АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190000

http://fasszo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

06 октября 2022 года

Дело №

А56-46205/2021

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Алешкевича О.А., Аникиной Е.А.,  

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области ФИО1 (доверенность от 19.01.2022 № 01/7), ФИО2 (доверенность от 28.12.2021 № 01/66), от Администрации муниципального образования «Вистинское сельское поселение» Кингисеппский муниципальный район Ленинградской области ФИО3 (доверенность от 06.06.2022),

рассмотрев 05.10.2022 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.03.2022 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2022 по делу № А56-46205/2021,

                                                у с т а н о в и л:

Администрация муниципального образования «Вистинское сельское поселение» Кингисеппский муниципальный район Ленинградской области, адрес: 188477, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, адрес: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д. 3, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее - УФАС, Управление) от 19.02.2021 по делу № 047/01/17.1-21/2020 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 19.02.2021 по тому же делу. 

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью «Мир Техники», адрес: 196601, Санкт-Петербург, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – ООО «Мир Техники», Общество) и ФИО4 (ликвидатор ООО «ФинПроектКонсалтинг»).

Решением суда от 10.03.2022, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 24.05.2022, заявленные требования удовлетворены, оспариваемые решение и предписание признаны незаконными.

В кассационной жалобе УФАС просит указанные судебные акты отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права (требования антимонопольного и гражданского законодательства) и неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела. Податель жалобы настаивает на том, что заключение между сторонами Дополнительного соглашения от 01.05.2017 к договору от 01.05.2014 № 01/03/14 не соответствует,  установленным к договорам аренды объектов теплоснабжения, требованиям Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Закон № 190-ФЗ), Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О концессионных соглашениях» (далее - Закон о концессионных соглашениях) и нарушает положения части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), как заключенное вне рамок конкурентной процедуры, по истечении срока действия установленной преференции на три года. По мнению Управления, означенные обстоятельства привели к тому, что заключение Дополнительного соглашения, при отсутствии волеизъявления сторон на заключение концессионного соглашения, по сути, означают бессрочное действие договора аренды от 01.05.2014 № 01/03/14. Податель жалобы обращает внимание на свое несогласие о несоблюдение срока давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства (статья 41.1 Закона № 135-ФЗ), а равно на невменение Администрации оспариваемым решением нарушения порядка заключение вышепоименованного Дополнительного соглашения.

В судебном заседании представители УФАС поддержали доводы жалобы, а представитель Администрации с доводами жалобы не согласились по основаниям, изложенным в отзыве.

ФИО4 и ООО «Мир Техники», надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, своих представителей в суд не направили. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке. 

Как видно из материалов дела и установлено судами,  07.11.2013 УФАС по Ленинградской области, учитывая недопустимость прекращения предоставления услуг теплоснабжения населению и в целях охраны здоровья граждан, приняло решение о даче согласия на предоставление муниципальной преференции ООО «Мир Техники» путем передачи в аренду муниципального имущества сроком на три года без проведения торгов. 

Во исполнение названного решения, 01.05.2014 Администрацией с ООО «Мир Техники» заключен договор № 01/03/14 аренды муниципальных объектов теплоснабжения муниципального образования «Вистинское сельское поселение» в целях осуществления деятельности по производству, передаче, распределению и сбыту тепловой энергии потребителям муниципального образования «Вистинское сельское поселение» (далее - Договор). 

Предмет Договора: котельная № 20 (назначение – нежилое, 1-этажный, общая площадь 259 кв.м, инв № 753, лит. А, А1, А2, адрес объекта: Ленинградская обл., Кингисеппский р-н, Вистинское с.п., 

<

...>, кадастровый или условный номер 47-78-18/031/2010-109) и котельная № 21 (назначение – нежилое, общая площадь 177,8 кв.м, инв.№ 1878, лит. А, А1, адрес объекта: Ленинградская обл., Кингисеппский р-н, Вистинское с.п., д. Вистино, д. б/н, кадастровый или условный номер 47-47-18/0452011-212). Перечень передаваемого в рамках Договора оборудования, их характеристики указаны в Приложении № 1 и № 2 к Договору, являющимся его неотъемлемой частью. 

В соответствии с пунктом 7.1 Договора срок его действия устанавливается на период с 01.05.2014 до 01.05.2017. 

По истечении срока действия договора, 01.05.2017 между Администрацией и ООО «Мир Техники» без проведения торгов подписано Дополнительное соглашение к Договору от 01.05.2014 № 01/03/14, согласно положениям которого стороны договорились считать Договор продленным на срок до момента заключения концессионного соглашения по объектам аренды в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации. При этом, согласно Программе комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры МО «Вистинское сельское поселение» Кингисеппского района ЛО на период 2015-2029 годы и Схеме теплоснабжения МО Вистинское сельское поселение МО Кингисеппский муниципальный район ЛО до 2030 года в качестве единой теплоснабжающей организации Вистинского сельского поселения определено ООО «Мир Техники». 

