г. № 623 утверждён СП 58.13330.2012 Гидротехнические сооружения. Основные положения. (далее - СП 58.13330.2012). Указанный свод правил распространяется на вновь проектируемые, строящиеся, эксплуатируемые, реконструируемые и подлежащие ликвидации речные и морские гидротехнические сооружения всех видов и классов.

В соответствии с пунктом 3.2 СП 58.13330.2012 гидротехнические сооружения - сооружения, подвергающиеся воздействию водной среды, предназначенные для использования и охраны водных ресурсов, предотвращения негативного воздействия вод, в том числе загрязнённых жидкими отходами, включая плотины, здания гидроэлектростанций (ГЭС), водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники, доки; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов морей, озёр и водохранилищ, берегов и дна русел рек; струенаправляющие и оградительные сооружения; сооружения (дамбы), ограждающие золошлакоотвалы и хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; набережные, пирсы, причальные сооружения портов; сооружения систем технического водоснабжения, системы гидротранспорта отходов и стоков, подачи осветлённой воды, устройства защиты от размывов на каналах, сооружения морских нефтегазопромыслов, за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении».

Согласно пункту 6.1 СП 58.13330.2012 на каждом гидротехническом сооружении должен быть организован постоянный и периодический контроль (осмотры, технические освидетельствования, обследования) технического состояния сооружения, а также определены уполномоченные лица, ответственные за их состояние и безопасную эксплуатацию, назначен персонал по техническому и технологическому надзору и утверждены его должностные функции.

В силу пункта 6.5 СП 58.13330.2012 гидротехнические сооружения, находящиеся в эксплуатации более 25 лет, независимо от состояния должны один раз в 5 лет подвергаться комплексному анализу с оценкой их прочности, устойчивости и эксплуатационной надёжности.

Согласно пункту 3.1.1 Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации (ПТЭЭСиС), утверждённых приказом Минэнерго России от 19.06.2003 № 229 (далее - Правила №229) при эксплуатации гидротехнических сооружений должны быть обеспечены надёжность и безопасность их работы, а также бесперебойная и экономичная работа технологического оборудования электростанций при соблюдении положения по охране окружающей среды. Особое внимание должно быть уделено обеспечению надёжности работы противофильтрационных и дренажных устройств. Гидротехнические сооружения должны предохраняться от повреждений, вызываемых неблагоприятными физическими, химическими и биологическими процессами, воздействием нагрузок и воды. Повреждения должны быть своевременно устранены. Все напорные гидротехнические сооружения, находящиеся в эксплуатации более 25 лет, независимо от их состояния должны периодически подвергаться многофакторному исследованию с оценкой их прочности, устойчивости и эксплуатационной надёжности с привлечением специализированных организаций. По результатам исследований должны быть приняты меры к обеспечению технически исправного состояния гидротехнических сооружений и их безопасности.

С целью формирования единых для гидроэлектростанций организационных и технических требований по проведению мониторинга технического состояния гидротехнических сооружений в процессе их эксплуатации, организационным, методическим и техническим требованиям к средствам контроля, наблюдениям, оценке технического состояния гидротехнических сооружений всех классов, приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 17 октября 2017 г. № 1432-ст утверждён ГОСТ Р 57793-2017 Национальный стандарт Российской Федерации. Единая энергетическая система и изолированно работающие энергосистемы. Гидравлические и гидроаккумулирующие электростанции. Гидротехнические сооружения. Мониторинг и оценка технического состояния в процессе эксплуатации. Основные положения. (далее - ГОСТ Р 57793-2017).

Согласно пункту 1.1 ГОСТ Р 57793-2017 настоящий стандарт устанавливает нормы и требования по организации и проведению регулярных наблюдений (мониторинга) за диагностическими показателями гидротехнических сооружений, за нагрузками и воздействиями на них и по оценке технического состояния гидротехнических сооружений гидроэлектростанций в процессе их эксплуатации.

В соответствии с пунктом 1.5  ГОСТ Р 57793-2017 данный стандарт устанавливает основные нормы и требования, относящиеся: 

- к организации мониторинга гидротехнических сооружений в период эксплуатации;

- составу контролируемых диагностических показателей сооружений и критериям их безопасности;

- составу инструментальных и визуальных наблюдений и обследованиям сооружений в период эксплуатации;

- оснащению гидротехнических сооружений техническими средствами контроля их состояния;

- периодичности регулярных наблюдений (мониторинга) сооружений;

- методам обработки и анализа данных мониторинга, оценке технического состояния сооружений;

- использованию данных мониторинга гидротехнических сооружений в практике их эксплуатации;

- объёмом и формам контроля за сооружениями со стороны собственника или эксплуатирующей организации.

