ДВЕНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410002, г. Саратов, ул. Лермонтова д. 30 корп. 2 тел: (8452) 74-90-90, 8-800-200-12-77; факс: (8452) 74-90-91,

http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело №А57-11411/2018

г. Саратов

09 января 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена 25 декабря 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 января  2019 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Пузиной Е.В.,  Самохваловой А.Ю.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1

при участии в судебном заседании представителя  Министерства финансов Саратовской области ФИО2, действующей на основании доверенности от 09.01.2018 №08-02-47/3, представителей Контрольно-аналитического комитета Саратовской области ФИО3, действующей на основании доверенности от 27.09.2018 № 01-21/1402, и ФИО4, действующей на основании доверенности от 27.09.2018 № 01-21/1403, представителей администрации Энгельсского муниципального района ФИО5, действующей на основании доверенности от 19.06.2018 №02-02-04/70, и ФИО6, действующей  на основании доверенности от 09.01.2018 № 02-02-04/22,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные  жалобы  Контрольно-аналитического комитета Саратовской области и Министерства финансов Саратовской области 

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 01 октября 2018 года по делу № А57-11411/2018 (судья Мамяшева Д.Р.)

по заявлению администрации Энгельсского муниципального района (413100, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) 

заинтересованные лица: Министерство финансов Саратовской области (410042, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), Контрольно-аналитический комитет Саратовской области (410042, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), общество с ограниченной ответственностью «Газпром межрегионгаз Саратов» (410012, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), муниципальное унитарное предприятие «Покровск-тепло Энгельсского муниципального района Саратовской области» (413151, Саратовская обл., Энгельсский район, п. Пробуждение, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

о признании незаконным акта Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 19.04.2018, о признании незаконным приказа Министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 №182 «О применении бюджетной меры принуждения в отношении Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области», о признании незаконным представления Контрольно-аналитического комитета Саратовской области по результатам контрольного мероприятия внеплановой камеральной проверки от 07.05.2018 №01-21/560.

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилась администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области (далее – администрация, заявитель) с заявлением о признании незаконным  акта Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 19.04.2018, о признании незаконным приказа Министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 №182 «О применении бюджетной меры принуждения в отношении администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области», о признании незаконным представления контрольно-аналитического комитета Саратовской области по результатам контрольного мероприятия внеплановой камеральной проверки от 07.05.2018   №01-21/560.

Определением суда от 07.08.2018 указанные требования администрации объединены в одно производство с присвоением объединенному делу номера  А57-11411/2018.

Решением суда первой инстанции производство по делу № А57-11411/2018 в части требований о признании незаконным акта Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 19.04.2018 прекращено.

В остальной части заявленные требования администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области удовлетворены. 

Суд признал недействительными приказ Министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 № 182 «О применении бюджетной меры принуждения в отношении Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области» и представление Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 07.05.2018 № 01-27/543.

Контрольно-аналитический комитет Саратовской области и Министерство  финансов Саратовской области не согласились с решением суда первой инстанции и обратились в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить в части удовлетворённых требований и принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении требований о признании недействительными приказа Министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 № 182 «О применении бюджетной меры принуждения в отношении Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области» и представления Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 07.05.2018 № 01-27/543  отказать.  

Администрация Энгельсского муниципального района Саратовской области возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменных пояснениях по делу. 

Общество с ограниченной ответственностью «Газпром межрегионгаз Саратов» считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным по согласно представленному отзыву на апелляционные жалобы. 

Муниципальное унитарное предприятие «Покровск-тепло Энгельсского муниципального района Саратовской области», общество с ограниченной ответственностью «Газпром межрегионгаз Саратов», явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

О месте и времени рассмотрения жалобы участники процесса извещены надлежащим образом согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В части 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что лица, участвующие в деле, после получения определения о принятии искового заявления или заявления к производству и возбуждении производства по делу, а лица, вступившие в дело или привлечённые к участию в деле позднее, и иные участники арбитражного процесса после получения первого судебного акта по рассматриваемому делу самостоятельно предпринимают меры по получению информации о движении дела с использованием любых источников такой информации и любых средств связи. 

