ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-673/2025

г. Челябинск

26 февраля 2025 года

Дело № А47-9168/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 19 февраля 2025 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 февраля 2025 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Арямова А.А., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 05.12.2024 по делу № А47-9168/2023.

В судебном заседании приняли участие представители:

индивидуального предпринимателя ФИО1 – ФИО2 (доверенность от 29.05.2024, диплом),

Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области – ФИО3 (доверенность от 21.01.2025).

Индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – заявитель, ИП ФИО1, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее – заинтересованное лицо, УФАС по Оренбургской области, антимонопольный орган) о признании недействительным решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженного в письме от 12.04.2023 № 3165, о признании незаконным бездействия Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области по не принятию мер антимонопольного реагирования в связи с рассмотрением обращения заявителя по вопросу планирования Администрацией г. Оренбурга отмены муниципального маршрута регулярных перевозок № 61; о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженное в письме исх. № ЛП/1743/23 от 30.06.2023; об обязании УФАС по Оренбургской области восстановить права заявителя с учетом судебного акта по делу.

Индивидуальный предприниматель ФИО1 05.06.2023 (согласно отметке экспедиции суда) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области  о признании недействительным решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженного в письме от 12.04.2023 № 3165, и об обязании УФАС по Оренбургской области восстановить права заявителя с учетом судебного акта по делу.

  Определением суда первой инстанции от 13.06.2023 заявление ИП ФИО1 принято, возбуждено производство по делу № А47-9168/2023, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация города Оренбурга (далее – Администрация г. Оренбурга).

Также ИП ФИО1 06.07.2023 (согласно отметке экспедиции суда) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к УФАС по Оренбургской области о признании незаконным бездействия Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области по не принятию мер антимонопольного реагирования в связи с рассмотрением обращения заявителя по вопросу планирования Администрацией г. Оренбурга отмены муниципального маршрута регулярных перевозок № 61; признании недействительным решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженного в письме от 30.06.2023 № ЛП/1743/23, и об обязании УФАС по Оренбургской области восстановить права заявителя с учетом судебного акта по делу. 

Определением суда первой инстанции от 10.07.2023 заявление ИП ФИО1 принято, возбуждено производство по делу № А47-11097/2023, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация г. Оренбурга.

Определением суда первой инстанции от 11.10.2023 по делу № А47-9168/2023 ходатайство ИП ФИО1 об объединении в одно производство дел № А47-9168/2023 и № А47-11097/2023 удовлетворено,  дела № А47-9168/2023 и № А47-11097/2023 объединены в одно производство для совместного рассмотрения в рамках дела № А47-9168/2023, дело № А47-11097/2023 передано судье Арбитражного суда Оренбургской области Александрову А.А. для совместного рассмотрения в рамках дела № А47-9168/2023.

Решением суда первой инстанции заявленные индивидуальным предпринимателем ФИО1 требования удовлетворены частично. 

Признано недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, изложенное в письме исх. № 3165 от 12.04.2023. 

Признано недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, изложенное в письме исх. № ЛП/1743/23 от 30.06.2023. 

Судом обязано Управление Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области устранить нарушение прав и законных интересов заявителя. 

В удовлетворении оставшейся части заявленных требований отказано. 

Взыскано с Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области в пользу индивидуального предпринимателя ФИО1 судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 600 рублей.

УФАС по Оренбургской области в апелляционной жалобе просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований ИП ФИО1

Заинтересованное лицо в обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что не согласно с выводом суда первой инстанции о том, что Управлением фактически не рассмотрены жалобы заявителей, антимонопольный орган руководствовался при их рассмотрении Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закона № 135-ФЗ), при этом проверка порядка принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления не относится к компетенции антимонопольного органа. Отмечает, что на момент рассмотрения обращения ИП ФИО1 антимонопольным органом соответствующий пункт Документа планирования не был признан судом недействующим.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, ФИО1 зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя 03.02.2024, прекратила деятельность – 02.07.2024, основной вид деятельности - регулярные перевозки пассажиров автобусами в городском и пригородном сообщении (ОКВЭД - 49.31.21).

