АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075  

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-1508/22 

Екатеринбург

20 апреля 2022 г.

 

Дело № А07-41193/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 19 апреля 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 апреля 2022 г. 

 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Жаворонкова Д.В.,

судей Сухановой Н.Н., Кравцовой Е.А.,

при ведении протокола помощником судьи Кармацкой О.Л., рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Башкортостан кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан (далее - УФК по Республике Башкортостан, Управление) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 17.09.2021 по делу № А07-41193/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2021 по тому же делу.

         Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Министерства строительства и архитектуры Республики Башкортостан (далее - Министерство) - ФИО1 (доверенность от 10.12.2021), ФИО2 (доверенность от 30.11.2021),

Управления – ФИО3 (доверенность от 29.12.2021).

  Государственный комитет Республики Башкортостан по строительству и архитектуре (далее - Госстрой РБ, Комитет) обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан к УФК по Республике Башкортостан о признании представления от 01.11.2019 № 0100-21-06/8040 недействительным, не соответствующим бюджетному законодательству, нарушающим права и законные интересы заявителя в части:

- обязания Госстроя РБ до 31.12.2019 устранить бюджетные нарушения по пунктам 1, 2, 3, 8 представления путем восстановления средств, использованных с нарушением бюджетного законодательства, в доход федерального бюджета и принять меры по устранению причин и условий бюджетных нарушений;

- обязания Госстроя РБ до 31.12.2019 принять меры по устранению причин и условий бюджетных нарушений, предусмотренных пунктами 10, 16 представления.

Определением суда первой инстанции от 15.12.2020 произведена замена заявителя Госстроя РБ на его правопреемника - Министерство строительства и архитектуры Республики Башкортостан (далее - Министерство).

Определением суда первой инстанции от 08.02.2021 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Администрация городского округа город Уфа Республики Башкортостан, Администрация городского округа городского округа город Нефтекамск Республики Башкортостан, Администрация городского округа городского округа город Кумертау Республики Башкортостан, Администрация городского округа закрытое административно-территориальное образование город Межгорье Республики Башкортостан, Администрация городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан, Администрация городского округа городского округа город Агидель Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Дуванский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Альшеевский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Баймакский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Федоровский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Хайбуллинский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Мечетлинский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Белорецкий район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Бирский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Дюртюлинский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Янаульский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Туймазинский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Давлекановский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Куюргазинский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Шаранский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Илишевский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Мелеузовский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Салаватский район Республики Башкортостан, Администрация муниципального района Татышлинский район Республики Башкортостан.

Решением суда первой инстанции от 17.09.2021 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2021  решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, ссылаясь на неполное выяснение судами обстоятельств, имеющих значение для дела, а также неправильное применение судами норм материального права.

В обоснование жалобы УФК по Республике Башкортостан указывает следующее.

По пункту 1 представления управление отмечает, что финансовое нарушение, допущенное за счет средств федерального бюджета в сумме 5 882 506,60 рублей, заключается в необоснованном включении в показатель результативности за 2018 г. показателей более ранних периодов (2016-2017 гг.) и более поздних периодов (2019-2020 гг.), при том, что самим показателем, который необходимо достигнуть согласно Соглашению о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Башкортостан на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений от 07.02.2018 № 074-08-2018-003 (далее - Соглашение от 07.02.2018 № 074-08-2018-003) является фактическое обеспечение благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений именно в отчетном финансовом году - 2018. Соглашением от 07.02.2018 № 074-08-2018-003 установлен показатель результативности численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспеченных благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений за счет средств федерального бюджета, предоставленных в 2018 году, 165 человек, фактически обеспечено 109 человек.

По пунктам 2, 3 представления УФК по Республике Башкортостан указывает, что муниципальными образованиями Республики Башкортостан, имеющими в составе городские поселения, в 2017 г. (на сумму 3 262 335 руб.) и 2018 г. (на сумму 2 818 473 руб.) допущен кассовой расход завышенной расчетной суммы субвенции, вследствие нарушения методологии расчета, а именно: применена стоимость 1 кв. м жилья в муниципальном районе, установленная для городского поселения.