Лица, участвующие в деле, несут риск наступления неблагоприятных последствий в результате непринятия мер по получению информации о движении дела, если суд располагает информацией о том, что указанные лица надлежащим образом извещены о начавшемся процессе.

Учитывая положения части 1 статьи 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, определение, вынесенное в виде отдельного судебного акта, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, и другим заинтересованным лицам посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его вынесения, если иное не установлено Кодексом.

По ходатайству указанных лиц копии определения, вынесенного в виде отдельного судебного акта, на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства в арбитражный суд заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 21 ноября и 23 ноября 2018 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте.  

В порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса РФ в судебном заседании, назначенном на 19 декабря 2018 года на 10 часов 20 минут, объявлен перерыв до 25 декабря  2018 до 14 часов 50 минут. Информация о перерыве размещена на официальном сайте суда. 

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционные  жалобы не подлежат удовлетворению.

Из материалов дела следует, что 08 ноября 2017 между Министерством финансов Саратовской области и администрацией Энгельсского муниципального района Саратовской области заключён договор № 08-01-18/38-25 о предоставлении бюджету Энгельсского муниципального района из областного бюджета бюджетного кредита для частичного покрытия дефицита бюджета Энгельсского муниципального района (далее - договор) (т.1 л.д.24-28).

Пунктом 3.2.3 договора установлено, что  условием предоставления бюджетного кредита является выполнение принятого плана мероприятий по оздоровлению муниципальных финансов Энгельсского муниципального района.

Согласно приказу от 02.04.2018 № 75 о проведении контрольного мероприятия в администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области Контрольно-аналитическим  комитетом  Саратовской области проведена внеплановая камеральная проверка по теме «Соблюдение органами местного самоуправления Энгельсского муниципального района Саратовской области условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного в соответствии с договором от 08.11.2017 № 08-01-18/38-25».

В ходе проведённой Контрольно-аналитическим комитетом Саратовской области проверки установлено, что с целью стимулирования работников организаций социальной сферы, поднятия престижа их деятельности на территории Энгельсского муниципального района Саратовской области постановлением администрации Энгельсского муниципального района от 04.12.2017 № 6229 утверждено «Положение о грантах Главы Энгельсского муниципального района для поощрения лучших работников организаций социальной сферы на территории Энгельсского муниципального района» (т.1 л.д.29-35).

Согласно постановлению администрации Энгельсского муниципального района от 04.12.2017  № 6230 «О проведении конкурса на присуждение грантов Главы Энгельсского муниципального района для поощрения лучших работников организаций социальной сферы на территории Энгельсского муниципального района» утверждены гранты Главы Энгельсского муниципального района, объявлен конкурс на присуждение  указанных грантов и установлены сроки подачи заявок на участие в конкурсе (т.1 л.д.36-37).

Постановлением администрации Энгельсского муниципального района от 25.12.2017 № 6720 «О присуждении грантов Главы Энгельсского муниципального района для поощрения лучших работников организаций социальной сферы на территории Энгельсского муниципального района» по итогам проведения конкурса 20 лучшим работникам организаций социальной сферы присуждены гранты в размере 50 000 руб. каждому.

Решением Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 27.12.2017 № 334/41-05 «О внесении изменений в бюджет Энгельсского муниципального района на 2017 год» администрации Энгельсского муниципального района выделены ассигнования на присуждение грантов для стимулирования работников организаций социальной сферы в общей сумме                1 000 000 руб.

27 декабря 2017 года  денежные средства перечислены на лицевые счета двадцати победителей конкурса по 50 000 руб. каждому в общей сумме 1 000 000 руб.