Согласно выданному свидетельству ИП ФИО1 осуществляла перевозку по маршруту регулярных перевозок № 61 «МОЛЛ «Армада» - пос. Солнечный».

Постановлением от 29.12.2020 № 2146-п «О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 14.10.2016 № 3150-п» Администрация г. Оренбурга запланировала отмену действующих муниципальных маршрутов регулярных перевозок, а также дату отмены маршрутов – 01.01.2022.

Постановлением Администрация г. Оренбурга от 22.12.2021 № 2463-п «О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 14.10.2016 № 3150-п» дата отмены маршрутов перенесена на 01.07.2022.

Считая данные действия Администрации незаконными, ИП ФИО1 30.03.2022 и 06.09.2022 обратилась в УФАС по Оренбургской области с обращениями по вопросу препятствования Администрацией г. Оренбурга осуществлению хозяйственной деятельности по осуществлению регулярных перевозок в части необоснованного планирования отмены маршрута путем принятия постановлений от 29.12.2020 № 2146-п, от 22.12.2021 № 2463-п и от 28.06.2022 № 1206-п.

В рамках рассмотрения поступивших обращений предпринимателя УФАС по Оренбургской области установлено, что постановлением Администрации города Оренбурга от 14.10.2016 № 3150-и утвержден документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно (опубликовано в издании «Вечерний Оренбург», № 35а, 19.10.2016) (далее – Документ планирования), предусматривающий мероприятия по установлению, изменению, отмены муниципальных маршрутов по нерегулируемым тарифам. Постановлением Администрации города Оренбурга от 22.12.2021 № 2463-п внесены изменения в Документ планирования, касающиеся отмены 32 муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам 01.07.2022, опубликовано в издании № 100 «Вечерний Оренбург» 29.12.2021 (более чем за сто восемьдесят дней до даты окончания срока действия свидетельства).

УФАС по Оренбургской области пришло к выводу, что Администрацией соблюдено требование части 3 статьи 12 Федерального закона № 220-ФЗ, решение об отмене действующих 32 муниципальных маршрутов регулярных перевозок не противоречит нормам действующего законодательства, в связи с чем письмами от 29.06.2022 № 5034 и от 30.11.2022 № 8743 отказало в возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием в действиях Администрации г. Оренбурга признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения ИП ФИО1 в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными решений об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженных в письмах от 29.06.2022 № 5034 и от 30.11.2022 № 8743, которые рассмотрены в рамках дел № А47-14484/2022 и № А47-19339/2022.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 09.03.2023 по делу № А47-14484/2022, вступившим в законную силу 11.04.2023, заявленные ИП ФИО1 требования удовлетворены, отказ УФАС по Оренбургской области в возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, выраженный в письме от 29.06.2022 № 5034, признан недействительным. Суд обязал УФАС по Оренбургской области устранить нарушение прав и законных интересов заявителя.

В рамках дела № А47-14484/2022 судом установлено, что в оспариваемом письме от 29.06.2022 № 5034 антимонопольным органом не рассмотрены следующие доводы заявителя:

- мероприятие по отмене муниципального маршрута № 61 закреплено в документе планирования регулярных перевозок в отсутствие объективных оснований (отсутствие утвержденной в установленном порядке комплексной схемы организации дорожного движения (КСОДД);

- отсутствие обоснованного и принятого в установленном законом порядке решения по организации движения маршрутов регулярных перевозок на территории МО «город Оренбург»);

- внесению изменений в документ планирования (в части отмены маршрутов) и установлению новых маршрутов не предшествовали надлежащие мероприятия по проектированию маршрутной сети в соответствии с Разделом III Приложения № 3 к Методическим рекомендациям по разработке документа планирования регулярных перевозов пассажиров и багажа, утвержденных 30.06.2020 Министерством транспорта РФ.

Кроме того, суд пришел к выводу, что УФАС по Оренбургской области не дана оценка доводам ИП ФИО1 в части существенного сокращения количества единиц подвижного состава в рамках проекта нормативно-правового акта об установлении муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Оренбурга, а выводы антимонопольного органа относительно названных конкретных требований предпринимателя с указанием на те признаки ограничения конкуренции, которые приведены в заявлении, в решении антимонопольного органа отсутствуют.