В УФАС поступило обращение ООО «ФинПроектКонсалтинг» (вх. №1412 от 10.02.2020) содержащее информацию о признаках нарушения в указанных выше действиях Администрации норм действующего антимонопольного и гражданского законодательства. 

Приказом УФАС по Ленинградской области от 06.08.2020 № 310 в отношении Администрации возбуждено производство по делу № 047/01/17.1-21/2020, по итогам рассмотрения которого 19.02.2021 вынесено решение по делу № 047/01/17.1-21/2020 о нарушении Администрацией части 1 статьи 17.1 Закона № 135-ФЗ и предписание от этой же даты, которым в целях недопущения срыва отопительного сезона, с учетом выводов содержащихся в решении, установлено в срок до 01.09.2021 прекратить нарушение части 1 статьи 17.1 Закона № 135-ФЗ в части заключения Дополнительного соглашения без проведения конкурсов или аукционов, для чего принять меры по возврату в казну муниципального образования вышепоименованных котельных № 20 и                  № 21, предоставленных ранее по Договору от 01.05.2014 № 01/03/14.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Администрация обратилась в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и, констатировав наличие у ООО «Мир Техники» статуса единой теплоснабжающей организации Вистинского сельского поселения, пришли к выводу о принятии УФАС оспариваемого решения за сроками давности, определенными статьей 41.1 Закона о защите конкуренции, что явилось основанием для признания решения и вынесенного на его основании предписания, недействительными. 

Основанием для означенного вывода судов послужило следующее.

В силу статьи 41.1 Закона № 135-ФЗ дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства – со дня окончания нарушения или его обнаружения.

В случае, если по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, истекли сроки давности, предусмотренные статьей 41.1 настоящего Федерального закона антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела (пункт 5 части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции).

Причиной принятия УФАС решения и выдачи предписания послужило истечение трехлетнего срока предоставленной антимонопольным органом преференции по Договору от 01.05.2014 № 01/03/14 и непроведение Администрацией конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении муниципальных объектов теплоснабжения муниципального образования «Вистинское сельское поселение» (котельных № 20 и № 21). 

По мнению Управления, путем заключения Дополнительного соглашения, произошла фактическая передача означенного имущества без торгов ООО «Мир Техники» на неопределенный срок - до заключения концессионного соглашения по итогам торгов. 

Суды, указав на отсутствие правовых оснований считать вмененное Администрации нарушение длящимся, сочли, что выявленное нарушение антимонопольного законодательства является совершенным (оконченным) с момента подписания Дополнительного соглашения к договору аренды, т.е. - 01.05.2017. Как следствие, сделали вывод, что оспариваемые решение и предписание от 19.02.2021 приняты антимонопольным органом по истечении трех лет со дня совершения вменяемого нарушения. 

Как таковая, существенность нарушения трехлетнего срока оценена судами со ссылкой на постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (пункт 53) исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны для лица, обратившегося в суд, а также возможного влияния допущенных нарушений на исход дела.

       Суд округа полагает, что судами сделан ошибочный вывод о пропуске УФАС срока, предусмотренного статьей 41.1 Закона о защите конкуренции (в отношении оценки Договора от 01.05.2014 № 01/03/14, во взаимосвязи с условиями Дополнительного соглашения от 01.05.2017 и фактическими обстоятельствами, подтверждающими продолжающуюся эксплуатацию ООО «Мир Техники» переданных объектов), в виду того, что рассматриваемое в настоящем деле нарушение антимонопольного законодательства является длящимся и не было окончено на момент вынесения оспариваемых решения и предписания.

       Аналогичная позиция изложена в Определении Верховного Суда РФ от 06.04.2022 № 310-ЭС20-18676.

       Следует отметить, что правомерность вменения Администрации нарушения части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции (соответствующую квалификацию и выводы УФАС по названному вопросу) предметом судов не являлась. 

       Между тем, суд округа отмечает, что переход права владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, минуя конкурентные процедуры, возможен только по основаниям, указанным в статье 17.1 Закона № 135-ФЗ.

        В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением случаев, установленных данной статьей. 

Суды установили у ООО «Мир Техники» статус единой теплоснабжающей организации Вистинского сельского поселения и то, что после истечения трехлетнего срока действия Договора от 01.05.2014 № 01/03/14, торги по передаче спорного имущества не проводились, концессионное оглашение не заключалось. Администрация и Общество данный факт не отрицают.