Решением Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 30.11.2017 № 265/38-05 «О внесении изменений в бюджет Энгельсского муниципального района на 2017 год» управлению капитального строительства администрации Энгельсского муниципального района  выделены ассигнования в сумме 300 000 руб., в том числе:

- строительство спортивной площадки в посёлке Прилужный Энгельсского муниципального района Саратовской области в сумме 150 000 руб.

- строительство спортивной площадки в селе Новая Терновка Энгельсского муниципального района Саратовской области в сумме 150 000 руб.

По результатам проведённой проверки администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области   выявлены нарушения положений пункта 3.2.3 договора, пункта 2 раздела 3 Плана мероприятий по оздоровлению муниципальных финансов Энгельсского муниципального района, утверждённого постановлением администрации Энгельсского муниципального района от 28.09.2016 года №4012, выразившихся в принятии администрацией Энгельсского муниципального района новых расходных обязательств.

Выявленные нарушения зафиксированы в  акте проверки, составленном  по результатам контрольного мероприятия внеплановой камеральной проверки от 19.04.2018. Согласно указанному акту администрацией Энгельсского муниципального района допущены нарушения:

- предоставление администрацией Энгельсского муниципального района муниципальной гарантии в сумме 43 894 600 рублей МУП «Покровск-тепло» по обязательствам перед ООО «Газпром межрегионгаз Саратов» за поставленный в сельскую местность Энгельсского муниципального района газ;

- установление новых расходных обязательств: расходы на гранты Главы Энгельсского муниципального района в сумме 1 000 000 рублей, на изготовление проектно-сметной документации с целью строительства плоскостных спортивных сооружений в посёлке Прилужный в сумме 150 000 рублей и селе Новая Терновка в сумме 150 000 рублей.

На основании указанного акта Контрольно-аналитический комитет Саратовской области 07 мая 2018 года вынес  в адрес главы Энгельсского муниципального района представление 01-27/543, в котором указал на необходимость принятия  мер по устранению причин и условий выявленных нарушений, выполнить условия предоставления бюджетных кредитов, в том числе в части выполнения Плана мероприятий по оздоровлению муниципальных финансов Энгельсского муниципального района, утверждённого постановлением администрации Энгельсского муниципального района от 28.09.2016 года №4012.

Обеспечить выполнение условий, установленных договорами о предоставлении бюджету Энгельсского муниципального района из областного бюджета бюджетных кредитов.

Также в представлении предложено рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в указанных выше нарушениях, в установленном порядке.

Контрольно-аналитическим комитетом Саратовской области 07.05.2018 в отношении администрации Энгельсского муниципального района было составлено уведомление о применении бюджетных мер принуждения, которое было направлено в Министерство финансов Саратовской области.

По результатам рассмотрения указанного уведомления Контрольно-аналитического комитета Саратовской области, Министерством финансов Саратовской области в соответствии со статьями 306.2 и 306.7 Бюджетного кодекса РФ издан приказ от 16 мая 2018 года № 182 «О применении бюджетной меры принуждения в отношении администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области».

Не согласившись с указанными актом проверки, представлением, приказом, заявитель обжаловал их в судебном порядке.

В обоснование заявленных требований администрация сослалась на необходимость представления муниципальной гарантии МУП «Покровск-тепло» по обязательствам перед ООО «Газпром межрегионгаз Саратов» за поставленный в сельскую местность Энгельсского муниципального района газ ввиду угрозы введения режима прекращения поставки газа на котельные МУП «Покровск-тепло» и  являлось главным требованием ООО «Газпром межрегионгаз Саратов» по обеспечению поставки газа. Прекращение поставки газа неизбежно привело бы к возникновению чрезвычайной ситуации в Энгельсском муниципальном районе, связанной с отсутствием отопления в 234 многоквартирных жилых домах, 27 школах, 17 детских садах, 18 домах культуры, 15 фельдшерско-акушерских пунктах Энгельсского муниципального района.