Суд также отметил, что в оспариваемом письме исходя из подпункта 2 части 5 статьи 44 Закона о защите конкуренции не определены подлежащие применению к рассматриваемой ситуации нормы, а также не указано, признаки какого нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют в действиях Администрации г. Оренбурга.

На основании вышеизложенного, Арбитражный суд Оренбургской области признал решение УФАС по Оренбургской области об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, изложенное в письме от 29.06.2022 № 5034, недостаточно мотивированным, преждевременным и не соответствующим требованиям Закона о защите конкуренции.

При этом суд отметил, что настоящее решение суда не определяет факт отсутствия либо наличия нарушения со стороны Администрации г. Оренбурга требований антимонопольного законодательства, не обязывает антимонопольный орган возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства, а является только проверкой решения антимонопольного органа на его полноту и достаточную обоснованность.

Суд указал, что разрешение вопроса о наличии либо отсутствии признаков нарушения Администрацией г. Оренбурга требований Закона № 135-ФЗ на данной стадии является полномочием антимонопольного органа, в связи с чем, в порядке устранения допущенных нарушений прав заявителя антимонопольный орган должен повторно рассмотреть заявление ИП ФИО1 с вынесением одного из предусмотренных частью 8 статьи 44 Закона № 135-ФЗ мотивированных решений либо предупреждения.

В рамках исполнения решения Арбитражного суда Оренбургской области от 09.03.2023 по делу № А47-14484/2022 УФАС по Оренбургской области осуществлен пересмотр обращения заявителя с учетом поступивших от него дополнений, по результатам которого принято решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженное в письме от 12.04.2023 № 3165.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 26.04.2023 по делу № А47-19339/2022, вступившим в законную силу 29.05.2023, заявленные ИП ФИО1 требования удовлетворены, отказ УФАС по Оренбургской области в возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, выраженный в письме от 30.11.2022 № 8743, признан недействительным. Суд обязал УФАС по Оренбургской области устранить нарушение прав и законных интересов заявителя.

В рамках дела № А47-19339/2022 судом установлено, что Администрацией г. Оренбурга при утверждении документа планирования хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на рынке перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам с регулируемым тарифом, предоставлено преимущество по сравнению с хозяйствующим субъектом, осуществляющим пассажирские перевозки по нерегулируемому тарифу, выразившееся в планировании отмены ряда маршрутов по нерегулируемым тарифом.

Таким образом, антимонопольным органом необоснованно отказано в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку в решении УФАС по Оренбургской области об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженном в письме от 30.11.2022 № 8743, имеются признаки нарушение пункта 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в предоставлении преимуществ тому или иному хозяйствующему субъекту, действующему на рынке пассажирских перевозок, что может привести к ограничению, устранению и (или) недопущению конкуренции.

В рамках исполнения решения Арбитражного суда Оренбургской области от 26.04.2023 по делу № А47-19339/2022 УФАС по Оренбургской области осуществлен пересмотр обращения заявителя с учетом поступивших от него дополнений, по результатам которого принято решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженное в письме от 30.06.2023 № ЛП/1743/23.

Заявитель, считая, что выраженные в письмах от 12.04.2023 № 3165 и от 30.06.2023 № ЛП/1743/23 решения об отказе в возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства,  являются незаконными, необоснованными и нарушают его права в сфере предпринимательской деятельности, обратился в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлениями, принятыми  к рассмотрению в рамках дел № А47-9168/2023 и № А47-11097/2023, впоследствии объединенных в одно производство для совместного рассмотрения в рамках дела № А47- 9168/2023.

