АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А64-8085/2016

г. Калуга

26 декабря 2017 года

Резолютивная часть постановления оглашена 19 декабря 2017, в полном объеме постановление изготовлено 26 декабря 2017.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи

судей

ФИО1

ФИО2

ФИО3

при участии в заседании представителей:

от Управления государственного строительного надзора Тамбовской области (392036, 

<

...> а,): не явились, извещены надлежаще,

от Общества с ограниченной ответственностью "ИнвестСтройПлюс" (107143, 

<

...>): не явились, извещены надлежаще,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления государственного строительного надзора Тамбовской области на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 29.05.2017 (судья Копырюлин А.Н.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2017 (судьи Семенюта Е.А., Миронцева Н.Д., Донцов П.В.) по делу №А64-8085/2016, 

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "ИнвестСтройПлюс" (далее - ООО "ИнвестСтройПлюс", Общество) обратилось в Арбитражный суд Тамбовской области с заявлением к Управлению государственного строительного надзора Тамбовской области (далее - Управление, заявитель) о признании недействительным предписания от 20.10.2016.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 29.05.2017, оставленным без изменения Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2017, заявленные требования удовлетворены. Предписание Управления государственного строительного надзора по Тамбовской области от 20.10.2016 признано недействительным.

Не согласившись с  состоявшимися судебными актами, Управление обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. 

В обоснование кассационной жалобы заявитель указывает на  нарушение норма материального и процессуального права, а также неполное исследование материалов дела. Одновременно было заявлено ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие представителя Управления. 

От общества отзыв на кассационную жалобу не поступил. Явка представителя в заседание суда кассационной инстанции не обеспечена.  

Дело рассмотрено в порядке части 3 статьи 284 АПК РФ при неявке в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела, ООО "ИнвестСтройПлюс" 14.09.2016 обратилось в Управление государственного строительного надзора Тамбовской области с заявлением, в котором сообщало, что в соответствии с "Мероприятиями по удалению избыточной влажности", разработанными ООО "ИнвестСтройПлюс" в рамках исполнения предписания от 06.04.2016, выданного УГСН Тамбовской области, был произведен демонтаж кровельного "пирога" в осях 18-22 строящегося здания перинатального центра. Представитель строительного контроля заказчика - ГК "Ростех" отказался от проведения входного контроля используемого утеплителя, уклонился от подписания акта освидетельствования скрытых работ и записью в общем журнале работ запретил укладку утеплителя без мотивированных причин.

Также, в заявлении указывалось, что бездействие представителя строительного контроля ООО "РТ-СоцСтрой", выраженное в отсутствие на строительной площадке проекта организации строительства со штампом "в производство работ", утвержденного проектного решения по кровле, немотивированном запрете работ по укладке утеплителя, соответствующего норме и отсутствие на строительной площадке лиц, ответственных за строительство и строительный контроль, является нарушением требований технических регламентов в рамках Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", что затрагивает характеристики надежности и безопасности объекта капитального строительства.

По указанным причинам ООО "ИнвестСтройПлюс" просило провести проверку соблюдения требований технических регламентов со стороны представителя строительного контроля заказчика ГК "Ростех" и генподрядной организации ООО "РТ-СоцСтрой",  в том числе норм и правил осуществления строительного контроля и входного контроля применительно к имеющимся материалам и выполненным работам по кровле, и по результатам проверки вынести соответствующее предписание.

На основании приказов от 06.10.2016 N 750 и N 751 Управление государственного строительного надзора Тамбовской области провело выездную проверку в отношении ООО "РТ-СоцСтрой" и Государственной корпорации по содействию в разработке, производству и экспорту промышленной продукции "Ростех". По результатам проверки составлены акт проверки N 1 от 20.10.2016 и акт проверки N 2 от 20.10.2016.

Данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, предусмотренного ст. 9.4 КоАП РФ, со стороны должностных лиц ООО "РТ-СоцСтрой" и ГК "Ростех" Управлением не установлено. В отношении указанных лиц Управлением в соответствии с ч. 3 ст. 28.1, п. 1 ст. 24.5 КоАП РФ вынесены определения об отказе в возбуждении дел об административных правонарушениях.

Одновременно в актах проверок было отражено, что в осях 18-21/Д-Ж ООО "ИнвестСтройПлюс" выполнены работы по демонтажу кровельного "пирога" с последующем устройством нового по рабочей документации "Перинатальный центр по адресу: 

<

...>, мощностью 150 коек", подготовленной АО "Гипроздрав" в 2014 году (шифр 1472-ПР-Т-АР, лист АР-11, изм. 18). Ранее демонтированный утеплитель складирован на кровле на поддоны, накрыт полиэтиленовой пленкой и не был повторно использован при устройстве кровли здания.

В осях 1-5/Д-Н, 10-17/Д-Л, 18-21/Ж-Н, 10-13/Л-Н ООО "ИнвестСтройПлюс" не выполнены работы по замене кровельного "пирога", который не соответствует рабочей документации (шифр 1472-ПР-Т-АР, лист АР-11, изм. 18) и п. 5.6 СП 17.13330.2011 "СНиП Н-26-76. Кровли" (в части устройства основания под кровельный ковер).