По результатам заседания Межведомственной комиссии по организационной поддержке расчётов с ресурсоснабжающими организациями при Правительстве Саратовской области от 31 августа 2017 года (пункт 7.3 Протокола заседания) Главе Энгельсского муниципального района рекомендовано оформить муниципальную гарантию МУП «Покровск-Тепло» в счёт погашения задолженности за газ. Администрация указала, что муниципальная гарантия  предоставлена МУП «Покровск-Тепло» 29 сентября 2017 года до заключения кредитного договора от 08.11.2017 № 08-01-18/38-25.

Эпизод, связанный с расчётами за газ, как пояснил представитель Министерства финансов Саратовской области, в качестве нарушения Администрации не инкриминируется. 

Администрация считает, что расходы на гранты Главы Энгельсского муниципального района в сумме 1 000 000 руб. и строительство спортивных площадок в сумме 300 000 рублей не относятся к новым расходным обязательствам.

Оказание мер социальной поддержки лучшим работникам социальной сферы, осуществляющим свою деятельность на территории Энгельсского муниципального района, в виде выплаты грантов осуществлялось в 2017 году в соответствии с ранее принятыми муниципальным образованием нормативными публичными обязательствами, установленными федеральными законами, и являлось поощрительной мерой для лучших работников отраслей. Расходные обязательства на изготовление проектно-сметной документации с целью строительства плоскостных спортивных сооружений предусмотрены муниципальной программой «Развитие агропромышленного комплекса и сельских территорий в Энгельсском муниципальном районе на 2013-2020 годы» в соответствии с правилами участия Саратовской области в реализации на территории субъекта федерации мероприятий федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года» и были предусмотрены в бюджете Энгельсского муниципального района.

Удовлетворяя требования администрации в части признания недействительными приказа Министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 № 182 «О применении бюджетной меры принуждения в отношении Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области» и представления Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 07.05.2018 № 01-27/543, суд первой инстанции счёл указанные акты в оспоренной части несоответствующими нормам бюджетного законодательства и нарушающими права  заявителя.

Суд первой инстанции прекратил производство по делу  в части оспаривания акта проверки по пункту 1 части  1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предусмотрено оспаривание акта, не обладающего признаками ненормативного.

Пунктом 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» установлено, что к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания).

В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определённой форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина). 

Суд первой инстанции пришёл к выводу, что акт проверки не может  быть отнесён  к числу ненормативных правовых актов, поскольку не содержит властного волеизъявления, связанного с установлением фактов и влекущего прямые юридически значимые последствия для лица, в отношении составлен документ. 

Указал, что текст оспариваемого акта проверки контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 19.04.2018 содержит описание фактов, зафиксированных проверкой, и представляет собой документ, на основании которого вынесено оспоренное  представление. 

В  части прекращения производства по делу об оспаривании акта проверки  решение суда первой инстанции не обжалуется. 

 В соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции  проверяет законность и обоснованность  решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в  деле, не заявят возражений.

Из содержания апелляционных жалоб  следует, что  Контрольно-аналитический комитет Саратовской области и Министерство финансов Саратовской области  не согласны  с вынесенным судебным актом в части  признания недействительными  приказа Министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 № 182 «О применении бюджетной меры принуждения в отношении Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области» и представления Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 07.05.2018 № 01-27/543.

В остальной части  судебный акт не обжалуется, соответствующих возражений лицами, участвующими в деле,  в суде апелляционной инстанции не заявлено.

Согласно апелляционной жалобе  при принятии решения по результатам контрольного мероприятия  Комитет исходил из  оценки  документов, представленных администрацией  Энгельсского муниципального района Саратовской области.

По его мнению, судом  первой инстанции при вынесении решения не дана надлежащая оценка  письму главы Энгельсского муниципального района   от 22.01.2018 № 118/01-01-20 о направлении информации о выполнении Плана мероприятий по оздоровлению муниципальных финансов Энгельсского муниципального района и снижению долговой нагрузки на бюджет Энгельсского муниципального района на период до 2018 года, утверждённого постановлением администрации Энгельсского муниципального района от 28 сентября 2016 года № 4012, по состоянию на 01.01.2018 года. Комитет отметил, что в представленной  информации о ходе выполнения мероприятий по пункту 2 раздела 3 «Мероприятия по оптимизации бюджетных расходов» Плана указано:

«Увеличение действующих расходных обязательств консолидированного бюджета Энгельсского муниципального района, не обеспеченных финансовыми ресурсами по состоянию на 01.01.2018, не проводилось. В 2017 году в Энгельсском муниципальном районе новые расходные обязательства не принимаются».

