СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

улица Набережная реки Ушайки, дом 24, Томск, 634050, http://7aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

город Томск                                                                                         Дело № А27-17368/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 19 апреля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 апреля 2021 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего  

ФИО1,

судей

ФИО2,

ФИО3,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Любимовой А.Н., рассмотрел в судебном заседании апелляционную Открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (№ 07АП-2931/21), на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 24.02.2021 по делу № А27-17368/2020 по заявлению Открытого акционерного общества «Российские железные дороги», город Москва (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Южно-Сибирскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, город Кемерово (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) об оспаривании постановления о назначении административного наказания № Н-133-в от 30.04.2020, к Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, город Москва (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) об оспаривании решения от 17.07.2020, третьи лица: 1/ Федеральное агентство по недропользованию, город Москва (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), 2/ Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, город Москва (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), 3/ Западно-Сибирская транспортная прокуратура, город Новосибирск (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), 4/ Департамент по недропользованию по Сибирскому Федеральному округу, Новосибирская область, город Новосибирск (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>),

            при участии в судебном заседании:

от  Открытого акционерного общества «Российские железные дороги»: ФИО4, представитель по доверенности от 15.07.2020, паспорт; ФИО5, представитель по доверенности от 23.11.2020, паспорт;

от Южно-Сибирского межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования: ФИО6, представитель по доверенности от 11.09.2020, паспорт;

от Федеральное агентство по недропользованию: ФИО7 Д,Р., представитель по доверенности от 04.03.2021, паспорт;

от Западно-Сибирская транспортной прокуратуры: ФИО8, представитель по доверенности от 17.12.2020, удостоверение;

от иных лиц, участвующих в деле: без участия (извещены);

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО «РЖД», заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Южно-Сибирскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - ЮСМУ Росприроднадзора) об оспаривании постановления о назначении административного наказания №Н-133-в от 30.04.2020, к Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор) об оспаривании решения от 17.07.2020. К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Федеральное агентство по недропользованию (далее – Роснедра), Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее – Минприроды России). По ходатайству ЮСМУ Росприроднадзора к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечена Западно-Сибирская транспортная прокуратура (далее - прокуратура).

Решением суда от 18.09.2020 в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, общество обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований. В обоснование жалобы указывает на отсутствие в действиях общества состава вменяемого правонарушения.

Южно-Сибирское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Западно-Сибирская транспортная прокуратура в отзывах, представленных в суд в соответствии со статьей 262 АПК РФ, каждый представители в судебном заседании доводы апелляционной жалобы отклонили, просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Федеральное агентство по недропользованию  в отзыве, представленном в суд в соответствии со статьей 262 АПК РФ, представитель в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал, полагает решение суда первой инстанции необоснованным и подлежащим отмене.

От иных лиц участвующих в деле, в соответствии со статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

В судебном заседании представители заявителя доводы апелляционной жалобы поддержали, по основаниям, изложенным в жалобе.

В соответствии со статьей 123, 156 АПК РФ, дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзывы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции, на основании решения №13 от 14.02.2020 Новосибирской транспортной прокуратурой проведена проверка исполнения Дирекцией инженерных сооружений - структурным подразделением Западно-Сибирской дирекции инфраструктуры - филиала ОАО «РЖД» требований федерального законодательства о недрах при эксплуатации подземных сооружений – железнодорожных тоннелей. 

В ходе проверки установлено, что в нарушение требований законодательства о недрах ОАО «РЖД» осуществляет эксплуатацию Мундыбашского железнодорожного тоннеля, являющегося подземных инженерным сооружением, не связанную с добычей полезных ископаемых, в отсутствие лицензии, удостоверяющей право пользования недрами. 

Постановлением заместителя Новосибирского транспортного прокурора от 10.03.2020 в отношении ОАО «РЖД» возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 7.3 КоАП РФ. 

Постановлением ЮСМУ Росприроднадзора о назначении административного наказания №Н-133-в от 30.04.2020 ОАО «РЖД» признано виновным в совершении административного правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 800000 рублей.