В разделе 3 ГОСТ Р 57793-2017 даны определения следующим терминам: комплексный анализ состояния гидротехнического сооружения - анализ технического состояния сооружения по результатам годичных (многолетних) циклов наблюдений путём оценки соответствия его диагностических показателей критериям безопасности, нормам и проекту, характера (тенденции) их изменения во времени, адекватности реакции сооружения на изменения нагрузок и воздействий; контрольные наблюдения - систематические инструментальные и визуальные наблюдения, проводимые на сооружении в целях изучения основных параметров работы, комплексного анализа его состояния и оценки эксплуатационной надёжности; многофакторные исследования - комплекс натурных, экспериментальных и расчётных исследований и инженерных изысканий для оценки показателей прочности, устойчивости, водонепроницаемости и эксплуатационной надёжности гидротехнического сооружения и основания с учётом возможных изменений внешних нагрузок и воздействий, изменений свойств материалов и условий его эксплуатации за многолетний (25 лет и более) период; многофакторный анализ состояния гидротехнического сооружения - оценка прочности, устойчивости эксплуатационной надёжности сооружения, его основания и примыканий по результатам многолетних инструментальных и визуальных наблюдений диагностических показателей его работы и поверочным расчётам по действующим нормам проектирования и их уточнённым расчётным схемам с использованием уточнённых в период проведения исследований фактических действующих нагрузок и воздействий, физико-механических характеристик материалов, геометрических размеров, выявленных дефектов и (или) повреждений.

Для реализации современных требований к обеспечению безопасности в процессе эксплуатации и технического обслуживания гидротехнических сооружений гидроэлектростанций, приказом Росстандарта от 06.09.2013 № 1042-ст утверждён и введён в действие ГОСТ Р 55260.1.9-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Гидроэлектростанции. Часть 1-9. Сооружения ГЭС гидротехнические. Требования безопасности при эксплуатации. (далее - ГОСТ Р 55260.1.9-2013).

Согласно пункту 5.1.1 ГОСТ Р 55260.1.9-2013 безопасность гидротехнических сооружений в процессе эксплуатации должна обеспечиваться посредством технического обслуживания, периодических осмотров и контрольных проверок, мониторинга технического состояния сооружений, их оснований, строительных конструкций и механического оборудования в соответствии с требованиями Приложения А к настоящему стандарту, а также проведением текущих и капитальных ремонтов.

При эксплуатации гидротехнических сооружений должны быть установлены с учётом местных условий конкретный состав и периодичность выполнения работ по техническому обслуживанию каждого сооружения, определены подразделения и лица, ответственные за безопасную эксплуатацию сооружений, введена система контроля за устранением выявленных дефектов и повреждений (пункт 5.1.2 ГОСТ Р 55260.1.9-2013).

В силу пункта 5.1.3 ГОСТ Р 55260.1.9-2013 следует осуществлять следующие формы контроля состояния гидротехнических сооружений:

- регулярные визуальные и инструментальные наблюдения, в том числе с применением компьютерных систем диагностического контроля (мониторинга), с целью прогнозирования и своевременного выявления повреждений и негативных процессов;

- обследования, предшествующие декларированию безопасности гидротехнических сооружений (преддекларационные обследования), выполняемые не более чем за календарный год до даты передачи документов декларирования безопасности ГТС на государственную экспертизу;

- комплексные периодические исследования надёжности гидротехнических сооружений с целью установления изменений параметров внешних воздействий, свойств материалов сооружений и оснований, а также показателей прочности, устойчивости и риска аварии сооружений, выполняемые не позже чем через 25 лет после их ввода в эксплуатацию, а в последующем - при достижении диагностическими параметрами технического состояния ГТС значений критериев безопасности предупреждающего уровня (частичной потери работоспособного состояния ГТС) - в зависимости от изменений риска аварий ГТС, но не реже чем через 10 лет.

- целевые обследования, выполняемые при обнаружении отказов и дефектов ГТС и их оснований, повышения риска возникновения аварийных ситуаций;

- внеочередные обследования сооружений после чрезвычайных стихийных явлений или аварий;

- обследование подводных частей сооружений и их водопропускных трактов, осуществляемое после первых двух лет эксплуатации и в дальнейшем, как правило, перед проведением преддекларационных обследований, но не реже чем один раз в 5 лет.

Согласно действующей декларации безопасности ГТС СШГЭС фактически эксплуатируются с 1978 года.

В соответствии со статьёй 13 Федерального закона от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании» к документам в области стандартизации, используемым на территории Российской Федерации, относятся, в том числе стандарты организаций.