В апелляционной жалобе Комитет  отметил, что в решении суда первой инстанции указано, что  принятие расходного обязательства о выплате грантов в размере            1 000 000 руб. осуществлено  в соответствии  с  решением  Собрания  депутатов      Энгельсского муниципального  района  от  27.12.2017  №  334/4105  при                 предварительном    сокращении  иных  ранее  принятых расходных   обязательств   бюджета  решением  Собрания  депутатов Энгельсского муниципального района от 30.11.2017 № 265/38-05 на сумму 10 472 700 руб.  в одном бюджетном периоде  после заключения договора.

Вместе с тем Комитет указывает, что решением Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 30.11.2017 № 265/38-05 «О внесении изменений в бюджет Энгельсского муниципального района на 2017 год» сокращение (уменьшение) ранее принятых расходных обязательств бюджета на сумму 10 472 700 руб. произведено при одновременном увеличении действующих расходных обязательств на сумму 56 309,4 тыс. руб. и принятии новых расходных обязательств на сумму 17 64, 7  тыс. руб. Согласно решению Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 30.11.2017 № 265/38-05 «О внесении изменений в бюджет Энгельсского муниципального района на 2017 год» доходная часть Энгельсского муниципального района  увеличена на  47 601,4 тыс. руб., в том числе на  20 000,0 тыс. руб. за счёт средств бюджета муниципального образования г. Энгельс, а не за счёт собственных доходов.

Согласно апелляционной жалобе Комитет считает ошибочным вывод суда первой инстанции, что никто иной не вправе определять либо устанавливатьдополнительные ограничения самостоятельности органов местного самоуправления по формированию и исполнению бюджетов, если они не установлены федеральными законами. 

По мнению Комитета, такое ограничение установлено пунктом 2 раздела 3 Плана мероприятий и принято администрацией в добровольном порядке. В то же время пунктом 3.2.3 договора от 08.11.2017 года № 08-01-18/38-25 предусмотрено, что администрация обязана обеспечить выполнение условий, в том числе    обеспечить выполнение принятого плана мероприятий по оздоровлению муниципальных финансов Энгельсского муниципального района.

Таким образом, Комитет считает, что  обеспечение выполнения принятого плана мероприятий является обязанностью администрации по договору, а нарушение его условий  влечёт для администрации последствия, установленные как самим оговором, так и  Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Комитет считает, что администрацией Энгельсского муниципального района принято новое расходное обязательство в размере 1 000,0 тыс. руб. по КБК 102 0113 2630008000 350. Выплата грантов произведена в соответствии с   постановлением  администрации Энгельсского муниципального района от 04.12.2017 № 6229 «Об утверждении Положения о грантах Главы Энгельсского муниципального района для поощрения лучших работников организаций социальной сферы на территории Энгельсского муниципального района», постановлением администрации Энгельсского муниципального района от 04.12.2017 № 6230 «О проведении конкурса на присуждение грантов Главы Энгельсского муниципального района для поощрения лучших работников организаций социальной сферы на территории Энгельсского муниципального района», принятыми администрацией после даты заключения договора от 08.11.2017 № 08-01-18/38-25 о предоставлении бюджетного кредита. Таким образом, комитет считает, что  администрацией нарушены условия договора от 08.11.2017 № 08-01-18/38-25 о предоставлении бюджетного кредита.

