ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-13929/2021

г. Челябинск

29 октября 2021 года

Дело № А76-10396/2021

 

Резолютивная часть постановления объявлена 28 октября 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 октября 2021 года.

 

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: 

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В., 

судей Арямова А.А., Скобелкина А.П., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.08.2021 по делу № А76-10396/2021.

В  судебном заседании приняли участие представители:

муниципального казенного учреждения «Городская среда» - ФИО2 (доверенность от 31.12.2020, диплом),

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области – ФИО3 (доверенность от 15.01.2021, диплом),

администрация города Челябинска – ФИО4 (доверенность от 09.06.2020, диплом),

комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска – ФИО4 (доверенность от 07.06.2021, диплом),

общества с ограниченной ответственностью «Лама» - ФИО5 (директор, решением от 15.01.2021 № 10, паспорт).

 

Муниципальное казенное учреждение «Городская среда» (далее – заявитель, МКУ «Городская среда») обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным и отмене предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – заинтересованное лицо, Челябинское УФАС России, антимонопольный орган) от 12.03.2021 № 07-07/21 о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, выразившиеся в непринятии мер по демонтажу стоянки транспортных средств, расположенных по адресу: ул. Набережная, д. 12А/1 в Калининском районе г. Челябинска.

Судом первой инстанции в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - КУИиЗО г. Челябинска); администрация города Челябинска (далее - Администрация); управление развития и благоустройства городской среды города Челябинска (далее - Управление); индивидуальный предприниматель ФИО6 (далее - ИП ФИО6); общество с ограниченной ответственностью «Лама» (далее - ООО «Лама»).

Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены, предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 12.03.2021 № 07-07/21 признано недействительным.

Челябинское УФАС России, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что работа по выявление и демонтажу самовольно установленных нестационарных объектов  в силу законодательного регулирования является обязанностью органа местного самоуправления, его структурных подразделений, созданных им муниципальных учреждений. Отсутствие порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов  само по себе не является основанием для неосуществления демонтажа указанных объектов, поскольку является обязанностью в рамках решения вопросов местного самоуправления городского округа. Полагает, что на дату составления акта в отношении спорного нестационарного объекта  уполномоченным на определение срока, в который должен быть демонтирован объект, являлся именно заявитель. Сроки демонтажа определяются МКУ «Городская среда» в соответствии с приказом от 16.12.2019 № 1623. Срок демонтажа не зависел от новой редакции Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов  на территории города Челябинска, утвержденным решением Челябинской городской Думы от 05.09.2013 № 45/1. Фактически Решением Челябинской городской Думы от 05.09.2013 № 45/1 определен порядок демонтажа нестационарных объектов. Предупреждением только установлен факт неисполнения учреждением обязанности по демонтажу нестационарного объекта  в течение длительного времени. ИП ФИО6 ввиду бездействия органа местного самоуправления по неосуществлению монтажа незаконного установленного и эксплуатируемого нестационарного объекта  получила возможность в течение длительного времени осуществлять предпринимательскую деятельность без законных оснований.

 В представленном отзыве заявитель ссылался на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

26.10.2021 в  суда апелляционной инстанции от ООО «Лама» поступило ходатайство о вынесении частного определения в отношении ИП ФИО6, должностных лиц «Городская среда», Администрации города Челябинска. Мотивированное  наличием в материалах дела доказательств незаконного использования предпринимателем земельного участка, что свидетельствует о наличии причинения вреда предпринимателем интересам города Челябинска при преступном бездействии должностных лиц Администрации города Челябинска, МКУ «Городская среда».

Протокольным определением от 28.10.2021 рассмотрер мнение ООО «Лама» о вынесении частного определения.

Из буквального толкования части 1 статьи 188.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что вынесение частного определения является правом суда.

В части 4 статьи 188.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что в случае, если при рассмотрении дела арбитражный суд обнаружит в действиях лиц, участвующих в деле, иных участников арбитражного процесса, должностных лиц или иных лиц признаки преступления, копия частного определения арбитражного суда направляется в органы дознания или предварительного следствия.

