АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

г. Ростов-на-Дону

«18» марта 2021 годаДело № А53-39520/20

Резолютивная часть решения объявлена «04» марта 2021 года

Полный текст решения изготовлен «18» марта 2021 года

Арбитражный суд Ростовской области в составе:

судьи Паутовой Л.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1 

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению министерства здравоохранения Ростовской области ИНН 

<

***>, ОГРН 1026103168904

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

об оспаривании ненормативного правового акта (решения от 22.10.2020 по делу №061/06/99-2071/2020),

при участии:

от заявителя: представитель ФИО2 (доверенность от 11.01.2021)

от антимонопольного органа: представитель ФИО3 (доверенность №53 от 17.08.2020)

установил:

министерство здравоохранения Ростовской области (далее – министерство) обратилось в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – Управление, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 22.10.2020 по делу №061/06/99-2071/2020, которым Заказчик (министерство) признан нарушившим часть 1 статьи 64 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон №44-ФЗ), аукционная комиссии Заказчика признана нарушившей часть 4 статьи 67 Федерального закона №44-ФЗ.

Представитель заявителя поддержал заявленные требования, просил удовлетворить их в полном объеме, ссылаясь на то, что министерству требовался передвижной диагностический медицинский комплекс на базе шасси автомобиля, оснащенные цифровыми флюорографами для оказания первичной медико-санитарной помощи, в том числе сельским жителям, вне медицинской организации. Аукцион формировался на основании анализа предложений трех производителей; в предложениях указывалось на наличие в их товаре всех параметров, указанных в техническом задании, в том числе, которые, ошибочно, по мнению антимонопольного органа, технологически и функционально не взаимосвязаны.

Представитель антимонопольного органа возражал против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве, считает оспариваемое решение законным и обоснованным.

Исследовав материалы дела, суд установил следующее.

14.05.2019 министерство (Заказчик) в Единой информационной системе (ЕИС) на официальном сайте www.zakupki.gov.ru опубликовало извещение и документацию о проведении аукциона в электронной форме №0158200001319000587 «Передвижной диагностический медицинский комплекс на базе шасси автомобиля, оснащенный цифровым флюорографом» (далее – аукцион).

Согласно извещению, установлены дата и время окончания подачи заявок – 31.05.2019 в 10.00 часов и начальная (максимальная) цена контракта – 73 014 100 руб.

На этапе подачи заявок на участие в аукционе Заказчику не поступало запросов на разъяснение положений аукционной документации.

На участие в аукционе подана единственная заявка, допущенная к участию в аукционе, впоследствии признанная соответствующей требованиям документации и нормам Федерального закона №44-ФЗ – ООО «Уралрентген».

На основании обращения Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Ростовской области Ростовским УФАС России проведена внеплановая проверка соблюдения министерством норм законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

На момент проведения внеплановой проверки  по результатам закупки контракт от 24.06.2019 №19000587 исполнен.

По результатам внеплановой проверки Комиссия УФАС России вынесла решение от 22.10.2020 по делу №061/06/99-2071/2020, которым Заказчик (министерство) признан нарушившим часть 1 статьи 64 Федерального закона №44-ФЗ, аукционная комиссии Заказчика признана нарушившей часть 4 статьи 67 Федерального закона №44-ФЗ; принято решение предписание не выдавать, в связи с тем, что заключен контракт.

Не согласившись с вынесенным решением, воспользовавшись правом на обжалование, предусмотренным статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, министерство обратилось в суд с заявлением.

Оценив доводы участников дела и представленные доказательства в совокупности, суд пришел к выводу, что требования заявителя подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов и действий государственных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, оспариваемых действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 33 Федерального закона №44-ФЗ документация об аукционе разрабатывается и утверждается заказчиком.