По пункту 8 представления управление отмечает, что заявителем в 2017 г. незаконно внесены изменения в Соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Башкортостан на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений от 18.02.2017 № 074-08-201 (далее - Соглашение от 18.02.2017 № 074-08-201), по Илишевскому, Салаватскому и Татышлинскому муниципальным районам Республики Башкортостан в части показателей результативности. Указанное привело к завышению суммы финансирования на 1 228 217 руб., в том числе за счет средств федерального бюджета на 265 908,98 руб.

По пункту 10 представления УФК по Республике Башкортостан указывает, что расчет размера субвенции производится исходя из норматива 33 кв. м на одного человека - получателя мер социальной поддержки. В 2017 году детям-сиротам предоставлено 110 квартир менее 33 кв. м, что привело к неэффективному использованию бюджетных средств в сумме 1 965 145 руб., в том числе за счет средств федерального бюджета на 425 453,89 руб.

По пункту 16 представления управление отмечает, что пунктом 6.1.1 Соглашения от 07.02.2018 № 074-08-2018-003 на Госстрой РБ возложено обязательство и ответственность, в том числе и по контролю своевременности и полноты постановки на учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

         В отзыве на кассационную жалобу Министерство просит оставить обжалуемые решение и постановление без изменения, жалобу – без удовлетворения.

Как установлено судами и следует из материалов дела, между Министерством образования и науки Российской Федерации (далее - Минобрнауки России), которому как получателю средств федерального бюджета доведены лимиты бюджетных обязательств на предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации и Правительством Республики Башкортостан в соответствии с Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» (далее - Правила № 999) заключено Соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Башкортостан на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений от 18.02.2017 № 074-08-201.

На основании пункта 1.1. Соглашения от 18.02.2017 № 074-08-201 предметом данного Соглашения является предоставление из федерального бюджета в 2017 году бюджету Республики Башкортостан субсидии на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений, в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, доведенными Министерству образования России как получателю средств федерального бюджета, по кодам классификации расходов бюджетов Российской Федерации в рамках подпрограммы «Совершенствование социальной поддержки семьи и детей» государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан».

Предоставление субсидии осуществляется в соответствии с перечнем мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, согласно приложению № 1 к Соглашению от 18.02.2017 № 074-08-201, являющемуся его неотъемлемой частью, утвержденным постановлением Правительства Республики Башкортостан от 31.12.2014 № 686 «Об утверждении государственной программы «Развитие строительного комплекса и архитектуры Республики Башкортостан» (далее - Государственная программа № 686), Законом Республики Башкортостан от 02.12.2016 № 427-з «О бюджете Республики Башкортостан на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».

Между Минобрнауки России и Правительством Республики Башкортостан заключено Соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Башкортостан на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений от 07.02.2018 № 074-08-2018-003.

В соответствии с пунктом 1.1. Соглашения от 07.02.2018 № 074-08-2018-003  предметом данного Соглашения является предоставление из федерального бюджета в 2018 году бюджету Республики Башкортостан субсидии на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений, в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, доведенными Министерству образования России как получателю средств федерального бюджета, по кодам классификации расходов бюджетов Российской Федерации в рамках подпрограммы «Совершенствование социальной поддержки семьи и детей» государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан».

Предоставление субсидии осуществляется в соответствии с перечнем мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, согласно приложению № 1 к Соглашению от 07.02.2018 № 074-08-2018-003, являющемуся его неотъемлемой частью, утвержденным Государственной программой № 686, Законом Республики Башкортостан от 30.11.2017 № 549-3 «О бюджете Республики Башкортостан на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов».

УФК по Республике Башкортостан в соответствии с приказом от 29.07.2019 № 323 «О назначении плановой выездной проверки» в период с 05.08.2019 по 09.09.2019 в отношении Госстроя РБ проведена плановая проверка предоставления и использования субсидий из федерального бюджета на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений в рамках подпрограммы «Обеспечение государственной поддержки семей, имеющих детей» государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан».

По результатам проверки Управлением составлен акт выездной проверки от 09.09.2019 и Госстрою РБ выдано представление от 01.11.2019 № 0100-21-06/8040 о допущенных за проверяемый период с 01.01.2017 по 31.12.2018 бюджетных нарушениях.