Из содержания данной нормы следует, что вынесение частного определения направлено на устранение нарушений законности органами публичной власти, должностными и иными лицами, при этом принятие указанного судебного акта является правом, а не обязанностью суда.

Таким образом, при вынесении частного определения суд должен установить фактические обстоятельства, в рамках которых тем или иным лицом допущено нарушение законодательства. Частное определение выносится в случае выявления при рассмотрении спора нарушения законов и иных нормативных правовых актов в деятельности организации, государственного органа, органа местного самоуправления и иного органа, должностного лица или гражданина.

Частное определение суд выносит по своей инициативе при выявлении случаев, требующих устранения нарушения законодательства Российской Федерации государственным органом, органом местного самоуправления, иными органами, организациями и лицами. Лица, участвующие в деле, не вправе требовать вынесения частных определений и могут лишь обратить внимание суда на наличие обстоятельств, свидетельствующих о необходимости вынесения частного определения. Аналогичная позиция изложена в Определениях Верховного Суда РФ от 28.07.2009 № 16-Г09-24, от 16.06.2009 № 47-Г09-12.

При рассмотрении настоящего спора судом не выяснялись обстоятельства и в материалах дела отсутствуют безусловные доказательства, свидетельствующие о фактическом использовании ИП ФИО6 земельного участка, расположенного по адресу: г. Челябинск, Калининский район, ул. Набережная, д, 12А/1, в связи с чем основания для вынесения частного определения отсутствуют.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, деятельность по осуществлению мероприятий, связанных с демонтажем незаконно размещенных нестационарных объектов, расположенных на земельных участках, являющихся муниципальной собственностью, и земельных участках из земель, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Челябинска регламентировалась Порядком демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденным решением Челябинской городской Думы от 05.09.2013 № 45/1 (далее - Порядок № 45/1).

В соответствии с пунктом 2 Порядка № 45/1 демонтажу подлежат нестационарные объекты, установленные на момент выявления без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов па землю или документов на размещение таких нестационарных объектов.

В силу положений пунктов 3 - 6 Порядка № 45/1 работу по выявлению незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска осуществляет Администрация города Челябинска в лице Управления развития и благоустройства городской среды города Челябинска (далее - Управление), которое составляет акт о выявлении незаконно размещенного нестационарного объекта на территории города Челябинска, вносит указанную информацию в Перечень и направляется в адрес уполномоченного, в том числе на работы по демонтажу незаконно размещенных нестационарных объектов, муниципального учреждения, которое, в свою очередь, планирует и осуществляет демонтаж незаконно размещенных нестационарных объектов в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в ведомственной структуре бюджета города Челябинска по главному распорядителю бюджетных средств - Комитету.

На территории города Челябинска осуществление деятельности по демонтажу незаконно установленных нестационарных объектов возложено на МКУ «Городская среда».

Так, 09.06.2017 принято распоряжение заместителя главы администрации города Челябинска по правовым и имущественным вопросам № 6828 «О создании муниципального казенного учреждения «Городская среда».

18.10.2019 приказом КУИиЗО г. Челябинска № 1331 утверждены изменения в Устав МКУ «Городская среда» (далее - Устав).

В соответствии с пунктом 10 Устава предметом и целями деятельности Учреждения являются оказание муниципальных услуг, выполнение работ и (или) исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах земельных, имущественных отношений, дорожной деятельности в части создания, обеспечения функционирования парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, а также в сфере торговли.

Для достижения названных целей МКУ «Городская среда» в установленном законодательством Российской Федерации порядке, в том числе осуществляет обеспечение монтажа (демонтажа) оборудования, нестационарных объектов на территории города Челябинска в случаях и порядке, установленных законодательством, муниципальными правовыми актами города Челябинска (подпункт 12 пункта 11 Устава).

При осуществлении своей деятельности по демонтажу незаконных нестационарных объектов МКУ «Городская среда» ранее руководствовалась федеральным законодательством, муниципальными правовыми актами города Челябинска и основным нормативным правовым актом, дающим право на заключение контракта и проведение работ по демонтажу - решением Челябинской городской Думы от 05.09.2013 № 45/1 «Об утверждении порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска» (далее - Порядок № 45/1).