Указанное решение обжаловано ОАО «РЖД» в порядке статьи 30.1 КоАП РФ в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования. 

Решением заместителя руководителя Росприроднадзора от 17.07.2020 (исх. №СМ11-03-32/225-70) постановление по делу об административном правонарушении от 30.04.2020 №Н-133-в, вынесенное в отношении ОАО «РЖД», изменено в части отнесения железнодорожных тоннелей к федеральным объектам. 

В остальной части постановление отставлено без изменения. 

Постановление ЮСМУ Росприроднадзора о назначении административного наказания №Н-133-в от 30.04.2020 и решение Росприроднадзора от 17.07.2020 (исх. №СМ-11-03-32/225-70) оспорены ОАО «РЖД» в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что факт наличия в действиях общества состава административного правонарушения подтверждается материалами дела.

Седьмой арбитражный апелляционный суд при рассмотрении дела исходит из фактических обстоятельств дела и следующих норм права.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Квалификация административного правонарушения (проступка) предполагает наличие состава правонарушения. В структуру состава административного правонарушения входят следующие элементы: объект правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъект правонарушения, субъективная сторона административного правонарушения. При отсутствии хотя бы одного из элементов состава административного правонарушения лицо не может быть привлечено к административной ответственности.

В соответствии с частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ пользование недрами без лицензии на пользование недрами влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.

Объектом правонарушения, предусмотренного данной статьей, являются отношения, складывающиеся в связи с реализацией права государственной собственности на недра при недропользовании. Недра не могут быть переданы в собственность предприятий, учреждений, организаций или отдельных граждан. Недра предоставляются только в пользование.

Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ, образует пользование недрами без специального разрешения.

Субъектами правонарушения могут быть недропользователи.

Субъективная сторона данного правонарушения состоит, как правило, в умышленных действиях либо в бездействии.

Диспозиция части 1 статьи 7.3 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за пользование недрами без лицензии на пользование недрами, за исключением случаев, предусмотренных статьей 7.5 и частью 1 статьи 15.44 КоАП РФ.

          Правоотношения в сфере использования недр Российской Федерации регулирует Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах).

ОАО «РЖД» является собственником Мундыбашского железнодорожного тоннеля линии Юрга-Таштагол общей длиной 103м, расположенного по адресу: Кемеровская область, перегон Алгаин-Каралы 516 км ПК 4 + 36,5 м – 516 км ПК 5 + 39,5 м. 

Согласно информации, представленной ОАО «РЖД» с письмом от 11.03.2020 №1685/ЗСибДС (на запрос прокуратуры от 04.03.2020 №23/14-09-2020) в отношении Мундыбашского железнодорожного тоннеля, расстояние от поверхности горного массива / уровня пути до верхней точки тоннеля составляет 15/7,3 м, до нижней точки тоннеля - 22,021/1,6 м.

В соответствии с преамбулой Закона о недрах недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. 

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. 

Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 1.2 Закона о недрах). 

Государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. 

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (статья 2 Закона о недрах).

Статьей 6 Закона о недрах определены виды пользования недрами. В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Закона о недрах недра предоставляются в пользование для эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В силу положений статьи 7 Закона "О недрах" в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.

В соответствии с частью 5 статьи 7 Закона "О недрах" участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению уполномоченного федерального органа исполнительной власти придается статус геологического отвода.

В соответствии со статьей 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Пунктом 2.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.1992 № 3314-1 предусмотрено, что недра в соответствии с Законом о недрах предоставляются в пользование на основании лицензий. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных требований и условий. 

Разделом 6 Положения о порядке лицензирования пользования недрами предусмотрены виды лицензий на пользования недрами, так пунктом 6.1 предусмотрены следующие виды лицензий: для геологического изучения недр; добычи полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образования особо охраняемых объектов.

В абзаце третьем пункта 1 Положения №3314-1 установлен перечень работ, на право ведения которых не требуется получения лицензии: региональные геологогеофизические работы, геологическая съемка, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, контролю за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр. 