Госстрой РБ, не согласившись с пунктами 1, 2, 3, 8, 10 и 19 представления, обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды, удовлетворяя заявленные требования, руководствовались следующим.

Исходя из положений статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства (пункт 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ)).

На основании пункта 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:

1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;

2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

С учетом приведенных норм суды пришли к выводу, что оспариваемое представление вынесено УФК по Республике Башкортостан в рамках предоставленных ему полномочий.

Согласно пункту 1 статьи 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

На основании абзаца 4 статьи 162 БК РФ участник бюджетного процесса обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В соответствии с пунктом 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты (пункт 4 статьи 219 БК РФ).

Пунктом 1 статьи 270.2. БК РФ определено, что в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

В силу пункта 8 статьи 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее - Закон № 159-ФЗ) дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - дети-сироты) на имущество и жилое помещение относятся к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации.

В проверяемом периоде государственная функция по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, реализована в Республике Башкортостан на основании Государственной программы № 686.

В соответствии с паспортом Государственной программы № 686 ответственным исполнителем государственной программы является Государственный комитет Республики Башкортостан по строительству и архитектуре.

Соисполнителями Государственной программы № 686 являются соответственно органы государственной власти Республики Башкортостан, органы местного самоуправления Республики Башкортостан (последние - по согласованию), иные учреждения и организации.

Полномочиями по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа жилыми помещениям, в соответствии с Законом Республики Башкортостан от 28.12.2005 № 260-з «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан» (далее - Закон № 260-з), наделены органы местного самоуправления муниципальных образований. На Госстрой РБ возложены функции по контролю за осуществлением указанных полномочий органами местного самоуправления (пункт 2.2. части 1 статьи 10 Закона № 260-з в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений). Финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для осуществления названных государственных полномочий передаются бюджетам соответствующих муниципальных образований в виде субвенций на основании соглашений, заключенных с Госстроем РБ.

Кроме того, реализация полномочий по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется в Республике Башкортостан на основании Государственной программы № 686.

Паспортом подпрограммы «Государственная поддержка граждан Республики Башкортостан в приобретении жилья и развитие ипотечного жилищного кредитования» государственной программы (Раздел 6.3) определены целевые показатели и индикаторы подпрограммы, в том числе по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот - «Доля детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспеченных благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений в отчетном финансовом году, в общей численности лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нуждающихся в предоставлении жилых помещений, проценты».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 296 утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений (далее - Правила № 296).

В пункте 1 представления указано, что в нарушение статьи 132 БК РФ, пункта 6.3 Паспорта подпрограммы «Государственная поддержка граждан Республики Башкортостан в приобретении жилья и развитие ипотечного жилищного кредитования» государственной программы № 686, пункта 4.3.3 Соглашения от 07.02.2018 № 074-08-2018-003, в 2018 году Госстроем РБ не выполнены показатели результативности, общий размер финансового нарушения, допущенного за счет средств федерального бюджета, составил 5 882 506,60 рублей.

В соответствии с пунктом 2.1. Соглашения от 07.02.2018 № 074-08-2018-003 для финансового обеспечения расходных обязательств, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, в бюджете Республики Башкортостан предусмотрен общий объем бюджетных ассигнований в 2018 году в сумме 196607 840,00 рубля.

Согласно пункту 4.3.3 Соглашения от 07.02.2018 № 074-08-2018-003 субъект обязуется обеспечивать достижение значений результативности исполнения мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия.

При этом в силу пункта 6.1.1 Соглашения от 07.02.2018 № 074-08-2018-003 уполномоченным органом исполнительной власти субъекта, осуществляющим взаимодействие с Министерством, на который со стороны субъекта возлагаются функции по исполнению названного Соглашения и представлению отчетности, является Госстрой РБ.

Согласно приложению № 2 к Соглашению от 07.02.2018 № 074-08-2018-003 в качестве показателей результативности исполнения мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, установлен показатель - численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспеченных благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений в отчетном финансовом году в количестве 165 человек.