Мероприятия (технические решения) по удалению избыточной влажности с доведением влажности теплоизоляционного слоя до допустимого значения в осях 1-5/Д-Н, 10-17/Д-Л, 18-22/Д-Н, 10-13/Л-Н, утвержденные руководителем проекта ООО "ИнвестСтройПлюс" ФИО4 в части повторного использования демонтированного утеплителя на основании лабораторного испытания проб с определением физико-механических показателей (плотности, влажности, линейных размеров, внешнего вида) (пункт 7). Проведение операционного контроля влажности органолептическим методом перед укладкой теплоизоляции ТЕХНОРУФ Н30, толщиной 150мм и ТЕХНОРУФ В60, толщиной 50 мм (пункты 10, 12) не соответствует требованиям ГОСТ 26281-84 "Материалы и изделия строительные теплоизоляционные. Правила приемки".

Согласно договору N 4205-СМР-ТАМ от 12.12.2014 на строительство перинатального центра и дополнительному соглашению N 1 от 10.04.2015 к договору, ч. 3 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ ООО "ИнвестСтройПлюс" является Подрядчиком, лицом, выполняющим работы по строительству перинатального центра и несет ответственность в соответствии с действующим законодательством за нарушение требований технических регламентов (норм и правил), проектной документации, допущенных при выполнении работ на указанном объекте. 

Учитывая изложенное, а также установленные проверкой обстоятельства, Управлением 20.10.2016 выдано предписание  ООО "ИнвестСтройПлюс", согласно которому Обществу необходимо:

1. В осях 18-21/Д-Ж ООО "ИнвестСтройПлюс" выполнить работы по демонтажу кровельного "пирога" (в составе: пароизоляционный слой, разуклонка ТЕХНОРУФ Н КЛИН толщиной 0-200 мм, теплоизоляция ТЕХНОРУФ Н30 толщиной 150 теплоизоляция ТЕХНОРУФ В60 толщиной 50 мм, 1-ый слой сборной стяжки из ЦСП толщиной 16 мм дополнительная разуклонка из цементно-песчаного раствора толщиной 10-160 мм, 2-й слой сборной стяжки из ЦСП толщиной 16 мм; праймер битумый ТЕХНОНИКОЛЬ N 1; нижний слой кровельного ковра "Техноэласт ЭПП") с последующем выполнением работ по устройству кровельного "пирога" согласно рабочей документации "Перинатальный центр по адресу: Тамбовская область, 

<

...>, мощностью 150 коек", подготовленной АО "Гивроздрав" в 2014 году (шифр 1472-ПР-Т-АР, лист A.P-11, изм. 18) (в составе: пароизоляционный слой: теплоизоляция ТЕХНОРУФ В60, ТОЛЩИНОЙ 150 мм; теплоизоляция ТЕХНОРУФ В60 толщиной 50 м разделительный слой из пергамина; разуклонка из керамзитового гравия толщиной: 50-300 мм; армированная цементно-песчаная стяжка толщиной 50 мм; праймер битумный ТЕХНОНИКОЛЬ N 1 нижний слой кровельного ковра "Техноэласт ЭПЛ") и требований раздела 5 СП 17.13330.2011 "СНиП II-26-76. Кровли".

2. Мероприятия (технические решения) по удалению избыточной влажности с доведением влажности теплоизоляционного слоя до допустимого значения пирога кровли в осях 1-5/Д-Н, 10-17/Д-Л, 18-22/Д-Н. 10-13/Л-Н по объекту "Перинатальный центр по адресу: 

<

...>", утвержденные руководителем проекта ООО "ИнвестСтройПлюс" ФИО4, подготовленные в рамках выполнения предписания от 06.04.2016, в части повторного использования демонтированного утеплителя на основании лабораторного испытания проб с определением физико-механических показателей (плотности, влажности, линейных размеров. внешнего вида) (пункт 7), а также проведение операционного контроля влажности органолептическим методом перед укладкой теплоизоляции ТЕХНОРУФ Н30, толщиной 150мм и ТЕХНОРУФ В60, толщиной 50 мм (пункты 10, 12) привести в соответствие с требованиями ГОСТ 26281-84 "Материалы и изделия строительные теплоизоляционные. Правила приемки".

Дополнительно в Мероприятиях предусмотреть технические решения по защите утеплителя из минераловатных плит, исключающие их увлажнение атмосферными осадками согласно требований п. 8.2 ГОСТ 9573-2012 "Плиты из минеральной ваты на синтетическом связующем теплоизоляционные. Технические условия".

Срок исполнения предписания определен  до 20.01.2017. 

Не согласие с указанным предписанием послужило поводом для обращения общества в арбитражный суд с соответствующим требованием.    

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной  инстанций сослались на существенные нарушения, которые допущены Управлением при проведении проверки.