Частью 1 статьи 64 Федерального закона №44-ФЗ предусмотрено, что документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию:

1) наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 Федерального закона №44-ФЗ, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта, начальных цен единиц товара, работы, услуги;

2) требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 Федерального закона №44-ФЗ и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе;

3) дата и время окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе;

4) дата окончания срока рассмотрения заявок на участие в таком аукционе в соответствии с частью 2 статьи 67 Федерального закона №44-ФЗ;

5) дата проведения такого аукциона в соответствии с частью 3 статьи 68 Федерального закона №44-ФЗ;

6) информация о валюте, используемой для формирования цены контракта и расчетов с поставщиками (подрядчиками, исполнителями);

7) порядок применения официального курса иностранной валюты к рублю Российской Федерации, установленного Центральным банком Российской Федерации и используемого при оплате контракта;

8) размер обеспечения исполнения контракта, срок и порядок предоставления указанного обеспечения, требования к обеспечению исполнения контракта;

9) возможность заказчика изменить условия контракта в соответствии с положениями настоящего Федерального закона;

10) информация о контрактной службе, контрактном управляющем, ответственных за заключение контракта, срок, в течение которого победитель такого аукциона или иной участник, с которым заключается контракт при уклонении победителя такого аукциона от заключения контракта, должен подписать контракт, условия признания победителя такого аукциона или иного участника такого аукциона уклонившимися от заключения контракта;

11) порядок, даты начала и окончания срока предоставления участникам такого аукциона разъяснений положений документации о таком аукционе;

12) информация о возможности одностороннего отказа от исполнения контракта в соответствии с положениями частей 8 - 25 статьи 95 Федерального закона №44-ФЗ.

Судом установлено, что министерство, согласно Положению о министерстве здравоохранения Ростовской области, утвержденному постановлением Правительства Ростовской области от 18.11.2011 №134, является государственным заказчиком.

В целях исполнения функций заказчика министерством принят приказ от 18.12.2013 №1839 «О реализации Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ», утвердивший на функциональной основе контрактную службу министерства здравоохранения Ростовской области и состав единой комиссии.

Единой комиссией министерства принято решение о проведении электронного аукциона на закупку оборудования в рамках реализации постановления Правительства Ростовской области от 17.11.2018 №654 «Об утверждении государственной программы Ростовской области «Развитие здравоохранения», основное мероприятие 1.4 «Развитие первичной медико-санитарной помощи, в том числе сельским жителям. Развитие системы раннего выявления заболеваний, патологических состояний и факторов риска их развития, включая проведение медицинских осмотров и диспансеризации населения, в том числе детей», а именно на закупку «Передвижных диагностических медицинских комплексов на базе шасси автомобиля, оснащенный цифровым флюорографом» для нужд областных и муниципальных учреждений здравоохранения Ростовской области.

Учитывая право государственного заказчика устанавливать требования к товару в соответствии с его потребностями, в техническом задании документации об электронном аукционе были установлены требования к передвижным диагностических медицинским комплексам на базе шасси автомобиля, оснащенных цифровыми флюорографами.

В оспариваемом решении Комиссия УФАС России по РО считает, что Заказчик сформировал лот, включив в него ноутбук (пункт 6.1.1 Технического задания), рабочий стол (пункт 6.1.10 Технического задания), кресло поворотное (пункт 6.1.11 Технического задания), системный блок (пункт 6.2.1 Технического задания), принтер лазерный (для распечатки на формате А4) (пункт 6.2.2 Технического задания), которые функционально и технологически не связаны с медицинским изделием (флюорографом), закупка их по отдельности не сказывается на работе медицинской техники, а также на конечной цели – оказанию качественной медицинской помощи.

Между тем, суд полагает, что данный вывод антимонопольного органа не обоснован по следующим основаниям.

По электронному аукциону закупалось не просто медицинское изделие (флюорограф), а передвижные диагностические медицинские комплексы на базе шасси автомобиля, оснащенные цифровыми флюорографами, для оказания первичной медико-санитарной помощи, в том числе сельским жителям, вне медицинской организации. Данный товар необходим и в настоящее время применяется для оказания медицинской помощи, в том числе для обеспечения рентгенографического обследования населения вне стационара в отдаленных районах, не имеющих медицинских организаций с рентгенографическими кабинетами, в рамках развития системы раннего  выявления заболеваний, патологических состояний и факторов риска их развития, включая проведения медицинских осмотров и диспансеризации населения, в том числе детей.

