ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А22-1747/2016

04 декабря 2017 года

г. Ессентуки

Резолютивная часть постановления объявлена 27 ноября 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 04 декабря 2017 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Казаковой Г.В.,

судей: Егорченко И.Н., Марченко О.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Калмыкия апелляционные жалобы Министерства здравоохранения Республики Калмыкия и Министерства финансов Республики Калмыкия на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 16.08.2017 по делу № А22-1747/2016 (судья Джамбинова Л.Б.)

по заявлению Министерства здравоохранения Республики Калмыкия (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия, Министерству финансов Республики Калмыкия

о взыскании убытков (выпадающих доходов), в размере 4 254 474 рубля 24 копейки,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора:

Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия;

бюджетное учреждение Республики Калмыкия «Приютненская районная больница»;

бюджетное учреждение Республики Калмыкия «Малодербетовская районная больница»;

бюджетное учреждение Республики Калмыкия «Юстинская районная больница»;

бюджетное учреждение Республики Калмыкия «Сарпинская районная больница»;

-бюджетное учреждение Республики Калмыкия «Яшалтинская районная больница»;

-бюджетное учреждение Республики Калмыкия «Республиканская психоневрологический диспансер»,

при участии представителей:

от Министерства здравоохранения Республики Калмыкия представитель ФИО2 по доверенности от 24.11.2017 № РН/16;

от Министерства финансов Республики Калмыкия представитель ФИО3 по доверенности от 10.01.2017 № ОШ-01-14/17; 

от Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия представитель ФИО4 по доверенности от 24.11.2017 № 08 АА 0235353,

в отсутствие представителей третьих лиц,

УСТАНОВИЛ:

Министерство здравоохранения Республики Калмыкия (далее – Министерство здравоохранения, истец) обратилось в арбитражный суд с иском к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Республике Калмыкия (далее – Минфин России, ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации в доход бюджета Республики Калмыкия 4 254 474 руб. 24 коп. убытков (выпадающих доходов) за период с января 2013 по 18 сентября 2013 гг., 2015 г. возникших в связи с предоставлением в 2013, 2015 гг., льгот по оплате коммунальных услуг работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности.

В обоснование иска указано, что Министерство здравоохранения Республики Калмыкия в 2013, 2015 годах на основании вступивших в законную судебных актов произвело выплаты льгот по коммунальным услугам по медицинским работникам за периоды с января 2013 по 18 сентября 2013, 2015 годов, проживающим и работающим в сельской местности, всего на сумму 4 254 474 руб. 24 коп., которые предоставлены указанным работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, на основании законодательных актов Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 25.07.2016 по делу А22-1747/2016, оставленным без изменений Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2016,  исковые требования Министерства удовлетворены в полном объеме.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.02.2017 решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 25.07.2016 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2016 по делу № А22-1747/2016 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Калмыкия.

При новом рассмотрении определением от 15.05.2017 суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия, бюджетные учреждения Республики Калмыкия: «Приютненская районная больница», «Малодербетовская районная больница», «Юстинская районная больница»,  «Сарпинская районная больница», «Яшалтинская районная больница», «Республиканская психоневрологический диспансер» (том 4, л.д. 28).

Определением от 14.06.2017 суд привлек к участию в деле в качестве второго ответчика Министерство финансов Республики Калмыкия (том 5, л.д. 2).

Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 16.08.2017 по делу № А22-1747/2016 в удовлетворении исковых требований Министерства здравоохранения Республики Калмыкия к Министерству финансов Российской Федерации о взыскании убытков (выпадающих доходов), возникших в связи с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, в размере 4 254 474 руб. 24 коп. отказано. Судебный акт мотивирован тем, что оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Не согласившись с указанным решением суда от 16.08.2017 по делу № А22-1747/2016, Министерство здравоохранения и Министерство финансов Республики Калмыки обратились в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Жалобы мотивированы тем, что судом первой инстанции неполно выяснены обстоятельства дела, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, судом нарушены нормы материального и процессуального права, в связи, с чем принято незаконное и необоснованное решение. По мнению заявителей,  расходные обязательства по предоставлению льгот работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, являются обязательствами Российской Федерации и должны финансироваться за счет средств соответствующего бюджета. 