 В апелляционной жалобе Комитет отмечает, что принятая судом первой инстанции по заявлению администрации обеспечительная мера в виде приостановления действия приказа Министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 № 182 «О применении бюджетной меры принуждения в отношении Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области» подтверждает дефицит бюджета (необеспеченность собственными доходами) и необходимость получения бюджетного кредита. Факт наличия дефицита бюджета Энгельсского муниципального района подтверждён, в том числе, выводами  акта проверки, муниципальными нормативными правовыми актами, которые отражены в акте и предметом договора от 8 ноября 2017 года №08-01-18/3825, в котором определено, что кредит предоставляется для частичного покрытия дефицита бюджета Энгельсского муниципального района.

Комитет считает, что судом первой инстанции  не дана оценка законности действий  администрации по возврату бюджетного кредита при действующей обеспечительной мерой по определению Арбитражного суда Саратовской области от 30.05.2018.  Администрацией осуществлён возврат основной суммы долга по бюджетному кредиту в 100 000 000 руб. по платёжному поручению № 739, а так же произведена уплата процентов за пользование бюджетным кредитом в сумме 54 794,52 руб. по платежному поручению от 25.07.2018 № 742.

 По мнению Комитета, судом первой инстанции  неверно истолкованы  положения  статей 31, 74.1, 306.1  Бюджетного кодекса Российской Федерации  и положения  Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что привело к неправильной оценке  доказательств, представленных в материалы дела. 

Комитет отмечает, что  судом первой инстанции   приведены  положения статей 38, 139  Бюджетного кодекса Российской Федерации, которые, по его мнению,  не относятся к предмету спора, поскольку  заявителю не вменялось нецелевое использовании бюджетных средств, превышение полномочий, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Комитетом установлено нарушение по факту неисполнения условий договора о предоставлении бюджетного кредита, что регулируется статьями 93.2, 93.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также непосредственно договором о предоставлении бюджетного кредита.

Министерство финансов Саратовской области также считает решение суда первой инстанции в указанной части незаконным и подлежащим отмене, поскольку данное решение вынесено при неправильном применении норм материального и процессуального права, содержащиеся в нём выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Полагает, что нет оснований для удовлетворения требований администрации о признании недействительными приказа Министерства финансов Саратовской области от 16 мая 2018 № 182 «О применении бюджетной меры принуждения в отношении Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области» и представления Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 07.05.2018 №01-27/543.   

Согласно апелляционной жалобе министерство указывает, что пунктом 2 раздела 3 Плана мероприятий, принятого администрацией, установлено ограничение «отказ от принятия новых расходных обязательств Энгельсского муниципального района, а также необеспеченных собственными доходами увеличения действующих расходных обязательств, а при необходимости - принятие их только при условии сокращения ранее принятых обязательств». 

Обеспечение выполнения принятого плана мероприятий является обязанностью администрации по пункту 3.2.3 договора от 08.11.2017 № 08-01-18/38-25. Нарушение данного условия договора на основании части 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации является бюджетным нарушением,  за совершение которого главой 30 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения, и влечёт последствия, установленные указанным договором и Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Министерство поддерживает правовую позицию  Комитета и считает, что администрацией допущены нарушения, выразившиеся в принятии   новых расходных обязательств, что зафиксировано в акте проверки. 

В апелляционной жалобе Министерство указало, что в рассматриваемой ситуации оказание мер социальной поддержки лучшим работникам социальной сферы в виде выплаты грантов главы Энгельсского муниципального района из местного бюджета в сумме 1 000 000 руб. суд первой инстанции  неправильно счёл   расходным обязательством, осуществляемым в целях исполнения полномочий Энгельсского муниципального района по вопросам местного значения, установленным федеральными законами и являющимися нормативными публичными обязательствами. По мнению министерства, указанный вывод не соответствует обстоятельствам дела, так как из областного   бюджета   бюджету   Энгельсского   муниципального   района    предоставлен   бюджетный    кредит   для   частичного   покрытия   дефицита местного бюджета в сумме 100 млн. рублей на определённых условиях. Считает факт принятия новых расходных обязательств администрацией обстоятельством, доказанным органами контроля. В апелляционной жалобе Министерство обращает внимание на то, что  принятие новых расходных обязательств администрацией в результате издания  указанных нормативных правовых актов в период с 4 декабря 2017 года по 27 декабря 2017 года и осуществление расходов по ним после заключения договора от 8 ноября 2017 года явилось нарушением Плана мероприятий и как следствие условий предоставления из областного бюджета бюджету Энгельсского муниципального района бюджетного кредита для частичного покрытия дефицита местного бюджета.