Цифровой флюорограф является разновидностью рентгено-диагностического комплекса для проведения исследований органов грудной клетки и представляет собой комплекс изделий неразрывно технически и функционально связанных друг с другом. Комплекс условно можно представить в виде двух составляющих: непосредственно флюорографа, основные характеристики которого указаны в пунктах 2-5 технического задания, и программно аппаратного комплекса с двумя автоматизированными рабочими местами (АРМ), характеристики которых указаны в пункте 6 технического задания.

Аппаратно-программный комплекс имеет в своем составе 2 АРМ: рентген-лаборанта и врача рентгенолога, каждое из которых имеет свое функциональное назначение.

АРМ лаборанта представляет собой комплекс программ, обеспечивающих непосредственно работу флюорографа, то есть ведение базы данных пациентов и исследований, выбор режимов исследований, сохранение, обработку и передачу медицинских изображений и т.д. Без данного программного обеспечения работа флюорографа невозможна. Программное обеспечение должно быть установлено на какое-либо компьютерное устройство (стационарный компьютер или ноутбук). В данном случае заказчиком выбран ноутбук, поскольку размещение стационарного компьютера в передвижном комплексе сопряжено с серьезными рисками повреждения оборудования при передвижении комплекса, а также необходима мобильность и экономия рабочего пространства. В этой же связи в техническое задание включены рабочий стол и поворотное кресло, поскольку лаборант при проведении выездной работы должен быть обеспечен минимальным рабочим местом.

АРМ врача-рентгенолога представляет собой комплекс программ, обеспечивающих ведение базы данных, углубленный, расширенный анализ медицинских изображений со специальными функциями, позволяющими врачу делать заключения по выполненным флюорограммам. Без данного программного обеспечения не представляется возможным провести обработку медицинских изображений и вынести медицинское заключение, то есть работа флюорографа без данного АРМ также невозможна. Программное обеспечение также должно быть установлено на какое-либо компьютерное устройство (стационарный компьютер или ноутбук). В данном случае заказчиком выбран стационарный компьютер, который может быть размещен как на базе передвижного комплекса, так и в помещении медицинской организации, поскольку врач-рентгенолог может не участвовать непосредственно в выездной работе, а описывать сделанные цифровые снимки по окончании выезда и возвращении медицинского комплекса в медицинскую организацию.

Таким образом, суд соглашается с доводом заявителя о том, что функционирование флюорографа, как и любого другого современного рентгенодиагностического оборудования, без наличия АРМов лаборанта и врача технически и логически невозможно. При отсутствии АРМов невозможно произвести ввод в эксплуатацию, пуско-наладку оборудования и обучение персонала, что является неотъемлемыми условиями любого контракта. Закупить аппаратно-программные комплексы отдельно от флюорографа невозможно, поскольку при таких условиях невозможно ввести флюорограф в эксплуатацию, провести обучение персонала, и обеспечить дальнейшую работу, кроме того каждый производитель оборудования имеет свое специализированное программное обеспечение, отличное от других производителей.

В решении УФАС России по РО указало на то, что согласно регистрационному удостоверению, в составе оборудования не указан ни ноутбук, ни системный блок, что свидетельствует о том, что закупка подобных товаров одной процедурой является искусственным укрупнением лота. 

Суд не соглашается с указанным утверждением, поскольку в регистрационном удостоверении № ФСР 2012/13971 указано «Кабинет рентгенографический подвижной «КРП-УР» в комплектации. В приложении к регистрационному удостоверению в пункте 1 значится цифровой рентгенодиагностический комплекс «ЦРДК-УР». Данный комплекс состоит из целого ряда составляющих, которые указаны в техническом задании заказчика, в том числе и аппаратно-программный комплекс с двумя АРМ.