Деятельность по строительству и эксплуатации подземных железнодорожных тоннелей, предполагающая нарушение целостности недр, не относится к перечню работ, не требующих оформления лицензии. 

В силу пункта 6.8 Положения №3314-1 лицензия на право строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, удостоверяет право пользования определенными участками недр для подземного хранения нефти, газа, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод и иных нужд.

Исчерпывающего перечня иных нужд, для которых на основании лицензии на пользование недрами могут создаваться и эксплуатироваться подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, в Положении не содержится. При этом согласно абзацу первому преамбулы Закона «О недрах» недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Указания на то, что лицензию на пользование недрами необходимо получать для строительства и эксплуатации исключительно самостоятельных подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в Законе «О недрах» и Положении не содержится.

При этом, в соответствии с пунктом 3.12 СП 238.1326000.2015 Свод правил. Железнодорожный путь, утвержденного приказом Минтранса России от 06.07.2015 №209 (далее - СП 238.1326000.2015), железнодорожная линия - это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути, железнодорожные станции с полосой отвода и совокупность устройств железнодорожного электроснабжения, железнодорожной автоматики и телемеханики, железнодорожной электросвязи, здания, строения, сооружения, устройства и оборудование, обеспечивающие функционирование этого комплекса и безопасное движение железнодорожного подвижного состава.

Согласно статье 2 Технического регламента «О безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта» TP ТС 003/2011, утверждённого Решением Комиссии Таможенного союза от 15.07.2011 № 710, п. 3.13 СП 238.1326000.2015 железнодорожный путь - это подсистема инфраструктуры железнодорожного транспорта, включающая в себя верхнее строение пути, земляное полотно, водоотводные, водопропускные, противодеформационые, защитные и укрепительные сооружения земляного полотна, расположенные в полосе отвода, а также искусственные сооружения.

При этом, искусственные сооружения, согласно пункта 3.20 СП 238.1326000.2015, это сооружения, возводимые на пересечениях, с препятствиями (реками, ущельями, другими дорогами) либо для замены земляного полотна в виде мостов, водопропускных труб, тоннелей, виадуков, путепроводов и эстакад.

В свою очередь, в соответствии с пунктом 23 части 2 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» сооружением является результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Согласно пункту 3.12 СП 122.13330.2012. Свод правил. Тоннели железнодорожные и автодорожные. Актуализированная редакция СНиП 32-04-97, утвержденного приказом Минрегиона России от 30.06.2012 № 278, железнодорожный тоннель - это подземное протяженное инженерное сооружение, предназначенное для пропуска железнодорожного транспорта в целях преодоления высотных или контурных препятствий, в том числе и в городах.

При этом в соответствии с пунктом 3.1.20. СП 248.1325800.2016 Сооружения подземные. Правила проектирования, утвержденного приказом Минстроя России от 16.06.2016 № 416/пр, подземное сооружение или подземная часть сооружения - это сооружение или часть сооружения, расположенная ниже уровня поверхности земли (планировки).

Таким образом, железнодорожный путь - это подсистема инфраструктуры железнодорожного транспорта, включающая в себя множество различных сооружений, имеющих как наземные и надземные, так и подземные части.

При этом железнодорожный тоннель является одним из таких самостоятельных подземных сооружений, входящих в состав железнодорожного пути.

Отклоняя доводы заявителя и третьих лиц (Минприроды России, Роснедра, Сибнедра) о том, что эксплуатация железнодорожного тоннеля общего пользования не требует получения лицензии на право пользования недрами, поскольку указанный объект не является самостоятельным подземным сооружением, признаны судом первой инстанции необоснованными, суд обоснованно исходил из того, что содержание пункта 23 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", пункта 3.1.20 "СП 248.1325800.2016. Свод правил. Сооружения подземные. Правила проектирования", утв. приказом Минстроя России от 16.06.2016 N 416/пр, позволяет сделать вывод, что подземным сооружением следует признавать находящийся в недрах объект недвижимого имущества или единый недвижимый комплекс, который может быть конструктивно, функционально и (или) технологически связан с наземными или надземными зданиями, строениями или сооружениями и представлять в совокупности единый объект, используемый для осуществления различных видов хозяйственной и иной деятельности. 