Из материалов настоящего дела следует, что Челябинским УФАС России рассмотрено заявление ООО «Лама» о бездействии МКУ «Городская среда», выразившемся в неосуществлении демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов, в частности, платной автомобильной стоянки на территории города Челябинска, расположенной по адресу: Калининский район, ул. Набережная, д, 12А/1 (далее - Стоянка).

Предпринимательскую деятельность посредством размещения Стоянки на данном земельном участке без правоустанавливающих документов осуществляет ИП ФИО6

Основания установления сроков демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов и их изменения определяются МКУ «Городская среда» в соответствии с Приказом от 16.12.2019 № 1623 (далее - Приказ № 1623).

Пункт 1 Приказа № 1623 устанавливает, что демонтаж незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска осуществляется силами МКУ «Городская среда» в срок, не позднее шести месяцев со дня составления акта о выявлении незаконно размещенного нестационарного объекта.

Согласно акту от 11.03.2020 демонтаж стоянки расположенной по адресу: г. Челябинск, Калининский район, ул. Набережная, д, 12А/1 должен быть осуществлен не позднее 11.09.2020. Указанное также отражено в Перечне, размещенном на официальном сайте Администрации (www.cheladmin.ru).

Вместе с тем, на основании распоряжения Правительства Челябинской области от 18.03.2020 № 146-рп «О введении режима повышенной готовности» и подпункта 5 пункта 1 Приказа от 16.12.2019 № 1623 срок демонтажа продлен еще на 3 месяца.

Таким образом, демонтаж спорной Стоянки должен был быть осуществлен до 11.12.2020.

Согласно сведениям, присутствующим в Перечне, размещенном на официальном сайте Администрации (www.cheladmi№.ru), стоянка демонтирована 22.12.2020.

Вместе с тем, в Челябинское УФАС России поступили документы и сведения, свидетельствующие о том, что акт о демонтаже и ликвидации объекта стоянки не соответствует действительности.

Так, в ответе прокуратуры Челябинской области от 20.02.2021 от 21-417-2020 на соответствующее обращение указано, что «Довод о неполном демонтаже ограждения незаконной автостоянки нашел свое подтверждение. Выездной проверкой установлено, что акт о демонтаже и информация МКУ «Городская среда» о ликвидации данного объекта не соответствует действительности (т. 1 л.д. 70-71).

Согласно ответу контрольно-счетной палаты города Челябинска от 12.04.2021 № 06-22/192 при осмотре земельного участка по адресу: г. Челябинск, Калининский район, ул. Набережная, д, 12А/1, установлено, что демонтаж автостоянки выполнен с определенными недостатками. По результатам осмотра составлен Акт от 31.03.2021 № 1, в котором указано, что работы по демонтажу выполнены не в полном объеме. Не демонтированы ржавые металлические стойки ограждения высотой до 30 см и 15 полуразрушенных железобетонных фундаментных блоков с оголенной арматурой, что создает угрозу безопасности жителей города (т. 1 л.д. 56-65).

Кроме того, Управлением 21.01.2021 вновь составлен акт о выявлении незаконной Стоянки по рассматриваемому адресу, что также указывает на недостоверность сведений о полном ее демонтаже.

По мнению Челябинского УФАС России, несмотря на то, что МКУ «Городская среда» демонтирована часть Стоянки, это не исключает обязанность заявителя по осуществлению демонтажа в полном объеме.

Составление нового акта от 21.01.2021 о выявлении размещения незаконной Стоянки фактически приводит к возможности осуществления предпринимателем незаконной деятельности в дальнейшем в течение длительного времени с учетом сроков продления, что ставит данного хозяйствующего субъекта в преимущественное положение по отношению к иным участникам рынка, добросовестно осуществляющим свою предпринимательскую деятельность, и является нарушением пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), то есть, создание дискриминационных условий.

В связи с наличием в бездействии МКУ «Городская среда», выразившемся в неосуществлении демонтажа платной автомобильной стоянки на территории города Челябинска по адресу: Калининский район, ул. Набережная, д, 12А/1, признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции), Челябинское УФАС России на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции 12.03.2021 в отношении заявителя вынесено предупреждение № 07-07/21 о необходимости прекращения такого бездействия, которое содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно: в срок до 12.04.2021 принять меры по демонтажу незаконно размещенного нестационарного объекта платной автомобильной стоянки на территории города Челябинска по адресу: Калининский район, ул. Набережная, д. 12А/1 (т. 1 л.д. 11-16).