Суд установил, что Заказчиком закупается не просто медицинское изделие (флюорограф), а передвижные диагностические медицинские комплексы на базе шасси автомобиля, оснащенные цифровыми флюорографами, которые позволяли бы оказывать медицинскую помощь населению вне медицинской организации.

Передвижной медицинский комплекс с флюорографом должен обеспечивать медицинским работникам возможность осуществлять углубленный, расширенный анализ медицинских изображений со специальными функциями, делать заключения по выполненным флюорограммам, вести базы данных, для чего необходимо оснащение рабочих мест указанным программным обеспечением.

В части, касающейся предустановленного программного обеспечения Windows, необходимо отметить, что при проведении сравнительного анализа закупаемого медицинского оборудования трех российских производителей все трое в ответах на запрос технических характеристик в качестве базового программного обеспечения компьютерной техники, на которую устанавливается специализированное программное обеспечение АРМ, указали Windows, в связи с чем данный параметр был усреднен в виде формулировки «MS Windows 7 или выше», при этом данному требованию соответствовали все три производителя.

Комиссия УФАС России по РО считает, что Заказчик нарушил часть 1 статьи  64 Федерального закона №44-ФЗ, включив в Техническое задание требования к наличию Программы базы данных: Ввод и хранение данных о пациентах: ФИО, дата рождения, пол, адрес, серия и № страхового полиса, страховая компания, адрес места работы и профессия: вид, дата, время и параметры обследования; - Формирование данных обследования с сохранением изображений, даты и названия обследования, автоматически определяемой эффективной дозы, причины обращения, диагноза и рентгенологического заключения; - Возможность архивирования данных обследований; - Возможность передачи данных обследований с использованием средств телекоммуникаций; - Печать изображений и сопровождающей информации; - Просмотр изображений из архива, в т.ч. за определенный период; - Формирование данных обследования пациента; Автоматическое составление: - список пациентов (за определенный период) (пункт 6.2.13 Технического задания), и наличию Программы просмотра и обработки изображений: - просмотр изображений в режимах: фиксированный масштаб, фиксированная область, строгая подгонка; - коэффициент масштабирования от 0,05 до 16 раз; -оптимизация яркости и контраста (все изображения, только выбранная область, по гистограмме); - обработка изображения; - пороговое шумопонижение и сглаживание; - рельефное изображение (резкость); - выполнение преобразований «позитив-негатив»; - построение гистограммы; - возможность выбора на изображении прямоугольной или произвольной области. Измерение: - линейных размеров (ширина, высота прямоугольной области и длина незамкнутого контура); - площади прямоугольной области;- статистика: среднее, среднеквадратичное отклонение, минимум и максимум по области или контуру; - измерение по гистограмме для области (пункт 6.2.14 Технического задания).

В решении указано, что требуемое ПО не является операционными системами, без которых начало использования компьютерной техники невозможно, а также, что поставка компьютерного оборудования и установка ПО не находятся между собой в такой технологической и функциональной взаимосвязи, при которой неизбежно должны закупаться вместе.

Данное утверждение суд признает несостоятельным, поскольку функционирование флюорографа, как и любого другого современного рентгенодиагностического оборудования, без наличия аппаратно-программного комплекса в виде АРМов лаборанта и врача (то есть фактически инструментов управления оборудованием) технически и логически невозможно. 

Для установки на любую компьютерную технику специализированого программного обеспечения для управления рентгенодиагностическим комплексом и обработки изображений требуется предустановка какой-либо базовой операционной системы. Описанная функциональная и технологическая взаимосвязь флюорографической установки и аппаратно-программного комплекса полностью исключает возможность раздельной закупки данного оборудования.