В соответствии с Отчетом о достижении значений показателя результативности за 2018 год, представленным Госстроем РБ в Минобрнауки России, при плановом показателе численности детей-сирот 165 человек, фактическое исполнение составило 788 человек.

Как пояснил заявитель, причиной отклонения фактического значения показателя по состоянию на отчетную дату 01.01.2019 объясняется включением в Отчет значений показателей результативности приобретения жилья по данной субсидии за счет средств бюджета Республики Башкортостан с включением средств предыдущих периодов (2016-2017 гг.).

Управление в оспариваемом представлении сделало вывод, что Госстроем РБ допущено нарушение обязательств по достижению результатов использования субсидии, фактическое выполнение показателя результативности составило 109 человек, исходя из отчетов муниципальных образований, направленных в Госстрой РБ по итогам 2018 года, где указано фактическое предоставление жилых помещений детям-сиротам.

Судами установлено, что при этом при расчете показателя результативности Управлением не учтены следующие обстоятельства:

- жилые помещения, приобретенные муниципальными образованиями для детей-сирот в 2018 году, но фактически предоставленные лицам названной категории в начале 2019 года в связи с поиском фактического места жительства детей-сирот, с которыми необходимо заключить договоры найма специализированных жилых помещений;

- жилые помещения, приобретенные путем участия в долевом строительстве многоквартирных домов и фактически не предоставленные детям-сиротам по договорам найма специализированных жилых помещений в связи с незавершенностью строительства многоквартирных домов в 2018 году.

Согласно статье 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципах результативности и эффективности использования бюджетных средств.

В статье 34 БК РФ определено, что принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Статьей 162 БК РФ установлена обязанность получателя бюджетных средств по обеспечению результативности использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 23 Постановления от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее - Постановление № 23) разъяснил, что статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Судами установлено, что в 2018 финансовом году муниципальными образованиями Республики Башкортостан приобретено 165 жилых помещений для детей-сирот, при этом фактическое предоставление жилья осуществлено 109 лицам, из числа лиц названной категории. Указанные обстоятельства обусловлены длительностью строительства многоквартирных домов, где приобретены жилые помещения для указанной категории лиц, а также поиском лиц из названной категории, с которыми необходимо заключить договоры найма специализированного жилого помещения.

Как пояснил представитель заявителя, в связи с тем, что предложений на вторичном рынке жилья недостаточно и стоимость готовых квартир, в частности, в городских округах республики, выше расчетной суммы субвенций, предоставляемых муниципальным образованиям на реализацию соответствующих полномочий, то администрации муниципальных образований республики заключали муниципальные контракты на приобретение жилых помещений для детей-сирот путем участия в долевом строительстве многоквартирных домов. Строительство многоквартирных домов носит долгосрочный характер, в среднем 1,5 - 2 года, при этом жилые помещения могут быть предоставлены детям-сиротам по мере завершения строительства многоквартирных домов, что подтверждается заключенными в 2019 году договорами найма специализированных жилых помещений с лицами указанной категории.

Управление не оспаривая то, что в 2018 году заключены контракты на приобретение 165 жилых помещений, указывает, что в целях определения результативности исполнения Соглашения от 07.02.2018 № 074-08-2018-003 как приобретение, так и получение жилых помещений для детей-сирот должно было состояться в 2018 финансовом году (статья 12 БК РФ).

Согласно статье 12 БК РФ финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

В соответствии со статьей 6 БК РФ текущий финансовый год - это год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря (статья 242 БК РФ).

Суды, установив, что бюджетные денежные средства направлены на приобретение 165 жилых помещений для детей-сирот в 2018 году, пришли к выводу о том, что положения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ), Закона № 159-ФЗ не запрещают приобретение жилых помещений для детей-сирот путем участия в долевом строительстве многоквартирного дома, в связи с чем отсутствовали основания для вменения нарушения результативности исполнения Соглашения от 07.02.2018 № 074-08-2018-003 только на том основании, что в 2018 году фактическое предоставление жилых помещений осуществлено 109 человекам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

При этом судами отмечено, что Управление не представило доказательств того, что с учетом средств субсидии в 2018 г. приобретения 165 жилых помещений для указанной категории лиц могло быть осуществлено иным способом, в том числе, отличным от участия в долевом строительстве многоквартирного дома.