Не согласившись с вышеуказанным предупреждением, полагая, что последнее нарушает права и законные интересы заявителя в экономической сфере, с соблюдением срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, МКУ «Городская среда» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что на момент вынесения оспариваемого предупреждения отсутствовал нормативный правовой акт, регламентирующий порядок демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, что исключает возможность МКУ «Городская среда» исполнить требования оспариваемого предупреждения и делает его изначально неисполнимым, Правила № 45/1 в редакции на момент выявления нестационарного объекта, не содержали сроков демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов, нормативный срок установлен только 02.10.2020 с возможностью продления, срок на демонтаж истекал только 02.10.2021, уполномоченный орган вправе самостоятельно определять данную очередность, исходя из сложившейся в определенный момент времени необходимости и технической/финансовой возможности.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в том числе осуществляющим функцию по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства непосредственно и через свои территориальные органы. 

В силу статьи 23 Закона № 135-ФЗ к полномочиям антимонопольного органа отнесено возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства. 

Согласно части 1 статьи 39 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания. 

Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства являются, в том числе, заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства, и обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства (часть 2 статьи 39 Закона № 135-ФЗ). 

По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона (часть 8 статьи 44 Закона № 135-ФЗ).

Частями 2 и 3 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ определено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней (часть 8 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ).

В соответствии со статьей 39.1 Закона № 135-ФЗ Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16 утвержден порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - Порядок № 57/16).

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, и сохраняющем силу Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 № 18403/13, предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам, как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу о нарушении антимонопольного законодательства в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона № 135-ФЗ.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ и Порядка № 57/16, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Таким образом, оспариваемое заявителем предупреждение вынесено антимонопольным органом в порядке и в пределах полномочий, предоставленных Законом № 135-ФЗ и Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331.

Как следует из материалов  дела, основанием для выдачи оспариваемого предупреждения послужили выводы антимонопольного органа о нарушении МКУ «Городская среда» положения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2), создание дискриминационных условий (пункт 8).

В пункте 7 статьи 4 Закона определено, что конкуренцией является соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. При этом признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Для квалификации действий субъекта права применительно к части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативно-правовым положениям и совершенные им действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, то есть соперничества на значимом, определенном товарном рынке, в сферы обращения определенного товара (работ, услуг) либо взаимозаменяемых товаров (работ, услуг).

Под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в пункте 35 постановления Пленума от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее – Постановление № 2), антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий: условий доступа на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

При проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

Из оспариваемого предупреждения от 12.03.2021 № 07-07/21 следует, что основанием для вывода о создании МКУ «Городская среда» дискриминационных условий послужило отсутствие со стороны учреждения демонтажа незаконно размещенного нестационарного объекта, что позволило индивидуальному предпринимателю в отсутствие на то оснований использовать муниципальный земельный участок.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон № 381-ФЗ).

В силу части 1  статьи 10 Закона № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. 

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона № 381-ФЗ).

Исходя из положений подпункта 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ), части 1 статьи 3 и части 1 статьи 6 Закона № 381-ФЗ отношения в области торговой деятельности регулируются законодательством Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Законом № 381-ФЗ.

Таким образом, законодатель установил особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов, допустив размещение указанных объектов без предоставления земельных участков и установления сервитута на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Такое использование земельн6ых участков возможно только в  порядке, установленном законодательством для получения права на размещение нестационарного объекта.

Судом первой инстанции и сторонами не оспаривается, что размещение нестационарного объекта (стоянка, расположенная по адресу: г. Челябинск, Калининский район, ул. Набережная, д, 12А/1) являлось незаконным, в схему размещения не был включен, в связи с чем подлежало демонтажу.

Согласно акту от 11.03.2020 демонтаж стоянки расположенной по адресу: г. Челябинск, Калининский район, ул. Набережная, д, 12А/1 должен быть осуществлен не позднее 11.09.2020. Указанное также отражено в Перечне, размещенном на официальном сайте Администрации (www.cheladmin.ru).