Частью 1 статьи 17 указанного закона установлено, что стандарты организаций, в том числе коммерческих, общественных, научных организаций, саморегулируемых организаций, объединений юридических лиц могут разрабатываться и утверждаться ими самостоятельно исходя из необходимости применения этих стандартов для целей, указанных в статье 11 Закона о техническом регулировании, для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг, а также для распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований (испытаний), измерений и разработок.

В соответствии с пунктом 4.17 ГОСТ Р 1.4-2004 «Стандартизация в Российской Федерации. Стандарты организаций. Общие положения» требования стандарта организации подлежат соблюдению в организации, утвердившей данный стандарт, и её структурных подразделениях (в случае корпоративной или ведомственной подчинённости) с момента (даты) введения стандарта в действие.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» утверждён и введён в действие Приказом НП "ИНВЭЛ" от 16.09.2010 № 63 Стандарт организации ОАО РАО «ЕЭС России» «Гидроэлектростанции. Организация эксплуатации и технического обслуживания. Нормы и требования» СТО 70238424.27.140.015-2008 (представлен в электронном виде 02.09.2019).

Согласно терминологии, приведённой в СТО 70238424.27.140.015-2008, обследование - комплекс мероприятий по определению и оценке фактических значений контролируемых параметров, характеризующих эксплуатационное состояние, пригодность и работоспособность объектов обследования и определяющих возможность их дальнейшей эксплуатации или необходимость восстановления и усиления.

Как следует из пунктов 4.1-4.3 СТО 70238424.27.140.015-2008 техническое освидетельствование зданий и сооружений проводится в сроки, установленные действующими нормативно-техническими документами, но не реже, чем 1 раз в 5 лет. Задачей технического освидетельствования является оценка состояния зданий и сооружений и их элементов, а также определение мер, необходимых для обеспечения установленного ресурса. Техническое освидетельствование производится комиссией энергообъекта, возглавляемой техническим руководителем энергообъекта или его заместителем. В комиссию включаются руководители и специалисты структурных подразделений энергообъекта, представители служб энергосистемы, специалисты специализированных организаций и органов государственного контроля и надзора. Результаты технического освидетельствования должны быть занесены в паспорт энергообъекта.

По результатам технического освидетельствования зданий и сооружений, их несущих и ограждающих конструкций устанавливается необходимость проведения обследования, основными задачами которого являются детальная оценка технического состояния и выявление опасных повреждений с целью принятия технических решений по восстановлению надёжной и безопасной эксплуатации.

К проведению работ по обследованию и детальной оценке технического состояния зданий и сооружений, их несущих и ограждающих конструкций допускаются организации, оснащённые необходимой инструментальной базой, имеющие в своём составе квалифицированных специалистов.

Комплексные обследования зданий и сооружений (многофакторные исследования гидротехнических сооружений) организуются собственником объекта (эксплуатирующей организацией) с привлечением специализированной организации (генподрядчика). В составе комплексных обследований выполняются работы по уточнению реальных физико-механических свойств грунтов оснований и материалов сооружений, экспериментальные и расчётные исследования по определению режима подземных вод и характеристик фильтрации, показателей прочности и устойчивости сооружений и оснований. Дополнительно в сейсмических районах уточняются характеристики сейсмических воздействий, выполняются расчёты сейсмостойкости сооружений; в районах с суровым климатом выполняется анализ температурного режима сооружений и оснований. На основании проведённых исследований выполняется детальный комплексный анализ технического состояния зданий и сооружений.

Как следует из материалов дела, согласно предписанию от 17.08.2018 №16/028-ГСТ/1 (т1 л24) общество нарушило статьи 2,8,9,19 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений», пункт 2.2.1 Правил технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации, утверждённых приказом Минэнерго России от 19.06.2003 № 229, пункта 6.5 СП 58.13330.2012 «Гидротехнические сооружения. Основные положения», а именно: ГТС Саяно-Шушенской ГЭС, находящиеся в эксплуатации более 25 лет не подвергаются с установленной периодичностью (не реже 1 раза в 5 лет) обследованию с оценкой их прочности, устойчивости и эксплуатационной надёжности с привлечением специализированных организаций (пункт 1 предписания).

В судебном заседании представитель административного органа, в обоснование требований, содержащихся в предписании, ссылался на пункт 2.2.1 Правил №229, согласно которому производственные здания и сооружения, находящиеся в эксплуатации более 25 лет, независимо от их состояния должны подвергаться комплексному обследованию с оценкой их прочности, устойчивости и эксплуатационной надёжности с привлечением специализированных организаций, а в дальнейшем - по мере необходимости, но не реже 1 раза в 5 лет.