Определением от 09.10.2017 апелляционные жалобы приняты к производству суда и назначены к рассмотрению на 27.11.2017. 

В судебном заседании представители Министерства здравоохранения и Министерства финансов Республики Калмыки доводы апелляционных жалоб поддержали, просили решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. 

Представитель Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Республике Калмыкия с доводами апелляционных  жалоб не согласился, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Представители третьих лиц, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, явку представителей не обеспечили, о причинах неявки суд не известили. Представители бюджетных учреждений «Сарпинская районная больница» и  «Яшалтинская районная больница» направили отзывы на апелляционные жалобы, в котором просят решение суда первой инстанции отменить, апелляционные жалобы удовлетворить,  а также рассмотреть жалобы в отсутствии представителей.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело по апелляционным жалобам рассмотрено без участия представителей третьих лиц.

Проверив правильность решения Арбитражного суда Республики Калмыкия от 16.08.2017 по делу № А22-1747/2016 в апелляционном порядке в соответствии со статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд пришел к выводу, что решение суда первой инстанции надлежит оставить без изменения по следующим основаниям. 

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании вступивших в законную силу судебных актов мирового судьи судебного участка №4 Элистинского судебного района Республики Калмыкия, в соответствии с Законом РСФСР от 21.12.1990 № 438-1 «О социальном развитии села», ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1 с Министерства здравоохранения Республики Калмыкия за счет бюджета Республики Калмыкия в пользу граждан (работников системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности) взыскано 4 254 474 руб. 24 коп.- сумма льгот по оплате коммунальных услуг за период с января 2013 по 18 сентября 2013 года и в  2015 году.

В связи с вступлением судебных актов в законную силу выданы исполнительные листы, на основании которых Министерство здравоохранения Республики Калмыкия в период с января 2013 по 18 сентября 2013 года и 2015 году произвело оплату льгот, предоставленных работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности, на общую сумму 4 254 474 руб. 24 коп.

Министерство здравоохранения Республики Калмыкия, полагая, что предоставление данных льгот предусмотрено федеральным законодательством и источником финансирования является федеральный бюджет, обратилось в суд с иском. 

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении исковых требований, исходил из следующих установленных обстоятельств, с учетом указаний суда кассационной инстанции, и норм действующего законодательства. 

В соответствии со статьей 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Кодексом. 

Согласно статей  8 и 12 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом, иными правовыми актами, а также действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путем возмещения убытков.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В силу статей 16 и 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (без-действия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации,  казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. 

Таким образом, нарушенное право субъекта гражданских правоотношений может быть восстановлено путем полного возмещения причиненных убытков (реального ущерба и упущенной выгоды). Возмещение убытков является универсальным способом защиты нарушенных гражданских прав и может применяться как в договорных, так и во внедоговорных отношениях независимо от того, предусмотрена ли законом такая возможность применительно к конкретной ситуации или нет. Убытки представляют собой негативные имущественные последствия, возникающие у лица вследствие нарушения его личного неимущественного или имущественного права. 

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1 (в редакции, действовавшей на 01.01.2005) врачи, провизоры, работники со средним медицинским образованием государственной и муниципальной системы здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены семей, имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством. 

Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 122-ФЗ) изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 

Закон № 122-ФЗ предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В соответствии с пунктом 50 статьи 35 Закона № 122-ФЗ в статью 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан были внесены изменения, в соответствии с которыми меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации; меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления.

Для реализации нового порядка предоставления льгот в Федеральный закон от 16.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ) включена статья 26.3.1 «Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения» и внесены изменения в статью 26.3 «Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

В соответствии со статьей 26.3 Закона № 184-ФЗ полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе и в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (пункт 1). 