Суд первой инстанции пришел к выводу, что на момент выдачи оспариваемого предупреждения отсутствовал установленный нормативным правовым актом  порядок демонтажа нестационарного объекта, что исключало возможность его исполнения, а на момент выявления нестационарного объекта, несмотря на наличие обязанности у учреждения демонтировать нестационарный объект, отсутствовал установленный муниципальными правовыми актами нормативный срок демонтажа, что не позволяет сделать вывод о бездействии МКУ «Городская среда», влекущего возможность создания дискриминационных условий.

В соответствии с пунктом 11 Устава МКУ «Городская среда» для достижения целей создания МКУ «Городская среда», учреждение в установленном законодательством Российской Федерации порядке, в том числе осуществляет обеспечение монтажа (демонтажа) оборудования, нестационарных объектов на территории города Челябинска в случаях и порядке, установленных законодательством, муниципальными правовыми актами города Челябинска.

Таким образом, на учреждение, как и на любого участника правоотношений, складывающихся в соответствующей сфере, возложена обязанность руководствоваться нормативными правовыми актами: законодательство и муниципальные правовые акты города Челябинска, в связи с чем следует признать обоснованным вывод суда первой инстанции об исключении из правового регулирования уставной деятельности приказ КУИиЗО г. Челябинска от 16.12.2019 № 1623, устанавливавшего срок демонтажа - не позднее шести месяцев со дня составления акта о выявлении незаконно размещённого нестационарного объекта.

На момент выявления спорного нестационарного объекта Правила № 45/1 (в редакции, действующей до 02.10.2020) не устанавливали конкретных сроков демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов. 

Так, пунктом 6 Правил № 45/1 (в редакции, действующей до 02.10.2020) Муниципальное учреждение планирует и осуществляет демонтаж незаконно размещенных нестационарных объектов в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в ведомственной структуре бюджета города Челябинска по главному распорядителю бюджетных средств - Комитету. 

Сроки планируемого демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов вносятся муниципальным учреждением в Перечень.

Таким образом, при определении сроков демонтажа нестационарного объекта МКУ «Городская среда» исходило из поступлений бюджетных денежных средств, следовательно, в отсутствие поступления денежных средств 6-месячный срок демонтажа мог быть и не соблюден, что с учетом порядка финансирования учреждения не может ставиться ему в вину.

Следует отметить, что вопреки доводам апелляционной жалобы, в обжалуемом судебном акте не приведены выводы об отсутствии у МКУ «Городская среда» обязанности по демонтажу нестационарного объекта, наличие такой обязанности не отрицается и самим учреждением. Между тем, антимонопольный орган не учитывает, что учреждение свою деятельность осуществляет в рамках поступающих бюджетных ассигнований, доказательства, свидетельствующие о наличии признаков бездействия при реально существующей возможности исполнить обязанность и полностью демонтировать нестационарный объект в определенный срок при отсутствии до определенного момента как такового срока исполнения обязанности, антимонопольным органом не приведено.  

Судом первой инстанции установлено, что по состоянию на 26.02.2021 КУИиЗО города Челябинска и Управлением выявлено 2452 незаконно размещенных нестационарных объекта различных наименований, собственники которых не установлены. При отсутствии установленной нормативным правовым актом очерёдности демонтажа незаконно установленных нестационарных объектов и при ограниченном финансировании из бюджета данных мероприятий органы местного самоуправления в лице уполномоченных лиц имеют право самостоятельно определять данную очерёдность, исходя из сложившейся в определённый момент времени необходимости и технической/финансовой возможности.

Со 02.10 2020 пунктом 6 Правил № 45/1 (в редакции решения Челябинской городской Думы от 29.09.2020 № 12/3) установлено, что Муниципальное учреждение планирует и осуществляет демонтаж незаконно размещенных нестационарных объектов, мероприятия, направленные на обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение отходов незаконно размещенных нестационарных объектов, в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в ведомственной структуре расходов бюджета города Челябинска по главному распорядителю бюджетных средств - Комитету. 