На участие в электронном аукционе № 158200001319000587 подана одна заявка, в первой части которой указано наименование товара, наименование производителя, год выпуска, но отсутствовала часть конкретных показателей товара. В адрес министерства здравоохранения Ростовской области поступило письмо ЗАО «Уралрентген» от 04.06.2020 № 219/1, в котором подтверждалось, что данная организация приняла участие в электронном аукционе 158200001319000587, но в связи с технической ошибкой в заявке, отправленной на площадку rts-tender, исчезли пункты с 1.25 по 6.2.7 (три страницы) и прикладывались в полном объеме конкретные показатели товара. Указанные характеристики соответствовали требованиям аукционной документации. Учитывая изложенное, протоколом рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе от 05.06.2020, в соответствии с частью 1 статьи 71 Федерального закона № 44-ФЗ, принято решение о заключении контракта с единственным участником - ЗАО «Уралрентген».

Таким образом, суд соглашается с выводом заявителя о том, что единственная заявка участника аукциона соответствовало требованиям статьи 66 Федерального закона №44-ФЗ и в действиях аукционной комиссии отсутствовало нарушение части 4 статьи 67 Федерального закона № 44-ФЗ.

Судом установлено, что формирование аукционной документации осуществлялось на основе анализа предложений трех производителей ООО НПО «Инвариант» от 05.04.2019 № 31 - «Комплекс передвижной флюорографический «КПФ-INVARIANT» на базе автомобильного шасси Hyundai HD с аппаратом флюорографическим цифровым (РУ № РЗН 2015/2939 от 11 августа 2015), ООО Завод медицинского оборудования «Тандем» от 09.04.2019 № 29 - кабинет рентгенографический подвижной «КРП-ТАНДЕМ с флюорографом цифровым малодозовым «Альфа 2 К» (ТУ 9451-016-10245553-2014) на шасси автомобиля Камаз-4308 (4x2), ЗАО «Уралрентген» от 01.04.2019 - комплекс диагностический подвижной на базе шасси автомобиля, оснащенный флюорографом цифровым (Кабинет рентгенографический подвижной «КРП-УР» по ТУ 9442-003-63188370-2012, производства ЗАО «Уралрентген», Россия (РУ № ФСР 2012/13971 от 02 ноября 2012).

В предложениях трех производителей указывалось на наличие в их товаре всех параметров, указанных в техническом задании, в том числе и тех (по мнению УФАС по РО), которые включены в один лот и технологически и функционально не взаимосвязаны. 

Вывод УФАС России по РО о том, что Заказчиком незаконно включены в один лот ноутбук, рабочий стол, кресло поворотное, системный блок, принтер лазерный, которые функционально и технологически не связаны с медицинским изделием (флюорографом) является необоснованным, поскольку рентгенодиагностический комплекс «ЦРДК-УР» является единым комплексом и приобретение комплектующего оборудования по отдельности невозможно.

Указанное подтверждает и то, что сформированное техническое задание не ограничивало конкуренцию в рамках Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а предоставляло потенциальную возможность принять участие в проводимом аукционе.

Вывод выводы также подтверждаются паспортами, руководствами по эксплуатации на цифровые рентгенодиагностические комплексы, а также информацией, находящейся в свободном доступе в сети интернет.

Согласно части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Оценив в совокупности по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все представленные в дело доказательства, суд приходит к выводу о том, что Комиссией УФАС России по Ростовской области принято решение от 22.10.2020 по делу №061/06/99-2071/2020, не соответствующее действующему законодательству в области закупок для государственных и муниципальных нужд, тем самым данное решение нарушает права и законные интересы министерства, в связи с чем, требования министерства являются обоснованными и подлежат удовлетворению. 

Распределение судебных расходов между сторонами регламентировано статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В силу пункта 1 данной статьи судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Поскольку министерство в силу подпункта 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от уплаты государственной пошлины, суд не рассматривает вопрос о распределении судебных расходов.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области от 22.10.2020 по делу №061/06/99-2071/2020, как не соответствующее Федеральному закону от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции. 

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Ростовской области в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, а также в кассационном порядке в соответствии с главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья          Л.Н. Паутова