Таким образом, подземные сооружения являются особыми объектами недвижимого имущества, объектами капитального строительства, особенности правового режима которых устанавливаются прежде всего нормами законодательства о недрах, гражданского и градостроительного законодательства, а также требованиями технических регламентов. 

Нахождение подземного пространства, равно как и создаваемых в нем подземных сооружений (или подземной части сооружений), ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков позволяет в соответствии с определением понятия "недра", содержащимся в Законе о недрах, относить их к ресурсам недр и, следовательно, к самостоятельным объектам горных правоотношений. 

Объект недропользования - участок недр, используемый для эксплуатации отдельного подземного сооружения или подземной части наземного сооружения, сам по себе не является составной частью сложной вещи, и остается предметом государственной собственности, использование которого допустимо с соблюдением требований законодательства о недрах. 

Обратное противоречит принципу, изложенному в первом абзаце статьи 1.2 Закона о недрах.

При этом подлежат отклонению ссылки заявителя на письмо Роснедра от 25.03.2020 № СА-04-31/4805, поскольку его содержание не содержит правового обоснования отсутствия у недропользователя обязанности получения лицензии на пользование участками недр для целей эксплуатации отдельных подземных частей линейного объекта. Приведенные в вышеуказанном письме ссылки на правовые акты градостроительного законодательства также не обосновывают отсутствие у ОАО «РЖД» обязанности по получению лицензии на пользование недрами для эксплуатации железнодорожных тоннелей.

С учетом изложенного, суд первой истанции пришел к верному выводу об ошибочности толкования заявителем и третьими лицами (Минприроды России, Роснедра, Сибнедра) норм пункта 4 статьи 6, статьи 10.1 Закона о недрах, как распространяющихся исключительно на самостоятельные подземные сооружения и не предусматривающие лицензирования в случае эксплуатации сооружений, имеющих подземные части, расположенные ниже почвенного слоя на глубину более пяти метров. 

Из системного анализа норм Закона о недрах (статьи 1.2, 6, 10.1, 11), Положения №3314-1 (пункты 1, 6.1, 6.8), Федерального закона от 30.12.2009 № 384- ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (пункт 23 статьи 2), сводов правил, следует, что эксплуатация железнодорожного тоннеля осуществляется на основании лицензии на недропользование.

Ссылка о не отнесении в постановлении железнодорожных тоннелей к объектам федерального значения является обоснованным в силу следующего.

В соответствии с пункта 18 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, объекты федерального значения - объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, решениями Президента Российской Федерации, решениями Правительства Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации. Виды объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации определяются Правительством Российской Федерации.

Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 09.02.2012 № 162-р «Об утверждении перечней видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации», к объектам федерального значения относятся в том числе железнодорожные пути общего пользования.

Таким образом, железнодорожные тоннели, являясь, как указывалось ранее, подземными сооружениями, входящими в состав железнодорожного пути, относятся к объектам федерального значения.

Доводы ОАО «РЖД» и третьих лиц (Минприроды России, Роснедра, Сибнедра) о том, что в настоящее время отсутствует государственный орган, уполномоченный на выдачу лицензий на строительство и эксплуатацию железнодорожных тоннелей, как объектов федерального значения, приводились в суде первой инстанции, были оценены и исследованы в совокупности с материалами дела и обоснованно отклонены.

Как изложено ранее, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, должно осуществляться на основании лицензии на пользование недрами.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАПРФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Суд первой инстанции, оценив доводы и возражения лиц, участвующих в деле, в соответствующей части правомерно указал, что недостаточность правового регулирования в Законе о недрах, не может являться основанием бесконтрольного пользования недрами, а также свидетельствовать о невозможности оформления лицензии применительно к спорным правоотношениям.