Согласно пункту 1 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

В силу пункта 2 статьи 125 и пункта 2 статьи 215 названного Кодекса от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Пунктом 3 статьи 215 ГК РФ установлено, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом.

Согласно абзацу пятому пункта 1 статьи 216 этого же Кодекса право хозяйственного ведения относится к вещным правам лиц, не являющихся собственниками имущества.

В силу статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

При этом из норм, содержащихся в статье 51 Закона № 131-ФЗ и статье 209 ГК РФ, следует, что собственник вправе совершать в отношении принадлежащего ему имущества действия, не противоречащие закону и иным правовым актам, в том числе соблюдать установленные этими законами и нормативными актами ограничения.

В частности, такие ограничения установлены Законом № 190-ФЗ.

В силу части 1 статьи 28.1 Закона № 190-ФЗ передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.

На основании части 5 статьи 28.1 Закона № 190-ФЗ договоры аренды объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются по результатам проведения конкурсов на право заключения этих договоров в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей и на условиях, указанных в конкурсной документации и в заявках на участие в таких конкурсах, поданных участниками торгов, с которыми заключаются эти договоры, за исключением случая, предусмотренного статьей 28.5 Закона о теплоснабжении.

Согласно части 1 статьи 13 Закона № 115-ФЗ концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 данного закона.

В соответствии с позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 24 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 12.07.2017, в тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Как видно из материалов дела, основанием для принятия УФАС решения и выдачи предписания послужило истечение трехлетнего срока предоставленной антимонопольным органом преференции по Договору от 01.05.2014 № 01/03/14, непроведение Администрацией конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении муниципальных объектов теплоснабжения муниципального образования «Вистинское сельское поселение» (котельных                № 20 и № 21) и фактическая передача означенного имущества без торгов ООО «Мир Техники» на неопределенный срок, путем заключения Дополнительного соглашения от 01.05.2017. 

По мнению Управления, поскольку рынок получения права владения и (или) пользования муниципальным имуществом по общему правилу является конкурентным, а предоставление права пользования объектами теплоснабжения обуславливает получение возможности доступа на рынок теплоснабжения в границах присоединенных сетей на территории соответствующего муниципального образования, то для ООО «Мир Техники», которому объекты переданы без проведения торгов, были созданы преимущественные условия в получении муниципального имущества в пользование, что лишает иных лиц, занимающихся аналогичной хозяйственной деятельностью, возможности получить права на эти объекты в порядке, предусмотренном статьей 28.1 Закона № 190-ФЗ.

Суд округа отмечает, что достижение целей обеспечения населения и организаций услугами теплоснабжения не исключает необходимости соблюдения требований статьи 28.1 Закона № 190-ФЗ, которой определен особый порядок распоряжения централизованными системами теплоснабжения, находящимися в муниципальной собственности, в целях обеспечения равного доступа для всех заинтересованных лиц к государственному или муниципальному имуществу, предназначенному для теплоснабжения, и выбора наиболее эффективного правообладателя.

Для квалификации соответствующих нарушений антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде передачи без торгов муниципальных объектов теплоснабжения, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и соответствующими наступившими (фактическими) либо возможными негативными последствиями.

В настоящем деле вопрос о необходимости проведения Администрацией конкурентных процедур, правомерности продолжения договорных отношений посредством заключения Дополнительного соглашения и т.д., а равно наличия организаций, имеющих возможность обеспечить надлежащую эксплуатацию объектов теплоснабжения муниципального образования «Вистинское сельское поселение» (т.е. анализ состояния конкуренции на товарном рынке) в судебных актах не исследовался, однако означенный вопрос имеет существенное значение для правильного разрешения антимонопольного спора.

Принимая во внимание изложенное, выводы, содержащиеся в обжалуемых судебных актах, не соответствуют имеющимся в деле доказательствам, при рассмотрении настоящего дела не установлены все фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для принятия правильного решения по существу. По делу требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств. При указанных недостатках решение суда первой инстанции нельзя оставить в силе. Суд кассационной инстанции                     не вправе устанавливать обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора по существу (статья 286, часть 2 статьи 287 АПК РФ), поэтому необходимо новое рассмотрение дела в суде первой инстанции (пункт 3 части 1 статьи 287 АПК РФ).

При новом рассмотрении дела суду надлежит повторно сформировать предмет доказывания, полно, всесторонне и объективно установить все значимые обстоятельства дела, оценить представленные участниками спора доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, после чего принять законное и обоснованное решение и распределить судебные расходы.

         Руководствуясь статьей 286, пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд                   Северо-Западного округа

                                                  п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.03.2022 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2022 по делу № А56-46205/2021 отменить. 

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города               Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

 

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

О.А. Алешкевич

Е.А. Аникина