Вместе с тем в статье 26.3.1 Закона № 184-ФЗ предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 статьи 26.3, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами (часть вторая); органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть третья); финансирование полномочий, предусмотренное данной статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (часть четвертая). 

В пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты    населения,    и    устанавливающие    принципы    финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот. 

В силу абзаца 2 части 1 статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не отнесенные в соответствии с Законом № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств бюджета Российской Федерации. 

Пунктом 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации. 

Полномочия по предметам совместного ведения, отнесенные в соответствии с Законом № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируются за счет средств субъектов Российской Федерации. 

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2003 № 377 утверждены Правила предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности (далее - Правила № 377). 

Согласно пункту 2 Правил № 377 компенсации подлежат фактически понесенные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами затраты на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, которые работают в учреждениях, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, и проживают в сельской местности.

Субсидии выделяются за счет средств Фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на указанные цели в федеральном бюджете на соответствующий год. 

В соответствии с пунктом 3 Правил № 377 Министерство финансов Российской Федерации предоставляет субсидии на основании ежеквартально представляемых субъектами Российской Федерации отчетов о расходах, фактически произведенных на указанные в пункте 2 настоящих Правил цели. 

Судом первой инстанции установлено, подтверждается материалами дела и не оспаривается сторонами, что работники медицинских учреждений, имеющие право на льготы являлись работниками республиканских и муниципальных медицинских учреждений.    

С учетом установленных обстоятельств и на основании указанных выше норм права, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что финансовое обеспечение расходных обязательств по выплате денежной компенсации, предусмотренной работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, является расходным обязательством Республики Калмыкия.

При этом как правильно указано судом первой инстанции, после несения указанных расходов Министерство финансов Республики Калмыкия в соответствии с пунктом 3 Правил № 377 вправе получить соответствующие субсидии на основании ежеквартально представляемых отчетов о фактически произведенных расходах.

Учитывая установленные обстоятельства и изменения действующего законодательства, а также механизма межбюджетных отношений, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что данные обязательства относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в соответствии с которыми при несении субъектом Российской Федерации указанных расходов они подлежат возмещению из средств федерального бюджета в виде предоставления субсидий.

Следовательно, возложение на Российскую Федерацию обязательств по возмещению этих расходов Министерству здравоохранения Республики Калмыкия противоречит положениям статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку в силу пункта 3 Правил № 377 данные расходные обязательства должны учитываться в межбюджетных отношениях между Министерством финансов Республики Калмыкия и Министерством финансов Российской Федерации.

Судом первой инстанции правильно указано о том, что отсутствие нормативного акта муниципального образования или Республики Калмыкия, устанавливающего льготы по оплате коммунальных услуг работникам здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности, не освобождает Республику Калмыкия от несения указанных расходных обязательств. 

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что правовых оснований в удовлетворении заявленных Министерством здравоохранения Республики Калмыкия требований не имеется, а поэтому в удовлетворении иска следует отказать в полном объеме. 

Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции с учетом указаний кассационной инстанции всесторонне и полно исследованы обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая оценка, доводы Министерств, изложенные в апелляционных жалобах, являлись предметом судебного разбирательства суда первой инстанции, им также дана надлежащая оценка, с которой суд апелляционной инстанции согласен.

В нарушение требований статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательств в обоснование своих доводов Министерствами в суд апелляционной инстанции не представлено, поэтому они не могут быть приняты судом апелляционной инстанции на основании вышеизложенного и отклоняются за необоснованностью. 

С учетом установленных обстоятельств суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 16.08.2017 по делу № А22-1747/2016 законным и обоснованным, оснований для отмены или изменения решения арбитражного суда первой инстанции, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется, а поэтому апелляционные жалобы не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 16.08.2017 по делу № А22-1747/2016 оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции. 

ПредседательствующийГ.В. Казакова

СудьиИ.Н. Егорченко

О.В. Марченко