Удовлетворяя частично заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что при принятии решений об отказе в возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства, выраженных в письмах от 12.04.2023 № 3165 и от 30.06.2023 № ЛП/1743/23, УФАС по Оренбургской области руководствовался положениями подпункта 9 пункта 2.1.3 части 2.1. раздела 2 Документа планирования, которые впоследствии в судебном порядке признаны недействующими в части отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 4, 10, 16, 23, 28, 31, 34, 35, 37 таблицы раздела 6 приложения.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что вывод суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного правового акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьями 23 и 39 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Одним из оснований для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2 части 2 статьи 39 Закона № 135-ФЗ).

Порядок рассмотрения заявления, материалов и возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства определен статьей 44 Закона № 135-ФЗ.

Согласно части 5 статьи 44 Закона № 135-ФЗ при рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган: 1) определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; 2) устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.

По результатам рассмотрения заявления и материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона (часть 8 статьи 44 Закона № 135-ФЗ).

Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в случае, если признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют. Решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган направляет заявителю в срок, установленный частью 3 данной статьи, с указанием мотивов принятия этого решения (части 9 и 10 статьи 44 Закона № 135-ФЗ).

По смыслу статьи 44 Закона № 135-ФЗ решение об отказе в возбуждении дела должно в обязательном порядке содержать мотивированные и обоснованные причины отказа в возбуждении дела по результатам рассмотрения соответствующего заявления.

Таким образом, Законом о защите конкуренции предусмотрена процедура предварительного (до принятия решения о возбуждении или отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства) рассмотрения поступивших в адрес антимонопольного органа заявления и материалов. Целью рассмотрения поступившего в адрес антимонопольного органа заявления является установление оснований для решения вопроса о возбуждении либо об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 52 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее - Постановление № 2), следует, что при оспаривании в арбитражном суде решения антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства необходимо учитывать, что по смыслу положений частей 1 и 2 статьи 44 Закона на стадии возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган не рассматривает по существу вопрос о наличии нарушения, но анализирует, приведены ли в заявлении обстоятельства, которые могут свидетельствовать о наличии в действиях конкретного лица признаков нарушения антимонопольного законодательства, и представлены ли в подтверждение этих обстоятельств доказательства (либо указано на невозможность представления определенных документов и лицо, у которого они могут быть истребованы). Антимонопольный орган также не связан квалификацией указанных в заявлении действий, которую дает заявитель, а самостоятельно дает им квалификацию, в том числе на стадии возбуждения дела, исходя из содержания заявления и приложенных к нему доказательств. В связи с этим при оценке законности отказа в возбуждении дела по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 2 части 9 статьи 44 Закона, арбитражный суд проверяет правильность выводов антимонопольного органа о возможной квалификации нарушения, а также полноту проверки доводов заявителя, свидетельствующих о возможном наличии нарушения антимонопольного законодательства в поведении соответствующих лиц.

В связи с этим при оценке законности отказа в возбуждении дела по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 2 части 9 статьи 44 Закона, арбитражный суд проверяет правильность выводов антимонопольного органа о возможной квалификации нарушения, а также полноту проверки доводов заявителя, свидетельствующих о возможном наличии нарушения антимонопольного законодательства в поведении соответствующих лиц.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); создание дискриминационных условий (пункт 8).

С учетом положений статьи 15 Закона № 135-ФЗ, а также приводимых предпринимателями доводов в обоснование заявления, необходимо с учетом содержания пункта 52 Постановления № 2 проверить полноту проверки Управлением доводов ИП ФИО1 с учетом наличия (отсутствия) признаков события антимонопольного нарушения, на которые ссылались заявители.

Пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) предусмотрено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесено к вопросу местного значения городского округа.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закона № 220-ФЗ).

Частью 4 статьи 2 Закона № 220-ФЗ определено, что подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений настоящего Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно части 1 статьи 3 Закона № 220-ФЗ документ планирования регулярных перевозок является нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающим перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с данным Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления (пункт 27).