С учетом изложенного суды правомерно признали пункт 1 представления недействительным.

В пунктах 2, 3 представления указано, что в нарушение пункта 3 статьи 140, пункта 1 статьи 174.2 БК РФ, Способа (методики) расчета нормативов общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета Республики Башкортостан для осуществления государственных полномочий по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями, утвержденного Законом № 260-з, паспорта Государственной программы № 686 в 2017 году муниципальными образованиями Республики Башкортостан допущен кассовый расход завышенной расчетной суммы субвенций, завышение которой допущено вследствие нарушения методологии расчета, в части средств, источником финансового обеспечения которых являлись средства федерального бюджета, на сумму 3 262 335,00 рубля, в 2018 году муниципальными образованиями Республики Башкортостан осуществлены кассовые расходы в части средств, источником финансового обеспечения которых являлись средства федерального бюджета, на сумму 2 818 473,00 рубля, завышение по которым допущено Госстроем РБ вследствие применения завышенной стоимости 1 кв. м жилья (в муниципальном районе применена стоимость, установленная для городского поселения). На Госстрой РБ возложена обязанность устранить бюджетное нарушение путем восстановления указанных средств в доход федерального бюджета.

На основании части 3 статьи 140 БК РФ субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями названного Кодекса, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.

Объем субвенций для каждого муниципального образования Республики Башкортостан для осуществления государственных полномочий по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями определяется в соответствии с Методикой расчета нормативов общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета Республики Башкортостан, утвержденной Законом № 260-з (далее - Методика) (Приложение № 7).

В соответствии с Методикой расчет размера субвенции производится в отношении конкретного муниципального образования исходя из стоимости 1 кв. м жилья, установленного приказами Госстроя РБ по следующей формуле:

Ci = Bi х (Vб / Csum), где:

Ci - объем субвенции i-му муниципальному образованию Республики Башкортостан;

Bi - необходимый объем субвенции бюджету i-го муниципального образования Республики Башкортостан на обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями;

Vб - объем средств бюджета Республики Башкортостан, предусмотренный законом Республики Башкортостан о бюджете Республики Башкортостан, а также средств федерального бюджета, поступивших в бюджет Республики Башкортостан на софинансирование мероприятий по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями в соответствующем финансовом году;

Csum - общая необходимая сумма субвенций бюджетам муниципальных образований Республики Башкортостан.

Согласно Методике необходимый объем субвенции бюджету i-го муниципального образования Республики Башкортостан на обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями рассчитывается по следующей формуле:

Bi = Hic x 33 кв. м x G, где:

Bi - необходимый объем субвенции бюджету i-го муниципального образования Республики Башкортостан;

Hic - количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в i-м муниципальном образовании Республики Башкортостан на начало года;

G - стоимость одного квадратного метра общей площади жилого помещения в муниципальных районах, городских поселениях и городских округах Республики Башкортостан, установленная приказом Государственного комитета Республики Башкортостан по строительству и архитектуре на второй квартал текущего финансового года.

В ходе проверки Управлением в результате анализа кассового исполнения средств субвенций, предоставленных из бюджета Республики Башкортостан бюджетам муниципальных образований, установлено завышение расчетной суммы субвенций в результате нарушения методологии расчета - применение для муниципальных районов стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения, установленной приказом Госстроя РБ для городских поселений.

Судами установлено, что в 2017 году стоимость 1 кв. м жилого помещения, предусмотренного для городских поселений, применена в отношении следующих муниципальных районов: муниципальное образование Ишимбайский район Республики Башкортостан (городское поселение город Ишимбай), муниципальное образование Благовещенский район Республики Башкортостан (городское поселение город Благовещенск); муниципальное образование Белорецкий район Республики Башкортостан (городское поселение город Белорецк); муниципальное образование Бирский район Республики Башкортостан (городское поселение город Бирск); муниципальное образование Давлекановский район Республики Башкортостан (городское поселение город Давлеканово); муниципальное образование Дюртюлинский район Республики Башкортостан (городское поселение город Дюртюли.); муниципальное образование Мелеузовский район Республики Башкортостан (городское поселение город Мелеуз); муниципальное образование Туймазинский район Республики Башкортостан (городское поселение город Туймазы); муниципальное образование Янаульский район Республики Башкортостан (городское поселение город Янаул); муниципальное образование Баймакский район Республики Башкортостан (городское поселение город Баймак); муниципальное образование Белебеевский район Республики Башкортостан (городское поселение город Белебей).