Как следует из пояснений ОАО «РЖД» и представленных документов, Мундыбашский железнодорожный тоннель был построен в 1939 году. В соответствии с Указанием МПС РФ от 23.06.1999 №Ш-1095у «О закреплении имущества в хозяйственном ведении» Мундыбашский железнодорожный тоннель был включен в Перечень объектов недвижимого имущества, закрепленных в хозяйственном ведении ФГУП Западно-Сибирская железная дорога Министерства путей сообщения Российской Федерации (далее – ФГУП ЗСЖД»), Кузбасское отделение дороги, инвентарный номер объекта - 0242670. Распоряжением МПС России от 28.12.2001 №291р указанный объект был закреплен на праве хозяйственного ведения по перечню 2001 года ФГУП «ЗСЖД». 

27.04.2004 деятельность ФГУП «ЗСЖД» прекращена, имущественный комплекс предприятия внесен в качестве вклада в уставный капитал открытого акционерного общества. 

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства РФ от 18.09.2003 № 585 "О создании открытого акционерного общества "Российские железные дороги" оплата акций осуществляется путем внесения в уставный капитал ОАО "РЖД" имущества и имущественных комплексов организаций федерального железнодорожного транспорта, включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2003 год в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 1111-р. 

Согласно пункту 3 статьи 4 Федерального закона от 27.02.2003 № 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" внесение недвижимого имущества организаций федерального железнодорожного транспорта в уставный капитал единого хозяйствующего субъекта осуществляется без предварительной государственной регистрации права собственности Российской Федерации, права хозяйственного ведения или права оперативного управления организаций федерального железнодорожного транспорта на указанное имущество. Основанием государственной регистрации такого имущества является сводный передаточный акт. 

В пункте 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ №10, Пленума ВАС РФ №22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" разъяснено, что акционерное общество, созданное в результате преобразования государственного (муниципального) предприятия в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, с момента его государственной регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц становится как правопреемник собственником имущества, включенного в план приватизации или передаточный акт. 

Распоряжением Минимущества России, ФЭК России и МПС России от 30.09.2003 №4557/р/6-р/884р утвержден сводный передаточный акт на имущество и обязательства организации федерального железнодорожного транспорта, передаваемые в качестве вклада в уставный капитал ОАО «РЖД». 

На тоннель зарегистрировано право собственности ОАО «РЖД» в составе сооружения – комплекса Мундыбашской дистанции пути (регистрационная запись в ЕГРП от 11.10.2004 №42-01/00-108/2003-796). 

В 2018 году при расформировании комплекса указанный тоннель был выделен, право собственности зарегистрировано 06.09.2018 (запись в ЕГРН №42:12:0108002:850- 42/010/2018-1). 

Таким образом, судом установлено, что право пользования недрами в целях эксплуатации тоннеля возникло до введения в действие Положения №3314-1.

Разделом 19 Положения №3314-1 был определен порядок предоставления лицензий предприятиям, пользовавшимся недрами до его введения в действие. 

В соответствии с пунктом 19.1 Положения №3314-1 все действующие горнодобывающие и иные предприятия, пользующиеся недрами, в том числе имеющие горный отвод или получившие право на пользование недрами в ином порядке (в том числе артели старателей, работающие в горных отводах государственных предприятий), должны в месячный срок со дня введения в действие Положения подать заявку с целью подтверждения своего права на пользование недрами путем получения лицензии. 

Согласно пункту 19.2 Положения №3314-1 заявка подается в Геолком России или его территориальное подразделение. Рассмотрение поступивших заявок, принятие решений о предоставлении лицензий и их условиях осуществляют Геолком России или его территориальное подразделение совместно с органом представительной власти республики в составе Российской Федерации, края, области, автономного образования с участием предприятий, подавших заявку (пункт 19.3 Положения №3314-1). 

Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами возложено на Федеральное агентство по недропользованию.

Положениями пункта 20 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденного приказом Минприроды России от 29.09.2009 №315, установлено, что основанием для начала процедуры оформления лицензии на пользование недрами является решение руководителя Роснедр или руководителя соответствующего территориального органа Роснедр, оформляемое приказом.