Статьей 39 Закона № 220-ФЗ урегулированы вопросы выдачи свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, которыми после дня официального опубликования настоящего Федерального закона осуществлялись регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Частью 5 статьи 39 Закона № 220-ФЗ установлено, что свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и новые карты маршрута регулярных перевозок выдаются на срок не менее чем пять лет и начинают действовать по истечении срока, на который юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю были выданы карты маршрута регулярных перевозок, предусмотренные частью 3 настоящей статьи. Выдача свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок на меньший срок допускается в случае, если по истечении этого срока в соответствии с документом планирования регулярных перевозок предусматривается отмена данного маршрута или изменение вида регулярных перевозок по данному маршруту.

Статьей 8 Закона Оренбургской области от 09.03.2016 № 3801/1039-V-ОЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Оренбургской области» (далее - Закон Оренбургской области № 3801/1039-V-ОЗ) установлено, что органы местного самоуправления Оренбургской области организуют регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Согласно части 1 статьи 34 Устава муниципального образования город Оренбург, принятого решением Оренбургского городского Совета от 28.04.2015 N 1015 (далее - Устав) Администрация города Оренбурга является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования город Оренбург, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Оренбурга федеральными законами и законами Оренбургской области.

Частью 5 статьи 35 Устава предусмотрено, что в области строительства, транспорта, использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности Администрация города Оренбурга осуществляет полномочия по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования город Оренбург, в том числе:

- установление, изменение, отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок;

- утверждение порядка установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, в том числе порядка рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов, в соответствии с действующим законодательством;

- определение порядка подготовки документов планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в соответствии с действующим законодательством;

- утверждение документов планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок;

Постановлением администрации от 21.09.2016 N 2917-п определен Порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга (далее – Порядок).

Согласно пункту 1 Порядка (здесь и далее - в ред. постановления администрации от 15.12.2020 № 1995-п), он определяет перечень мероприятий по подготовке документа планирования регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга в части регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно.

Как следует из пункта 9 Порядка, актуализация Документа планирования и подготовка вносимых в него изменений осуществляются управлением пассажирского транспорта администрации города Оренбурга на основании предложений: 

- органов местного самоуправления города Оренбурга; 

- юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или уполномоченного участника договора простого товарищества, осуществляющих перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга. 

В случае необходимости изменения мероприятий, предусмотренных утвержденным Документом планирования, орган, ответственный за его разработку, организует работу по внесению в него соответствующих изменений. 

Основаниями для внесения изменений в Документ планирования являются: 

изменения в застройке территории и соответствующего изменения транспортного спроса; 

изменения конфигурации улично-дорожной сети и схем организации дорожного движения; 

изменения в комплексной схеме организации дорожного движения с учетом этапов ее внедрения; 

изменения параметров обслуживания маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа;

установления, изменения или отмены маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа; 

актуализации графика заключения контрактов и графика проведения открытых конкурсов на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам. 

Постановлением администрации от 14.10.2016 № 3150-п утвержден документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга на 2016 - 2020 годы.

Согласно пункту 1 Документа планирования мероприятия по развитию регулярных перевозок транспортом общего пользования в городе Оренбурге по последовательности их выполнения разделены на три этапа:

первый этап: 2016 - 2018 годы;

второй этап: 2019 год;

третий этап: 2020 год.

На каждом из этапов предусматривалась корректировка (установление новых, изменение или отмена существующих муниципальных маршрутов регулярных перевозок) муниципальной маршрутной транспортной сети города Оренбурга, утвержденной постановлением администрации города Оренбурга от 25.12.2015 № 3621-п.

Постановлением администрации от 29.12.2020 № 2146-п в Документ планирования внесены изменения, пункт 2.1.3 части 2.1 раздела 2 дополнен подпунктом 9 следующего содержания: отмена с 01.01.2022 муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 1, 3 - 8, 10 - 14, 16 - 25, 28, 30 - 38 таблицы раздела 6 настоящего приложения.

Постановлением администрации от 22.12.2021 № 2463-п в Документ планирования внесены следующие изменения: в подпункте 9 пункта 2.1.3 раздела 2 цифры «01.01.2022» заменить цифрами «01.07.2022».

Указанным непосредственно затрагивались права и законные интересы заявителя. 