В 2018 году стоимость 1 кв. м жилого помещения, установленного для городских поселений, применена в отношении следующих муниципальных районов: муниципальное образование Баймакский район Республики Башкортостан (городское поселение город Баймак), муниципальное образование Белорецкий район Республики Башкортостан (городское поселение город Белорецк), муниципальное образование Бирский район Республики Башкортостан (городское поселение город Бирск), муниципальное образование Давлекановский район Республики Башкортостан (городское поселение город Давлеканово), муниципальное образование Дюртюлинский район Республики Башкортостан (городское поселение город Дюртюли), муниципальное образование Мелеузовский район Республики Башкортостан (городское поселение город Мелеуз), муниципальное образование Туймазинский район Республики Башкортостан (городское поселение город Туймазы), муниципальное образование Янаульский район Республики Башкортостан (городское поселение город Янаул).

Из документов, представленных заявителем в материалы дела (соглашений о предоставлении субвенции, заключенных между муниципальными образованиями Республики Башкортостан и Госстроем РБ), следует, что в 2017-2018 гг. при расчете объемов субвенций, предоставляемых муниципальным образованиям для реализации государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа в муниципальном районе применена стоимость 1 кв. м, установленная для городского поселения.

Из расчета, определенного Методикой, следует, что показатель «G» должен определяться исходя из территории, в пределах которой будет приобретаться жилое помещение, поскольку из материалов дела следует, что жилые помещения для указанной категории лиц приобретены на территории городских поселений соответствующих муниципальных образований, то стоимость 1 кв. м применена для городского поселения при расчете размера субвенции.

Определение показателя «G» иным способом, без территориальной привязки, где подлежало приобретению жилое помещение для указанной категории лиц, привело бы к невозможности приобретения жилого помещения на территории городского поселения и, как следствие, к неисполнению показателей результативности программы и к необеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа.

В связи с изложенным судами правомерно признаны недействительными пункты 2, 3 представления.

В пункте 8 оспариваемого представления указано, что в нарушение пункта 3 статьи 140, пункта 1 статьи 174.2 БК РФ, паспорта Государственной программы № 686 в 2017 году Госстроем РБ необоснованно снижены показатели результативности по Илишевскому, Салаватскому и Татышлинскому районам Республики Башкортостан, что привело к завышению суммы финансирования на общую сумму 1 228 217,00 руб., в том числе за счет средств, источником финансового обеспечения которых явились средства федерального бюджета - 265 908,98 руб.

Судами установлено, что на основании распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 19.10.2017 № 1021-р между Госстроем РБ и администрацией муниципального района Илишевский район заключено дополнительное соглашение № 2 от 01.11.2017 к Соглашению от 21.02.2017 № 33 о предоставлении субвенции из федерального бюджета и бюджета Республики Башкортостан бюджетам муниципальных районов Республики Башкортостан на осуществление государственных полномочий по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями (далее - Соглашение). Названным дополнительным соглашением внесены изменения в Соглашение в части увеличения размера субвенции, предоставляемой муниципальному образованию - с 5 361 319,13 руб. до 5 827 610 руб., а также в части уменьшения показателя результативности - численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспеченных жилыми помещениями по договорам найма специализированного жилищного фонда с 13 человек до 6 человек.

Заявитель указал, что выделенных средств в размере 5 827 610,01 руб. (полностью освоены в 2017 году) было достаточно для обеспечения только 6 детей-сирот, в связи с этим в дополнительном соглашении показатель результативности скорректирован, при этом фактически в 2017 году жилыми помещениями было обеспечено 13 детей-сирот, в том числе за счет бюджетных средств предыдущих лет.