Решение об оформлении лицензии на пользование недрами принимается при предоставлении права пользования участками недр, в том числе, для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В материалах дела не содержится сведений, подтверждающих обращение Общества в уполномоченный орган для получения права пользования недрами.

Согласно пункту 6 Приложения №2 к Административному регламенту №315 по участкам недр, на которых планируется или осуществляется строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также геологического изучения в указанных целях (кроме строительства и эксплуатации нефтегазохранилищ, размещения отходов в пластах горных пород и глубоких горизонтах), оформление, регистрация и выдача лицензий на пользование недрами, а также принятие решения о внесении изменений и дополнений в эти лицензии, переоформлении лицензий и досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования этими участками недр осуществляют территориальные органы Роснедр. 

Таким образом, лицензирование деятельности по эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, отнесено к компетенции Роснедра (его территориальных органов).

Федеральным законом от 30.11.2011 N 364-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" введена в действие статья 2.3 «Участки недр местного значения», с определением соответствующих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации. При этом лицензирование деятельности по строительству и эксплуатации подземных сооружений, относящихся к объектам федерального значения, к полномочиям органов власти субъектов Российской Федерации не отнесено. 

Основания для толкования норм Закона о недрах (в редакции Федерального закона от 30.11.2011 №364-ФЗ), с учетом Положения №3314-1, постановления Правительства РФ от 17.06.2004 № 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию", Административного регламента №315, как прекращающих полномочия Роснедра (его территориальных подразделений) по выдаче лицензий на осуществление деятельности по эксплуатации подземных сооружений, относящихся к объектам федерального значения и введенным в эксплуатацию на дату введения в действие Положения №3314-1, отсутствуют.

При этом судом первой инстанции правомерно учтено, что указывая в письме от 16.11.2015 №11-47/28844 на отсутствие у Роснедр полномочий на выдачу лицензии на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, Минприроды России после принятия Федерального закона от 30.11.2011 N 364-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской 17 Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не внесло изменений ни в Административный регламент №315, ни в "Методические указания по лицензированию пользования недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых" (утв. МПР РФ 22.06.1998). 

В соответствии с пп. «а» пункта 1.2. Методические указания применяются при предоставлении в пользование недр для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений (объектов) различного назначения, размещаемых в специально пройденных горных выработках или выработках, пройденных при разработке месторождений полезных ископаемых, а также в естественных подземных полостях (пещерах). 

К сооружениям (объектам) различного назначения, размещаемым в выработках, относятся сооружения транспортного и энергетического назначения (линии метрополитена, путепроводы глубокого заложения, тоннели, электростанции различных типов, трансформаторные станции и т.д.) (пп. «б» пункта 1.3 Методических указаний). 

Лицензия на пользование недрами для строительства и эксплуатации объектов, срок действия которых не ограничен (например, метрополитены, тоннели), может выдаваться без ограничения срока действия. 

Перечень таких объектов определяется совместно органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органом управления государственным фондом недр (пункт 4.3.2 Методических указаний).

Также судом рассмотрены и отклонены доводы ОАО «РЖД» о том, что приказом Минприроды России от 27.04.2015 № 193 "Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, для размещения отходов производства и потребления, для размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, при разведке и добыче углеводородного сырья" не предусмотрена выдача лицензий на эксплуатацию тоннелей, поскольку отсутствие разработанного порядка не должно создавать со стороны государственных органов необоснованных препятствий в реализации юридическим лицом возложенной на него обязанности по получению лицензии и осуществления недропользования в соответствии с требованиями законодательства о недрах. 

С учётом изложенного, коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о недоказанности невозможности исполнения требований законодательства об оформлении лицензии на пользование недрами в целях эксплуатации железнодорожного тоннеля. 

При изложенных обстоятельствах апелляционный суд считает обоснованным вывод суда первой инстанции о доказанности наличия в действиях общества объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ.