Исходя из положений статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», предписание выносится должностными лицами контролирующего органа лишь в случае установления при проведении соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, на юридическое лицо могут быть возложены только такие обязанности, которые основаны на требованиях закона и исполнимы.

Невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений, составляет объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ.

Из диспозиции данной нормы следует, что установленная ею административная ответственность наступает только в случае неисполнения законного предписания органа, осуществляющего федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений.

Вопрос о законности и исполнимости предписания об устранении требований законодательства, невыполнение которых вменено лицу, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, подлежит исследованию в рамках рассмотрения дела.

Арбитражный суд пришёл к выводу, что административным органом не доказана законность содержащегося в предписании от 17.08.2018 №16/028-ГСТ/1 требования о проведении не реже 1 раза в 5 лет обследования гидротехнических сооружений с оценкой их прочности, устойчивости и эксплуатационной надёжности. Судом установлено, что вышеприведённые положения Закона № 117-ФЗ, СП 58.13330.2012, ГОСТ Р 57793-2017, ГОСТ Р 55260.1.9-2013 такого требования в отношении непосредственно гидротехнических сооружений, не содержат. Исключение составляет проведение централизованного обследования комиссиями перед декларированием безопасности не реже 1 раза в 5 лет (пункт 8.5 ГОСТ Р 57793-2017, пункт 5.1.3 ГОСТ Р 55260.1.9-2013), вместе с тем такое нарушение заявителю не вменялось. Арбитражный суд полагает, что административный орган не обосновал распространение положений пункта 2.2.1 Правил №229 на гидротехнические сооружения. Указанный пункт расположен в разделе 2.2 Правил №229 «Производственные здания, сооружения и санитарно-технические устройства», и по смыслу данного пункта он действует в отношении производственных зданий и сооружений.

Кроме этого, в предписании имеется ссылка на несоблюдение пункта 6.5 СП 58.13330.2012 (проведение один раз в 5 лет комплексного анализа), однако в оспариваемом постановлении указанное событие не описано, заявителю вменяется, как уточнил представитель административного органа в ходе судебного разбирательства, именно непроведение комплексного обследования. 

Заявителем в ходе проверки и в материалы дела представлены отчёты о многофакторных исследованиях состояния гидротехнических сооружений (представлены в материалы дела в электронном виде 14.08.2019). Многофакторное исследование ГТС Саяно-Шушенского гидроэнергокомплекса проведено в декабре 2018 года, что подтверждается отчётом от 27.12.2018. Предписание не содержит выводов о несоответствии представленных в ходе проверки многофакторных исследований положениям нормативных актов, устанавливающих требования к их проведению. В связи с этим арбитражный суд отклоняет доводы административного органа о недостаточности проведённых исследований. 

В предписании отсутствует определённость, поскольку пункт 2.2.1 Правил №229, указанный в предписании, устанавливает периодичность комплексного обследования производственных зданий и сооружений, а пункт 6.5 СП 58.13330.2012 – периодичность проведения комплексного анализа гидротехнических сооружений.

Учитывая изложенное, арбитражный суд пришёл к выводу, что административным органом не доказана законность и исполнимость предписания от 17.08.2018 №16/028-ГСТ/1.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Исполнимость предписания является одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определённый срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, чётким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Поскольку, как установлено выше, предписание от 17.08.2018 №16/028-ГСТ/1 не отвечает требованиям законности и исполнимости, то в действиях общества отсутствуют событие и состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ.

Согласно пунктам 1, 2, 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие события и состава административного правонарушения, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности являются безусловными основаниями, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

С учётом вышеизложенного и положений части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд полагает, что оспариваемое постановление подлежит признанию незаконным и отмене.

Заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, в связи с чем вопрос распределения судебных расходов арбитражным судом не разрешается.

Руководствуясь  статьями 167 – 170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Удовлетворить заявление публичного акционерного общества «Федеральная гидрогенерирующая компания - РусГидро» в лице филиала публичного акционерного общества «Федеральная гидрогенерирующая компания - Русгидро» - «Саяно-Шушенская ГЭС имени П.С. Непорожнего».

Признать незаконным и отменить постановление Енисейского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от  20 июня 2019 года №16/043/029.ЮЛ о назначении административного наказания.

Настоящее решение может быть обжаловано в десятидневный срок со дня его принятия в Третий арбитражный апелляционный суд путём подачи апелляционной жалобы. Апелляционная жалоба подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия.

Судья                                                                                                                             Н.М. Зайцева