Суд кассационной инстанции находит данные выводы преждевременными, сделанными при неправильном применении норм материального права,  а судебные акты подлежащими отмене с направлением дела на новое рассмотрение, с учетом следующего.

В соответствие с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основаниями для признания ненормативного правового акта недействительным в соответствие со статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является несоответствие акта закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя либо незаконное возложение на заявителя каких-либо обязанностей, либо создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с Положением об Управлении государственного строительного надзора Тамбовской области, утвержденным постановлением главы администрации Тамбовской области от 20.01.2014 N 3, Управление является органом исполнительной власти Тамбовской области, уполномоченным на осуществление регионального государственного строительного надзора.

Государственный строительный надзор осуществляется в соответствии со статьей 54 Градостроительного кодекса, Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 (далее - Положение N 54).

Исходя из пункта 3 Положения N 54, задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Из пунктов 8, 9 Положения N 54 следует, что государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Пунктом 11 Положения N 54 предусмотрено, что проверки проводятся должностным лицом (должностными лицами) органа государственного строительного надзора, уполномоченным на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор (далее - должностное лицо органа государственного строительного надзора) в соответствии с программой проверок, а также в случае получения извещений, указанных в части 6 статьи 52 и части 3 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Приказом Федеральной службы по экологическому,  технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1129 утвержден и введен в действие Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации (РД-11-04-2006) (далее - Порядок N 1129).

Перед началом проверки, но не позднее чем за 3 рабочих дня до ее проведения должностное лицо органа государственного строительного надзора уведомляет застройщика или технического заказчика о проведении проверки посредством направления копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного строительного надзора о проведении проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом. При этом необходимость уведомления застройщика или технического заказчика о проведении проверки, предусмотренная настоящим пунктом, не распространяется на случаи проведения проверок по основанию, указанному в подпункте "б" пункта 2 части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации  (пункт 9 Порядка N 1129).

Судами неправомерно не учтены вышеприведенные правовые нормы, а также не учтено следующее. 

Существенной особенностью подобных проверок является их направленность именно на объект проверки. В настоящем деле это  Перинатальный центр по адресу: 

<

...>. Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации. 

При этом при выявлении нарушений меры воздействия могут быть применимы к тому субъекту, на котором лежит предусмотренная законом обязанность по соблюдению нарушенных норм. Это может быть и застройщик, и технический заказчик, и подрядчик и т.п.     

В приказе (распоряжении) органа государственного строительного надзора о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта капитального строительства, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия (подпункт 6 пункта 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судами первой и апелляционной инстанции не дана надлежащая оценка представленным в материалы дела приказам о проведении внеплановой выездной проверки в соответствии с письмом ООО "ИнветСтройПлюс" от 14.09.2016 в отношении объекта капитального строительства - Перинатальный центр по адресу: 

<

...>. Кроме того, судами неправомерно не учтено, что о  проведении проверки надлежащим образом уведомлен заказчик с указанием на извещение лица, осуществляющего строительство. Представитель общества (начальник участка ФИО5) принимал участие в проверочных мероприятиях. В ходе проверки службой выявлены нарушения обязательных требований при производстве строительных работ, допущенные подрядчиком, участвующим в проведении проверки. При этом судами не обоснованна необходимость в проведении в отношении общества специальной, дополнительной проверки с соблюдением требований Закона N 294-ФЗ. 

В этой связи, вопрос о незаконности вынесенного предписания не может быть решен без установления и оценки субъекта и его деяний, которые квалифицированы Управлением, как нарушения при производстве строительных работ.

Суды надлежащей оценки соответствующим обстоятельствам не дали, сославшись исключительно на нарушение положений Закона N 294-ФЗ.

Обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права (п. 2 ст. 65 АПК РФ).

В соответствии с ч. ч. 1 - 4, 7 ст. 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Доказательство признается арбитражным судом достоверным, если в результате его проверки и исследования выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы. Результаты оценки доказательств суд отражает в судебном акте, содержащем мотивы принятия или отказа в принятии доказательств, представленных лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений.

Согласно ст. 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены, а какие нет.

В соответствии с частью 1 статьи 288 АПК РФ установив несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции отменяет судебные акты и в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ направляет дело на новое рассмотрение.

Суд кассационной инстанции находит выводы судов основанными на неполно исследованных доказательствах, без учета всех конкретных обстоятельств настоящего спора, а также при неправильном применении норм материального права. 

В этой связи судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела судам следует учесть изложенное, верно применить положения Закона N 294-ФЗ с учетом части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ, а также данных об участии представителя подрядчика в проверочных мероприятиях;  дать верную оценку доказательствам, установив верно ли  квалифицированы действия общества, как нарушения при производстве строительных работ. 

 По итогам оценки доказательств, оценить наличие (либо отсутствие)  нарушенного права общества, выступающего подрядчиком при строительстве Перинатального центра.       

На основании изложенного, руководствуясь п.3 ч.1 ст.287, ст.289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 29.05.2017 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2017 по делу №А64-8085/2016 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Тамбовской области.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

ФИО1

Судьи

ФИО2

ФИО3