Мероприятия по демонтажу нестационарных объектов на территории города Челябинска осуществляются в срок, не позднее 6 месяцев со дня составления акта о выявлении незаконно размещенного нестационарного объекта. 

При этом, указанный срок может быть продлен на 6 месяцев при отсутствии материально-технического оснащения, отсутствии специальной техники, необходимой для осуществления демонтажа муниципальным учреждением, а также при проведении закупки товаров, работ, услуг в соответствии Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» для осуществления демонтажа.

В соответствии с частью 1 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. 

В силу части 2 статьи 47 Закона № 131-ФЗ муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). 

Согласно пункту 7 решения Челябинской городской Думы от 29.09.2020 № 12/3 (которым внесены изменения в пункт 6 Правил № 45/1 и установлен шестимесячный срок на демонтаж незаконно установленного нестационарного объекта) настоящее решение вступает в силу со дня его официального опубликования. 

Решение Челябинской городской Думы от 29.09.2020 № 12/3 официально опубликовано в газете «Вечерний Челябинск» № 75, 02.10.2020 и размещено на официальном сайте Челябинской городской Думы http://www.chelduma.ru.

Поскольку процедурная норма, исключающая пробел в регулировании порядка демонтажа, вступила в действие со 02.10.2020, то следует согласиться с выводом суда первой инстанции, что обязанность демонтировать именно в течение шести месяцев платную автостоянку по адресу: г. Челябинск, Калининский район, ул. Набережная, д, 12А/1, в порядке, установленном Правилами № 45/1, возникла у МКУ «Городская среда» только со 02.10.2020.

При этом, пунктом 6 Правил № 45/1 (в редакции решения Челябинской городской Думы от 29.09.2020 № 12/3) установлено, что указанный срок может быть продлен на 6 месяцев при отсутствии материально-технического оснащения, отсутствии специальной техники, необходимой для осуществления демонтажа муниципальным учреждением, а также при проведении закупки товаров, работ, услуг в соответствии Федеральным законом от 05.04.2013 № 44- ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» для осуществления демонтажа.

Таким образом, неисполнение в установленный срок обязанности по демонтажу при непредставлении доказательств отсутствия материально-технического оснащения, отсутствии специальной техники, необходимой для осуществления демонтажа муниципальным учреждением, и будет образовывать незаконное бездействие МКУ «Городская среда».

Также на момент вынесения оспариваемого предупреждения отсутствовало нормативное регулирование порядка демонтажа ввиду принятия решения Челябинской городской Думы от 16.02.2021 № 16/31, которым действующий порядок демонтажа от 05.09.2013 № 45/1 «Об утверждении порядка демонтажа незаконно разметенных нестационарных объектов на территории города Челябинска» отменён с 01.03.2021.

Новый порядок демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска утверждён решением Челябинской городской думы 30.03.2021 № 17/8 (далее – Порядок № 17/8). 

При этом пункты 7, 8, 9, 12, 13 Порядка № 17/8 вступают в силу с 15.04.2021. 

Следовательно, в момент вынесения Челябинским УФАС России оспариваемого предупреждения от 12.03.2021 № 07-07/21 и до окончания срока принятия мер по демонтажу незаконно размещенного нестационарного объекта - платной автомобильной стоянки на территории города Челябинска по адресу: Калининский район, ул. Набережная, д. 12А/1 (до 12.04.2021 – установлен оспариваемым предупреждением) отсутствовал нормативный правовой акт, регламентирующий порядок демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска

Доводы антимонопольного органа сводятся к наличию у МКУ «Городская среда» обязанности по демонтажу нестационарного объекта, что не оспаривается, однако, приводя соответствующие доводы, Управление не учитывает необходимость действий заявителя в соответствии с установленными процедурными нормами, отсутствием в определенные периоды времени нормативного регулирования сроков демонтажа нестационарных объектов.

На основании изложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Поскольку доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с судебным актом, но не содержат достаточных фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения. 

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 20.08.2021 по делу № А76-10396/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

 

Председательствующий судья                                              Е.В. Бояршинова

 

Судьи                                                                                           А.А. Арямов

 

                                                                                                                А.П. Скобелкин