На основании распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 31.05.2017 № 495-р между Госстроем РБ и администрацией муниципального района Салаватский район заключено дополнительное соглашение № 1 к Соглашению от 26.04.2017 № 64, которым внесены изменения в части увеличения размера субвенции, предоставляемой муниципальному образованию - с 9 521 700 руб. до 9 616 031,46 руб. В последующем на основании распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 19.10.2017 № 1021-р заключено дополнительное соглашение № 2 к Соглашению, предусматривающее уменьшение размера предоставляемой субвенции с 9 616 031,46 руб. до 9 232 720,00 руб.

Как указывает заявитель, в связи с уменьшением объема финансирования был скорректирован показатель результативности - численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспеченных жилыми помещениями по договорам найма специализированного жилищного фонда с 10 человек до 9 человек.

На основании распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 31.05.2017 № 495-р между Госстроем РБ и администрацией муниципального района Татышлинский район Республики Башкортостан заключено дополнительное соглашение № 1 от 14.06.2017 к Соглашению от 21.02.2017 года № 28 о предоставлении субвенции из федерального бюджета и бюджета Республики Башкортостан бюджетам муниципальных районов Республики Башкортостан на осуществление государственных полномочий по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями. Названным дополнительным соглашением внесены изменения в части увеличения размера субвенции, предоставляемой муниципальному образованию - с 5 554 300,00 руб. до 5 609 351,68 руб., а также в части уменьшения показателя результативности численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспеченных жилыми помещениями по договорам найма специализированного жилищного фонда с 6 человек до 5 человек.

Заявитель указал, что изменение указанного показателя было обусловлено увеличением стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения в муниципальном районе, установленной приказом Госстроя РБ.

Так, при расчете объема субвенции в соответствии с Методикой, учитывался показатель рыночной стоимости за 2 квартал 2016 года, который составлял 28 000 руб. (приказ Госстроя РБ от 14.04.2016 № 101 «О показателях средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья в городских округах, городских поселениях и муниципальных районах Республики Башкортостан на II квартал 2016 года»). Однако при заключении дополнительного соглашения (14 июня 2017 года) показатель рыночной стоимости составлял уже 30 000 рублей (приказ Госстроя РБ от 27.04.2017 № 111 «О показателях средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья в городских округах, городских поселениях и муниципальных районах Республики Башкортостан на II квартал 2017 года»). Таким образом, с учетом увеличения средней рыночной стоимости 1 квадратного метра жилого помещения, выделенных бюджетных средств в размере 5 609 351,68 руб., было достаточно для обеспечения жильем только 5 детей-сирот.

При таких обстоятельствах суды пришли к выводу  о том, что снижение показателя результативности (количество детей-сирот) было вызвано увеличением стоимости жилья, а также сокращением финансирования относительно количества жилых помещений, которые возможно было приобрести за счет субсидии. При этом в данном случае невозможно рассматривать снижение показателя результативности как основание для дальнейшего снижения бюджетных ассигнований, поскольку такое снижение объективно повлекло бы уменьшение количества детей-сирот, обеспеченных жилыми помещениями.

Доказательства того, что эффективность расходования денежных средств могла быть достигнута выполнением показателя результативности, но со сниженным объемом финансирования Управлением не представлены.

С учетом изложенного пункт 8 представления правомерно признан судами недействительным.

В пункте 10 оспариваемого представления указано, что в нарушение статей 34, 140 БК РФ, Методики, Правил № 296, паспорта Государственной программы № 686, муниципальными образованиями приобретались жилые помещения менее 33 квадратных метров, что привело к неэффективному использованию средств бюджета Российской Федерации в 2017 году на общую сумму 1 965 145,00 руб., в том числе за счет средств, источником финансового обеспечения которых явились средства федерального бюджета, на сумму 425 453,89 руб.

Согласно статье 7 Закона № 159-ФЗ и Закона Республики Башкортостан от 27.10.1998 № 188-з «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее - Закон № 188-з) жилые помещения по договорам найма специализированных жилых помещений предоставляются детям-сиротам в виде жилых домов, квартир, благоустроенных применительно к условиям соответствующего населенного пункта, по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма.