Считает, что по результатам рассмотрения уведомления контрольно-аналитического комитета Саратовской области, руководствуясь статьями 306.2, 306.3, 306.7 Бюджетного кодекса Российской Федерации, порядком исполнения решения о применении мер принуждения, утверждённым приказом Министерства финансов Саратовской области от 22 января 2015 года №13,   Министерством  правомерно издан приказ от 16 мая 2018 года № 182 «О применении бюджетной меры принуждения в отношении Энгельсского муниципального района Саратовской области». 

Таким образом, министерство считает, что оснований для удовлетворения требований администрации в указанной части у суда первой инстанции не имелось. 

Апелляционная инстанция считает выводы суда первой инстанции в обжалованной части законными, обоснованными, соответствующими обстоятельствам дела, апелляционные жалобы – не подлежащими удовлетворению. 

Согласно положениям части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ  обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В свою очередь обязанность доказывания наличия факта нарушенных оспариваемым актом  законных прав лежит на лице, оспаривающем акт.

Применительно к оспоренным  ненормативным актам  суд первой инстанции правильно установил наличие совокупности условий, указанных в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996  года  №  6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», для признания их недействительными.  

Согласно пункту 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершённое в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершённое лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечёт ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 2).

Особенности и порядок предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам регламентирован  статьями 93.2 и 93.3  Бюджетного кодекса РФ. 

Главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что   нарушение условий предоставления бюджетного кредита (статья 306.7 Бюджетного кодекса РФ) является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Условием предоставления кредита (пункт 3.2.3 договора от 08.11.2017) было, в том числе, соблюдение плана мероприятий по оздоровлению муниципальных финансов Энгельсского муниципального района (т.1 л.д.26).

Постановлением от 28.09.2016 № 4012 утверждён план мероприятий по оздоровлению финансового положения Энгельсского муниципального района на срок до 2018 года (т.1 л.д.45). 

Согласно пункту 2 плана мероприятий по оптимизации бюджетных расходов предусмотрен отказ от принятия новых обязательств и увеличения действующих обязательств. Однако допускается в случае необходимости принятие новых обязательств при условии сокращения ранее принятых (т.1 л.д.51). 

Заявитель доказал сокращение ранее принятых обязательств и обосновал необходимость увеличения расходов по спорным статьям. 

В соответствии со статьёй 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно статье 17 Федерального закона № 131-ФЗ, полномочия органов местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно.

Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статьёй 53 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счёт средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В силу статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип самостоятельности бюджетов, который выражается в следующем:

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять Формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счёт межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).

Статьёй 74.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства на социальное обеспечение населения могут возникать в результате принятия публичных нормативных обязательств. Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду таких обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения.

Публичные обязательства по социальной поддержке отдельных категорий работников социальной сферы реализованы Энгельсским муниципальным районом в соответствии с требованиями  статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ, в которой регламентированы   вопросы  местного значения, разрешаемые за счёт средств бюджета муниципального района:

организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях (пункт 11);

создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (пункт 12);

создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры (пункт 19.1);

обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района (пункт 26);

организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью (пункт 26);.

В силу статьи 9 Федерального закона № 329-ФЗ от 4 декабря 2007 года                 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»   обеспечение условий для развития на территориях муниципальных районов физической культуры, школьного спорта и массового спорта относится к расходным обязательствам муниципальных образований.