Судом установлено, что решением от 16.04.2024 по делу № 2а-1270/2024 (2а-9597/2023) административное исковое заявление удовлетворено, подпункт 9 пункта 2.1.3 части 2.1. раздела 2 приложения Постановления Администрации г. Оренбурга от 14.10.2016 № 3150-п «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно на 2016-2024 годы» в части отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 4, 10, 16, 23, 28, 31, 34, 35, 37 таблицы раздела 6 приложения, признан недействующим со дня вступления решения в законную силу.

Апелляционным определением Оренбургского областного суда от 22.08.2024 решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 16.04.2024 оставлено без изменения.

Судами в рамках дела № 2а-1270/2024 установлено, что  оспариваемая заявителями правовая норма принята с нарушением установленного федеральным и местным законом порядка, а поскольку оспариваемый нормативный акт применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, то с учетом этого судом установлена дата признания нормативного акта в оспариваемой части недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 06.07.2018 № 29-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Альбатрос» указано, что из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в ряде его решений (Постановление от 6 декабря 2017 года N 37-П, определения от 27 сентября 2016 года N 1782-О, N 1784-О и др.), право граждан оспорить в судебном порядке сам нормативный правовой акт органа публичной власти представляет собой дополнительную возможность защиты прав и свобод с применением судебного механизма, которую граждане и юридические лица, по своему усмотрению осуществляющие принадлежащие им гражданские права (пункт 1 статьи 9 ГК Российской Федерации).

Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования, обеспечиваемое доведением такого решения суда до сведения широкого круга лиц в надлежащем порядке (пункт 2 части 4 статьи 215 и часть 1 статьи 216 КАС Российской Федерации) и возможностью пересмотра в установленных случаях состоявшихся судебных решений, основанных на этом акте. Следовательно, таким решением суда удовлетворяется как индивидуальный интерес лица в защите принадлежащих ему прав (уже нарушенных применением этого акта или находящихся под непосредственной угрозой нарушения в будущем), так и общественный интерес в поддержании законности и правопорядка в целом.

Что касается материально-правовых гарантий принадлежащих гражданам и юридическим лицам прав, то к ним относится возможность - в случае признания судом нормативного правового акта, как не соответствующего закону и нарушающего права и охраняемые законом интересы этих лиц, недействительным - требовать их защиты либо восстановления иными способами, предусмотренными статьей 12 ГК Российской Федерации и подробно урегулированными иными его нормами (восстановление положения, существовавшего до нарушения права, присуждение к исполнению обязанности в натуре, возмещение убытков и др.).

Последствием признания Ленинским районным судом г. Оренбурга недействующей нормы подпункта 9 пункта 2.1.3 части 2.1 раздела 2 Документа планирования с момента вступления решения суда в законную силу,  является  ее исключение из системы правового регулирования.

Из разъяснений абзаца 3 пункта 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» следует, что при применении нормативных правовых актов, издаваемых на основе и во исполнение законов (подзаконные акты), суд обязан проверить, являются ли они действующими, в том числе не отменены (изменены) ли они издавшим их органом. Если нормативный правовой акт признан недействующим в другом деле, рассмотренном по правшам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ, суд ссылается на соответствующее решение, вступившее в законную силу.

Следовательно, суд первой инстанции при удовлетворении требований заявителя обоснованно ссылался на решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 16.04.2024 по делу № 2а-1270/2024 (2а-9597/2023).

Из разъяснений пункта 33 Постановления № 2 следует, что Закон № 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. В связи с этим судам необходимо иметь в виду, что антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий.

С учетом приведенных разъяснений Верховного Суда Российской Федерации доводы апеллянта о полном рассмотрении жалоб заявителя и об отсутствии у него компетенции проверки порядка принятия нормативных правовых муниципальных актов не могут быть принят, поскольку антимонопольный орган с учетом доводов заявителей должен был проверить как принятие администрацией нормативного правового муниципального акта могло повлиять на конкуренцию на соответствующем товарном рынке.

На основании изложенного, судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 05.12.2024 по делу № А47-9168/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья                                      Е.В. Бояршинова 

Судьи                                                                           А.А. Арямов

А.П. Скобелкин