В соответствии со статьей 50 Жилищного кодекса Российской Федерации, нормой предоставления площади жилого помещения по договору социального найма (далее - норма предоставления) является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого, определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. Норма предоставления устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов.

В силу статьи 4 Закона Республики Башкортостан от 02.12.2005 № 250-з «О регулировании жилищных отношений в Республике Башкортостан» к полномочиям органов местного самоуправления в Республике Башкортостан в области жилищных отношений в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Республики Башкортостан относится установление нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма и учетной нормы площади жилого помещения.

Из содержания приведенных нормативных правовых актов следует, что жилые помещения по договорам найма специализированных жилых помещений предоставляются детям-сиротам по норме предоставления жилого помещения, устанавливаемой органами местного самоуправления самостоятельно.

Следовательно, показатель размера жилой площади 33 кв. м используется как среднее только при расчете размера субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета Республики Башкортостан. При этом из сравнительной таблицы Управления следует, что приобретенные жилые помещения в большинстве случае по площади достигают 29-32 кв. м, доказательств возможности приобретения на предоставленные бюджетные средства необходимого количества жилых помещений с площадью равной 33 кв. м для обеспечения показателей результативности программы, в материалы дела не представлено.

При указанных обстоятельствах пункт 10 представления правомерно признан судами недействительным.

В пункте 16 оспариваемого представления указано, что в нарушение статьи 140 БК РФ, части 3 статьи 8 Закона № 159-ФЗ, Закона № 188-з, паспорта Государственной программы № 686, в 2018 году Госстроем РБ не осуществлен контроль своевременности и полноты постановки на учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, реализации муниципальными образованиями функции по предоставлению жилых помещений детям-сиротам, получателям мер социальной поддержки были предоставлены в пользование жилые помещения с нарушением порядка соблюдения очередности.

В соответствии с подпунктом 2.2 пункта 1 статьи 10 Закона № 260-з (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) Госстрой РБ наделен полномочиями по осуществлению контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий по обеспечению жильем детей-сирот.

Согласно пункту 3 статьи 8 Закона № 188-з (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) республиканский орган исполнительной власти, осуществляющий управление в сфере образования, формирует список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, указанных в части 9 указанной статьи, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями в соответствии с частью 1 названной статьи. В свою очередь, органы опеки и попечительства осуществляют контроль за своевременной подачей законными представителями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, заявлений о включении этих детей в список и в случае неподачи таких заявлений принимают меры по включению этих детей в список.

На основании подпункта 7 пункта 1 статьи 1 Закона № 260-з органы местного самоуправления муниципальных образований наделены государственными полномочиями по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями.

Министерство образования Республики Башкортостан пояснило, что оно до 1 января 2020 года формировало список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежали обеспечению жилыми помещениями, а непосредственно обеспечивали детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей жилыми помещениями органы местного самоуправления.

Соответственно суды пришли к обоснованному выводу о том, что Госстрой РБ не обладал в спорный период полномочиями по контролю своевременности и полноты постановки на учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

При этом судом апелляционной инстанции отмечено, что указанное в п. 6.1.1 Соглашения от 07.02.2018 № 074-08-2018-003  обязательство, согласно которому уполномоченным органом исполнительной власти субъекта, осуществляющим взаимодействие с Министерством, на который со стороны субъекта возлагаются функции по исполнению (координации исполнения) данного Соглашения и предоставлению отчетности, является Госстрой РБ, не означает наделение последнего полномочием по контролю за своевременностью и полнотой постановки на учет детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Фактически при исполнении указанного обязательства Госстрою РБ требовалось исходить из сведений, предоставленных уполномоченным органом (Министерство образования Республики Башкортостан) на формирование списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, подлежащих обеспечению жилыми помещениями.

С учетом изложенного пункт 16 представления правомерно признан судами недействительным.

Доводы заявителя кассационной жалобы не подтверждают неправильного применения судами норм материального права.

Выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и основаны на правильном применении норм права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 17.09.2021 по делу № А07-41193/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2021 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Башкортостан – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

 

Председательствующий                                             Д.В. Жаворонков 

 

Судьи                                                                          Н.Н. Суханова

 

                                                                                     Е.А. Кравцова