Таким образом, оказание мер социальной поддержки лучшим работникам социальной сферы, осуществляющим свою деятельность на территории Энгельсского муниципального района, в виде выплаты грантов Главы Энгельсского муниципального района из местного бюджета в сумме 1 000 000 руб. является расходным обязательством, осуществляемым в целях исполнения полномочий Энгельсского муниципального района по вопросам местного значения, установленным федеральными законами, и соответственно, являющимися нормативными публичными обязательствами.

Кроме того, в соответствии с частью 5 статьи 20 Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что органы местного самоуправления вправе устанавливать за счёт средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Учитывая изложенное и оценив представленные доказательства, суд первой инстанции пришёл к верному выводу, что расходное обязательство о выплате грантов в размере  1 000 000 руб. исполнено  в соответствии с  решением  Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 27.12.2017 № 334/41-05 в одном бюджетном периоде после заключения кредитного договора  при предварительном сокращении ранее принятых расходных обязательств бюджета по решению Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 30.11.2017 № 265/38-05 на сумму  10 472 700 руб. 

Коме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что нет оснований считать новыми расходные обязательства на изготовление проектно-сметной документации с целью строительства плоскостных спортивных сооружений,  предусмотренных муниципальной программой «Развитие агропромышленного комплекса и сельских территорий в Энгельсском муниципальном районе на 2013-2020 годы» в соответствии с правилами участия Саратовской области в реализации на территории субъекта федерации мероприятий федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года»,  поскольку учтены бюджетом Энгельсского муниципального района до заключения спорного кредитного договора. Доказательств обратного контролирующими органами не представлено.  

Таким образом, апелляционная коллегия считает, что контролирующими органами в нарушение части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ не представлено бесспорных доказательств того, что принятие указанных обязательств противоречит  пункту 2 раздела 3 «Мероприятия по оптимизации бюджетных расходов» Плана и нарушает условие пункта 3.2.3 кредитного договора  от 08.11.2017 № 08-01-18/38-25.

При таких обстоятельствах, приказ Министерства финансов Саратовской области от 16.05.2018 № 182 «О применении бюджетной меры принуждения в отношении Администрации Энгельсского муниципального района Саратовской области», представление Контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 07.05.2018 № 01-27/543 являются незаконными и подлежат отмене.

Суд первой инстанции, обоснованно в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации удовлетворил заявленные требования в указанной части.

Судами обеих инстанций установлено, что 19 июля 2018 года заявитель возвратил кредитору  основную сумму  долга по бюджетному кредиту в размере 100 000 000 руб. по платёжному поручению № 739 и произвёл уплату процентов за пользование бюджетным кредитом в сумме 54 794,52 руб. согласно платёжному поручению от 25.07.2018 № 742.

Факт возврата указанных денежных средств не может расцениваться судом как подтверждение законности оспоренных ненормативных актов. Поскольку ни договор, ни бюджетное законодательство не содержат запрета на добровольное досочное погашение бюджетного кредита. Суд апелляционной инстанции отклоняет довод Комитета о неправомерности действий администрации по возврату бюджетного кредита при условии действия обеспечительных мер, принятых  определением Арбитражного суда  Саратовской области от 30.05.2018, поскольку обеспечительные меры приостанавливали возможность исполнения оспоренных ненормативных актов и никак не ограничивали заявителя в его действиях. 

Доводы апелляционных  жалоб были предметом рассмотрения суда первой инстанции и им дана надлежащая оценка. Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции у судебной коллегии не имеется.

Указание в решении суда первой инстанции на требования норм статей 38, 139 Бюджетного кодекса РФ не может служить основанием к отмене принятого решения.  

Таким образом, все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка. Доводы, изложенные в апелляционных жалобах,  не могут служить основанием для его отмены в обжалуемой части.

Апелляционный суд считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным. Апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 01 октября  2018 года по делу № А57-11411/2018 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения. 

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий                                                                      М.А. Акимова

 

Судьи                                                                                                     Е.В. Пузина

 

А.Ю. Самохвалова