В части 1 статьи 1.5 КоАП РФ установлено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16.1 постановления от 02.06.2004 № 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет. В тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). Обстоятельства, указанные в части 1 или 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

Поскольку в данном случае административное производство возбуждено в отношении юридического лица, то его вина в силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ определяется путем установления обстоятельств того, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, и были ли приняты данным юридическим лицом все зависящие от него меры по их соблюдению.

Вместе с тем каких-либо доказательств, свидетельствующих о том, что общество предприняло исчерпывающие меры для соблюдения требований действующего законодательства в материалы дела не представлено.

Так, согласно материалам дела, ОАО «РЖД» был направлен запрос о необходимости получения лицензии в Минприроды России (письмо от 20.10.2015 №исх-3608/цукс), на который получен ответ об отсутствии таковой. 

Письма в Роснедра, Сибнедра, Министерство природных ресурсов Кузбасса, направлены ОАО «РЖД» непосредственно в период проведения проверки (ответы №СА-04-31/4805 от 25.03.2020, от 11.03.2020 №1694-пн, от 02.04.2020 №2201-пн).

Возможность для соблюдения требований законодательства Российской Федерации у заявителя имелась, доказательства обратного в материалах дела отсутствуют.

Однако как изложено ранее, доказательства общения ОАО «РЖД» с заявкой на выдачу лицензии в порядке, предусмотренном Административным регламентом №315, и отказа Роснедр (территориального органа) в ее выдаче по мотиву отсутствия полномочий в материалы дела не представлены.

Учитывая изложенное, на основании исследования и оценки в совокупности в соответствии со статьей 71 АПК РФ имеющихся в материалах дела доказательств, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии вины общества в совершении данного административного правонарушения, в связи с чем суд первой инстанции правомерно признал, что действия заявителя образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ.

Составление протокола об административном правонарушении и вынесение постановления о назначении административного наказания осуществлено уполномоченным органом с соблюдением предоставляемых привлекаемому к ответственности лицу административным законодательством прав.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренной статьей 4.5 КоАП РФ, на день вынесения постановления №Н-133-в от 30.04.2020 не истек.

Существенных нарушений процессуальных требований КоАП РФ при производстве по делу об административном правонарушении в отношении заявителя, а также обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, апелляционным судом не установлено.

Оснований для признания совершенного обществом административного правонарушения малозначительным на основании статьи 2.9 КоАП РФ суд апелляционной инстанции не усматривает.

В пунктах 18, 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения; малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям; такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения; данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 КоАП РФ учитываются при назначении административного наказания; квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего Постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Таким образом, категория малозначительности относится к числу оценочных, в связи с чем определяется в каждом конкретном случае исходя из обстоятельств совершенного правонарушения. Оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Применение статьи 2.9 КоАП РФ возможно только в исключительных случаях и является правом, а не обязанностью суда.

Допущенные обществом правонарушения посягают на отношения, складывающиеся в связи с реализацией права государственной собственности на недра при недропользовании.

Имеющиеся в материалах дела доказательства, не свидетельствуют о наличии оснований для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ и признания совершенного обществом правонарушения малозначительным, при этом фактические обстоятельства совершенного административного правонарушения не имеют свойства исключительности.

Поскольку факт нарушения и вина общества подтверждены материалами дела, нарушений установленного КоАП РФ порядка производства по делу об административном правонарушении, имеющих существенный характер, не выявлено, то оснований для вывода о несоответствии оспариваемого постановления требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов у суда первой инстанции не имелось, нарушение оспариваемым постановлением прав и законных интересов заявителя не подтверждено.

В соответствии с частью 3 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

С учетом изложенного, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требований заявителя.

В целом доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм права, не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для его отмены или изменения.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, а потому апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос о распределении судебных расходов судом не разрешается, поскольку исходя из части 4 статьи 208 АПК РФ, подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, следовательно, по данной категории дел не облагаются государственной пошлиной также апелляционные и кассационные жалобы.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кемеровской области от 24.02.2021 по делу № А27-17368/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Открытого акционерного общества «Российские железные дороги» – без удовлетворения. 

            Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.

Председательствующий  

ФИО1

Судьи

ФИО2

ФИО3